O Patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas sociedades pré-democráticas. Nesse modelo a Administração Pública tinha como interesse atender o governante que fazia uso do poder que emanava do povo a seu favor, pois o aparelho do Estado era uma espécie de extensão de suas propriedades, não havendo distinção entre a coisa pública e a coisa do governante. Assim, deixava de atender à função de defesa da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando mais atenção aos assuntos que privilegiavam a vontade de uma minoria (OLIVEIRA, SD).
No Brasil, a APP adveio do Estado colonial em que o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder da autoridade, os cargos eram distribuídos e considerados como prebendas ou dádivas, o que favorecia o nepotismo e a
corrupção; a administração era tratada como um assunto pessoal (QUEIROZ, 2009; IPEA, 2010).
A APP não é orientada para o interesse público, mas para o interesse de suas elites, confundindo-se o patrimônio privado com o público. Caracteriza-se por um conjunto de fatores que lhe conferem um modo essencialmente personalista de poder pela ausência de uma esfera pública contraposta à privada; pela lógica subjetiva e casuística do sistema jurídico; pela irracionalidade fiscal, e ainda, pela tendência à corrupção do quadro administrativo (CAMPANTE, 2003). Esse conjunto de fatores impossibilita alcançar a previsibilidade e a eficiência dos serviços oferecidos pelo Estado (REZENDE, 2011).
Esse modelo gerencial não tem como preocupação ou premissa a eficiência das funções públicas e não está orientada para o interesse público, confundindo o patrimônio público com o privado; sobrevive em sociedades que ainda não desenvolveram uma consciência política capaz de diferenciar a propriedade e o interesse público das esferas privadas e em sistemas democráticos imperfeitos, sob a forma de clientelismo ou fisiologismo (GUERREIRO RAMOS, 2008; BRESSER PEREIRA, 2009).
A APP é baseada nas ideias do clientelismo, no intercâmbio de favores, no prevalecimento de interesses privados em detrimento do interesse público, podendo ser de duas espécies: um patrimonialismo em que os servidores e agentes públicos conduzem a coisa pública como privada; e, em segunda ordem, talvez até pior, um patrimonialismo institucionalizado que contamina as próprias instituições e, por vezes, dá existência a normas jurídicas com finalidades tendenciosas (CAMPELO, 2010).
No estado patrimonial o funcionário público era visto como um servidor pessoal do governante, que agia sob suas ordens e somente a ele devia subordinação; sua admissão para o cargo, bem como a permanência nele, dependia da aceitação do governante (WEBER, sd). Nessa forma de administração os cargos podiam ser de dois tipos: prebendas administrativas, cuja lógica era da divisão de funções motivada pelo poder e não pela busca de maior especialização administrativa; ou postos criados pelo livre arbítrio do senhor, sendo de fácil substituição ou extinção (IPEA, 2010).
Na forma de prebenda, o cargo assumia o status de direito a ser gozado e não tinha como objetivo a racionalização dos serviços, e sim, distribuição de
parcelas de poder. Os cargos eram criados pelo livre arbítrio do senhor. Por isso, seria fácil extingui-los ou substituir seus eventuais ocupantes, ou seja, os funcionários eram admissíveis e demissíveis ad nutum e o funcionário se mantinha no cargo mais pelo vínculo de lealdade ao senhor do que pelo critério de competência no exercício do cargo. Essa instabilidade funcional resultava em descontinuidades que comprometiam a eficiência e a eficácia da máquina administrativa e a administração era tratada como assunto pessoal (IPEA, 2010).
A forma como o funcionário desempenhava as funções próprias do cargo, respeitada a tradição, inscrevia-se no âmbito da relação de dominação frente ao senhor, sem regras claras, objetivas e previamente definidas para o seu exercício. Daí porque a crítica endereçada ao funcionamento da máquina pública, sob o patrimonialismo, recaia especialmente sobre sua ineficiência e ineficácia (IPEA, 2010).
Para Paludo (2016) como os cargos na APP eram de livre nomeação do soberano, este normalmente direcionava parentes ou amigos da família, tendo como motivação os interesses políticos ou econômicos.
A atuação dos servidores fazia-se fundamentalmente pelo livre arbítrio, pois não havia distinção entre os domínios pessoal e público, além dos privilégios estamentais em função dos grupos sociais aos quais pertenciam, configurando características personalistas de poder. Esse conjunto de fatores impossibilitava alcançar a previsibilidade e a eficiência dos serviços oferecidos pelo Estado. Assim, com o tempo, foi-se dando espaço à instituição de regras impessoais e universais, com a finalidade de oferecer condições mais propícias ao capitalismo, que estava em ascensão, e necessitava de um ambiente institucional seguro, objetivo e com poder de regular as relações sociais (REZENDE, 2011).
A modernização do Estado caminhou em direção à racionalização burocrática, a qual se deu mediante a administração com base no direito estabelecido e em normas gerais objetivas e fixas; com a eliminação dos cargos e funções de natureza honorífica ou hereditária e das relações patrimonialistas; e da separação entre o funcionário e os meios materiais da administração, isto é, a distinção entre os meios pessoais e os públicos (IPEA, 2010).
Além disso, o Estado patrimonialista foi considerado incapaz de assumir novas funções, especialmente as que resultavam de questões sociais das sociedades modernas (IPEA, 2010). Por isso, a forma patrimonial de governar
passou a ser contestada e a se tornar insustentável com o advento do capitalismo e da democracia (OLIVEIRA, sd).
Segundo Guerreiro Ramos (2008), a estrutura política e social do Brasil não apresentava condições que permitissem um sistema racionalizado pleno e efetivo na Administração Pública, principalmente devido à sua formação histórica, pois uma tradição patrimonialista ainda permeava o Estado brasileiro na década de 1950. Desse modo, a racionalização, sob a forma da burocracia, foi mais uma fase da evolução do Estado do que uma tecnologia, e surgiu sob a influência do constitucionalismo e da afirmação do predomínio da função pública sobre os interesses particulares (GUERREIRO RAMOS, 2008).