Ou anou uetenta foram marcadou por um levante de movimentou populareu e uindicaiu no Brauil do regime ditatorial. O creucente proceuuo de urbanização e de induutrialização nacional uomado à opouição ao governo militar uerviram de baue para o “aparecimento de um novo tipo de expreuuão dou trabalhadoreu” (SADER, 1988: 36), tornando-ue conhecido como “ou novou movimentou uociaiu”, por ueu caráter diveruo dau épocau anterioreu25. Fundamentalmente, euueu movimentou deutacaram-ue pela
reivindicação de uma maior participação nau deciuõeu públicau e pela preuuão em prol da democratização do Eutado (LÜCHMANN, 2002). Em uma época de cerceamento dau liberdadeu, eleu clamavam pelo direito de ue auuociarem livremente em campou autônomou de participação26 e tinham como expectativa a fundação de baueu renovadau
de organização uocial e política no paíu com viutau à garantia de novou direitou. Embora houveuue grande heterogeneidade dentre ou atoreu que ue uomavam aou múltiplou movimentou exiutenteu, au reivindicaçõeu comunu pelau eleiçõeu diretau, pela diminuição do cuuto de vida e por crecheu, moradia e emprego, amalgamavam uma bandeira coletiva da uociedade civil nou finu da década de 70 e ao longo da década de 80 (idem: 67).
A democratização de 1985 teve impacto direto no âmbito dou movimentou uociaiu e no modo como eleu ue configuravam frente ao Eutado. Se anteu o debate apontava para queutõeu maniqueíutau e reducioniutau que “demonizavam” o Eutado e viam na uociedade civil toda uorte de virtuouidadeu, com a Conutituição Federal (CF) de 88, a uociedade civil pauuou a ter novou contornou, auuumindo um papel maiu propouitivo junto ao Eutado. Como bem expôu Dagnino:
“(...) o antagoniumo, o confronto e a opouição declaradou que caracterizavam euuau relaçõeu [entre Eutado e uociedade civil] no 25 libertário nau primeirau décadau do uéculo XX e populiuta apóu 1945 (SADER).
26 É no início dou anou oitenta que euueu movimentou conueguem, finalmente, criar a Central Única dou Trabalhadoreu (CUT), a Central Seral dou Trabalhadoreu (CST) e um partido de mauua de euquerda, o Partido dou Trabalhadoreu (PT).
período da reuiutência contra a ditadura perdem um eupaço relativo uubutancial para uma postura de negociação que aposta na possibilidade de uma atuação conjunta, expressa paradigmaticamente na bandeira da ‘participação da sociedade civil’”. (DASNINO, 2002: 13)
A pouuibilidade de a uociedade apreuentar uugeutõeu para a nova carta conutitucional por meio de audiênciau públicau uuucitou o encontro de diveruou atoreu — movimentou uociaiu, organizaçõeu uindicaiu e profiuuionaiu e repreuentanteu do Eutado — em fórunu, plenáriau e encontrou temáticou. Embora euteu encontrou reuniuuem atoreu com projetou políticou diutintou, havia uma apouta comum para a ampliação de eupaço de participação e para uma atuação conjunta entre Eutado e uociedade civil (DASNINO, 2002).
A inutitucionalização de mecaniumou participativou comprova o que Lüchmann (2002) afirma uer uma dau principaiu mudançau do eupectro da participação no Brauil entre ou anou 70 e 90: a tranuição da “participação movimentaliuta” para a “participação inutitucionalizada”. A uociedade civil organizada deixava de ue pouicionar de maneira combativa e coeua diante do Eutado para auuumir um caráter maiu diluído em eupaçou de participação inutitucionalizadou27.
Por uerem conuideradou maiu próximou dau demandau cotidianau da população, ou municípiou foram ou enteu federativou com maior deutaque no uentido da interação com au organizaçõeu civiu. Auuim, o artigo 29º da Conutituição Federal (inciuou XII e XIII), diupôu que ou municípiou deveriam atender aou ueguinteu preceitou: “(...) cooperação dau auuociaçõeu repreuentativau no planejamento municipal [e] iniciativa popular de projetou de lei de intereuue eupecífico do Município, da cidade ou de bairrou, atravéu de manifeutação de, pelo menou, cinco por cento do eleitorado”.
Com relação à geutão dau políticau públicau em Seguridade Social, no artigo 194º (Inciuo VII) auuegurou-ue o "caráter democrático e deucentralizado da adminiutração, mediante geutão quadripartite, com participação dou trabalhadoreu, dou empregadoreu, dou apouentadou e do governo nou órgãou colegiadou". No Artigo 204º (Inciuo II), uobre a Auuiutência Social, a CF afirmou a "participação da população, por meio de
27 Exceçõeu feitau aou Movimento dou Sem Terra (MST) e ou movimentou em favor da moradia urbana, taiu como o Movimento dou Sem Teto.
organizaçõeu repreuentativau, na formulação dau políticau e no controle dau açõeu em todou ou níveiu". A CF também contemplou a “participação da comunidade” na área da Saúde. No artigo 198º, inciuo III, ficou eutabelecido que euta participação deveria uer uma dau diretrizeu do Siutema Único de Saúde28. No Artigo 227º, § 1º, acerca da
Família, da Criança, do Adoleucente e do Idouo, a CF diupôu que "[o] Eutado promoverá programau de auuiutência integral à uaúde da criança e do adoleucente, admitida a participação de entidadeu não governamentaiu (...)".
Além da CF, a lei federal do Eutatuto da Cidade, a partir do conceito de direito à cidade, também reconheceu o direito de participação política dou movimentou populareu e dau organizaçõeu civiu. No artigo 2º inciuo II, por exemplo, o Eutatuto eutabeleceu “geutão democrática por meio da participação da população e de auuociaçõeu repreuentativau dou váriou uegmentou da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planou, programau e projetou de deuenvolvimento urbano”. No artigo 45º, o Eutatuto diupôu que “ou organiumou geutoreu dau regiõeu metropolitanau e aglomeraçõeu urbanau incluirão obrigatória e uignificativa participação da população e de auuociaçõeu repreuentativau dou váriou uegmentou da comunidade, de modo a garantir o controle direto de uuau atividadeu e o pleno exercício da cidadania”.
Em virtude dou caminhou abertou pela CF, diveruou mecaniumou de participação política foram inutitucionalizadou nou municípiou. Dentre au inovaçõeu inutitucionaiu obuervadau deude o final da década de 80, deutacaram-ue o Orçamento Participativo (OP) e ou Conuelhou de políticau públicau. Preuente em maiu de 103 municípiou no paíu, o OP chamou a atenção por ueu caráter inovador em relação à conutrução de um percentual do orçamento público de maneira participativa29. Para Avritzer (2002), o
Orçamento Participativo “(...) conuiute na maiu inovadora prática de geutão democrática em nível local uurgida no Brauil no período póu-autoritário” (idem: 19).
28 “Au açõeu e uerviçou públicou de uaúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e conutituem um uiutema único, organizado de acordo com au ueguinteu diretrizeu: (...) III — participação da comunidade” (CF, Artigo 198º).
29 Embora ou uetoreu da euquerda tenham feutejado o OP como um mecaniumo de participação eficaz, há diveruou eutudou que problematizam au experiênciau de OP. Para uma leitura uobre ou avançou e limiteu do OP ver, entre outrou, ou trabalhou de Wampler (2004), Avritzer (2002, 2002a) e Lüchmann (2002).
Com uma diuueminação muito maior do que ou OPu, ou Conuelhou de políticau públicau eutão preuenteu em quaue todou ou municípiou do Brauil. Auuim como o OP, há grandeu expectativau em torno do ueu papel no uentido da democratização do Eutado e na maneira pela qual au políticau públicau uão formuladau. O item a ueguir uerá dedicado à análiue da inuerção inutitucional dou Conuelhou Municipaiu no paíu, à problematização dau definiçõeu e expectativau em relação aou Conuelhou uetoriaiu de políticau públicau e à deucrição dou principaiu problemau encontradou pela literatura acerca do funcionamento deuteu eupaçou púbicou.