De acordo com Bucci (2001), as políticas públicas pertencem ao campo da ciência política e a necessidade de estudá-las está diretamente relacionada à concretização dos direitos humanos, em especial dos direitos sociais.
Os direitos sociais, considerados de segunda geração, englobam os direitos econômicos, sociais e culturais, e têm como principal função garantir que todas as pessoas tenham condições de gozar os direitos individuais. Estes últimos, chamados de primeira geração, se referem aos direitos inerentes à pessoa humana – direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, à moradia, ao esporte, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária –, explicitados no artigo 4º do Estatuto da Criança e do Adolescente (BRASIL, 2000a).
Outra categoria de direitos, definida pela autora, engloba os direitos de terceira geração, intitulados transgeracionais, por estender temporalmente a garantia dos direitos individuais para os indivíduos não nascidos. Estão entre estes, o direito ao meio ambiente equilibrado, à biodiversidade e ao desenvolvimento.
A evolução e ampliação dos direitos impõem a necessidade de criação, por parte do Estado, de instrumentos e medidas concretas para disciplinar o processo social, de forma a neutralizar a força desagregadora e excludente da sociedade capitalista e melhorar as condições sociais, garantindo os direitos individuais e de cidadania a todos, da forma mais abrangente possível.
Estes instrumentos são as políticas públicas, que, atuando num plano operacional, com base em normas legais, concretizam princípios e regras, visando à realização de determinados objetivos.
Na visão de Bucci (2001), as políticas públicas são construídas a partir de atos, decisões e normas de natureza heterogênea, submetidas a regimes jurídicos distintos, envolvem programas de ação governamental voltados à concretização dos direitos, e são consideradas políticas sociais.
As políticas públicas funcionam como instrumentos de aglutinação de interesses em torno de objetivos comuns, que passam a estruturar uma coletividade de interesses. Segundo uma definição estipulativa: toda política pública é um instrumento de planejamento, racionalização e participação popular. Os elementos das políticas públicas são os fins da ação governamental, as metas nas quais se desdobra esse fim, os meios alocados para a realização das metas e, finalmente os processos de sua realização (BUCCI, 2001, p. 13).
Palmeira e Lechner (1996), se contrapondo a esta visão governamental de políticas públicas, afirmam que, em sua gênese, natureza e conteúdo, as políticas derivam do esforço de amplos setores da população, que lutam por melhores condições de vida, exercendo seu poder de participação política, sua cidadania democrática.
Para os autores, as políticas públicas são voltadas ao interesse geral, o que determina um conteúdo plural, tolerante e ético, e seu principal objetivo, ao nível ideológico, é reduzir as desigualdades sociais e assegurar a justiça. Diferentemente das políticas sociais, dirigidas especificamente para a população pobre e, por isso, de natureza corretiva e paliativa, as políticas públicas visam garantir o redirecionamento da sociedade em torno do bem estar coletivo da população, sendo de natureza preventiva e organizativa. Neste sentido, abrem possibilidades de estabelecimento de mecanismos capazes de expressar uma nova ética, onde os direitos coletivos predominem sobre os interesses individuais.
Silveira et alli (2007) ampliam a concepção de políticas públicas ao concebê- las como um
Conjunto de normas que orientam práticas e respaldam os direitos dos indivíduos em todos os níveis e setores da sociedade. Elas devem ter como base os princípios da igualdade e da eqüidade, disseminando o sentido de justiça social. Por meio delas, os bens e serviços são distribuídos, redistribuídos, de maneira a garantir o direito coletivo e atender às demandas da sociedade (p. 21).
Colocando a origem das políticas públicas nas respostas aos problemas sociais, as autoras enfatizam que estas devem apresentar soluções concretas para as dificuldades percebidas nas áreas de saúde, educação, social, trabalho e outras.
Aprofundando esta visão mais ampliada, Sposito e Carrano (2003) associam políticas públicas ao conjunto de ações articuladas e operacionalizadas por meio de recursos financeiros e humanos, que se caracterizam pela capacidade de impacto e pela duração temporal. Os autores afirmam ainda que, por constituir-se a partir de diferentes níveis de relações entre Estado e sociedade civil, as políticas públicas não devem ser confundidas com políticas governamentais, mesmo que um de seus traços característicos seja a presença do aparelho público-estatal na definição, acompanhamento e avaliação de sua execução, assegurando-lhes o caráter público.
Segundo Gonçalves (2003), as principais características das políticas públicas englobam seu caráter democrático, por meio do qual se efetiva o acesso universal aos direitos sociais básicos; seu caráter ético-político, de respeito às necessidades e peculiaridades da população; e seu caráter de promoção da cidadania, por meio do fortalecimento dos mecanismos de participação da população a que se destinam.
Neste sentido, as políticas públicas envolvem as dimensões social e política, relativas ao campo do poder público, responsável por sua implementação, e ao campo da participação social. E envolvem também a dimensão subjetiva, na medida em que, para garantir sua eficácia, devem levar em conta a alteridade e singularidade dos sujeitos a que se propõem atingir, e os aspectos sócio-históricos da produção social do humano.
Vista desta forma, a compreensão do conceito de políticas públicas passa necessariamente pela contextualização da concepção de democracia presente no cenário brasileiro, a partir da aprovação da Constituição Federal (BRASIL, 1988), considerada
uma constituição cidadã, por atender às demandas e expectativas da sociedade, envolvendo ampla participação dos cidadãos em sua elaboração e aprovação.
Rompendo com a concepção liberal, que define democracia como método de seleção das elites, através da competição pelo voto, a Constituição de 1988 se ancora na teoria participativa de democracia, que enfatiza a participação da população na organização política e social e no exercício do poder (PATEMAN, 1992).
Trazendo os cidadãos para o centro do poder de decisão, a consolidação da democracia participativa depende de uma nova postura individual e coletiva, na medida em que o cumprimento da lei depende não só do fato de ter direitos, mas de se sentir com direitos, um sujeito capaz de participar e interferir nos rumos de sua vida e de sua história.
Esta nova postura de participação política envolve, por um lado, a ampliação de espaços e canais e, por outro, processos subjetivos diretamente relacionados à socialização e à criação de mecanismos de participação na família, na escola e no local de trabalho, pois, conforme analisa Schmidt (2001), o “caráter democrático” não é inato, mas sim construído socialmente.
De acordo com o autor, a democracia participativa, derivada da tradição da Revolução Francesa, necessita de “certas condições sociais mínimas e de formas de participação ativa dos cidadãos nas decisões políticas, que não se restringem ao ato de votar” (SCHMIDT, 2001, p. 18). Além disso, a
...manutenção de um regime democrático está na dependência de diversos fatores, entre eles instituições eficientes e legitimadas, condições econômicas que aliem níveis razoáveis de renda com certa igualdade social, existência de atores políticos capazes de integrar as possibilidades conjunturais com os procedimentos próprios da democracia, e uma cultura democrática, assumida majoritariamente nos diversos segmentos sociais (SCHMIDT, 2001, p. 18-19).
Por outro lado, conforme afirma Yamamoto (2003), para se compreender a concepção de política pública presente na democracia participativa, é preciso considerar a questão social, definida como “o conjunto de problemas políticos, sociais e
econômicos postos pela emergência da classe operária no processo de constituição da sociedade capitalista” (p. 43).
Para este autor, a contradição entre a socialização da produção e a apropriação privada dos mercados, determinada pela ascensão do capitalismo, levou o Estado a assumir responsabilidade pelos mecanismos extra-econômicos associados ao processo produtivo, e, ao mesmo tempo, institucionalizar direitos e garantias sociais, para se legitimar politicamente. As conseqüências do conjunto de problemas políticos, sociais e econômicos, resultantes deste contexto, passaram a ser objeto da intervenção sistemática e contínua do Estado.
O confronto entre a acumulação de capital e as necessidades dos cidadãos acabou por transformar a política social em políticas sociais, levando as prioridades do campo social a serem tratadas de forma setorizada, fragmentada e parcial. Pois, quando predomina a igualdade, o grau de proteção social e de garantia dos padrões mínimos de vida se concretiza por meio de políticas universalistas, de natureza preventiva. Mas, quando predomina a desigualdade, além das políticas universalistas, tornam-se necessárias ações de enfrentamento às situações de extrema pobreza, através de políticas de caráter compensatório e redistributivo (YAMAMOTO, 2003).
A partir destas concepções, e no atual contexto econômico, histórico e social da juventude brasileira, é necessário levar em conta, na construção de políticas públicas para a juventude, a implantação e implementação de serviços e programas integrados e articulados em rede, de forma a assegurar as necessidades e direitos desta população. Isto é imprescindível para superar uma das principais características das atuais políticas públicas, que é, conforme Yamamoto (2003), incidir “nas seqüelas da questão social, transformadas em políticas estatais e tratadas de forma fragmentária e parcializada, com prioridades definidas ao sabor das conjunturas históricas particulares” (p. 44).
Tendo como princípio fundamental a superação da contradição básica do modo de produção capitalista, refletida na afirmação de Santos (1989) de que “a maximização da eqüidade é incompatível com a maximização do processo cumulativo” (p. 40), as políticas públicas adquirem papel central na garantia do direito à cidadania das diversas condições juvenis existentes na contemporaneidade.