Öğretide, kanun hükmünde kararname (KHK) genel anlamda şu şekilde tanımlanmaktadır: “Yasama organının konu, süre ve amacı belirleyen bir yetki kanunu ile verdiği yetkiye veya doğrudan doğruya Anayasa’dan aldığı yetkiye dayanarak, Devlet Başkanının veya hükümetin çıkardığı, maddi anlamda kanun gücüne sahip, parlamentonun tasdiki ile şekli ve organik anlamda kanun gücünü kazanacak olan kararnamelerdir.”116
Türk hukukunda KHK çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna verilmiştir. Buna karşılık Cumhurbaşkanına tek başına KHK çıkarma yetkisi tanınmış değildir. Bu itibarla yukarıda yer alan genel nitelikteki tanımlama, Türk hukuku bakımından, belirtilen bu kayıtla geçerlidir117.
KHK’lar hukukumuza 1971 yılında yapılan anayasa değişiklikleri ile girmiştir118. KHK çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir. Usul ve şekil unsuru bakımından KHK’lar Bakanlar Kurulunun diğer kararnameleri gibidir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne ait olan yasama yetkisinin devredilemeyeceği hakkındaki anayasal hüküm karşısında (1961 Anayasası’nın 5.
114 Burhan KUZU, 1982 Anayasası’nın Temel Nitelikleri ve Getirdiği Yenilikler, Filiz Kitapevi, İstanbul, 1990, s.176.
115 Bu konuda Anayasa Mahkemesi’nin 16.6.1970 tarihli ve E.1970/1, K.1970/31; 19.10.1971 tarihli ve E.1970/40, K.1971/73; 3.2.1972 tarihli ve E.1971/52, K.1972/1; 6.5.1975 tarihli ve E.1974/35, K.1975/126; 18.12.1979 tarihli ve E.1979/25, K.1979/46 sayılı kararları örnektir. (Erişim) www.anayasa.gov.tr, 12.04.2015
116 Burhan KUZU, Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler, Üçdal Neşriyat, İstanbul, 1985, s.132.
117 Hikmet TÜLEN, “Olağanüstü Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Sorunu ve Anayasa Mahkemesinin Bu Sorunla İlgili Kararları”, AÜEHFD, C.VIII, S.3-4 (2004), s.81.
118 1876 Kanun-ı Esasi’nin 36. maddesinde düzenlenen “muvakkat kanun” Türk Anayasa tarihindeki ilk kanun hükmünde kararname örneğidir. 1921 ve 1924 Anayasaları ile 1961 Anayasası’nın ilk metninde kanun hükmünde kararname kurumu bulunmamaktadır. Ancak bu dönemlerde çıkarılan ve öğretide “kaide kararname” olarak adlandırılan yürütme organı işlemlerinin niteliği tartışmalı olmuş ve bunların, yasalarla belirlenmiş oranlarda değişiklikler yapması nedeniyle kanun gücünde olduğu savunulmuştur. Ayrıntılı bilgi için Bkz. Onur KARAHANOĞULLARI, “Kanun Hükmünde Kararnamenin Niteliği (Bir Öneri: Birlikte Yasama)”, Amme İdaresi Dergisi 31 (2), 1998, s.41.
46
maddesi), Türk Anayasa Hukuku’nda, Bakanlar Kurulu’nun kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi genellikle kabul olunmamakta idi. Ancak, 1961 Anayasası’nın 64. maddesinde, 1971 yılında (12 Mart Dönemi) 1488 sayılı Kanunla yapılan değişikliğe ve 1982 Anayasası’na göre, T.B.M.M. kanunla, belli konularda, Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilmektedir.
Yetki veren kanunda çıkarılacak kararnamelerin amacı, kapsamı ve ilkeleri ile bu yetkiyi kullanma süresinin açıkça gösterilmesi gerekmektedir119.
KHK, yasama organının konu, süre ve amacı belirleyen bir yetki kanunu ile verdiği yetkiye veya doğrudan doğruya Anayasa’dan aldığı yetkiye dayanarak, Devlet başkanının veya hükümetin çıkardığı, maddi anlamda kanun gücüne sahip, parlamentonun tasdiki ile şekli ve organik anlamda kanun gücünü kazanacak olan kararnamelerdir120. Ülkemizde KHK çıkarma yetkisi Bakanlar Kurulu’ndadır121.
1924 ve 1961 Anayasası’nın ilk halinde mevcut olmayan kanun hükmünde kararname, 1961 Anayasası’nda 1971 yılında 1488 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle hukukumuza girmiştir.
119 Necip BİLGE, Hukuk Başlangıcı: Hukukun Temel Kavram ve Kurumları, Turhan Kitabevi Yayınları, Ankara, 2000, s.48.
120 Burhan KUZU, Türk Anayasa Hukukunda Kanun Hükmünde Kararnameler, İstanbul, 1985, s.132.
121 Anayasa’nın 91. maddesi şöyledir:
“Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
Bakanlar Kurulunun istifası, düşürülmesi veya yasama döneminin bitmesi, belli süre için verilmiş olan yetkinin sona ermesine sebep olmaz.
Kanun hükmünde kararnamenin, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından süre bitiminden önce onaylanması sırasında, yetkinin son bulduğu veya süre bitimine kadar devam ettiği de belirtilir.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına ilişkin hükümler saklıdır.
Kanun hükmünde kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün yürürlüğe girerler. Ancak, kararnamede yürürlük tarihi olarak daha sonraki bir tarih de gösterilebilir.
Kararnameler, Resmî Gazetede yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur.
Yetki kanunları ve bunlara dayanan kanun hükmünde kararnameler, Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonları ve Genel Kurulunda öncelikle ve ivedilikle görüşülür.
Yayımlandıkları gün Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulmayan kararnameler bu tarihte, Türkiye Büyük Millet Meclisince reddedilen kararnameler bu kararın Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte, yürürlükten kalkar. Değiştirilerek kabul edilen kararnamelerin değiştirilmiş hükümleri, bu değişikliklerin Resmî Gazete’de yayımlandığı gün yürürlüğe girer.”
47
Kanun hükmünde kararname kurumunun ortaya çıkış nedenlerini şu şekilde özetleyebiliriz122:
Acil durumlarda, yasamanın ağır işleyen kurallarından kurtulmak, etkili, durumun gereklerine uygun karar alma ve uygulama olanağı yaratmak gerekmektedir. Ayrıca olağanüstü hâller kesin ve süratli karar alma ihtiyacı doğurmaktadır, kanun koyucunun bir meseleyi yürütme organı kadar sessiz, gizli ve gürültüsüz bir şekilde düzenleyemeyeceği son derece açıktır. Devletin ekonomik ve sosyal hayatta üstlendiği görevler ve günümüz toplumunun ekonomik, teknik koşulları, yürütme organını yasama karşısında güçlü duruma getirmiş ve yürütmeye yasamanın yükünü hafifletici nitelikte bir yetki verilmesi bir zorunluluk halini almıştır. Kanun hükmünde kararname modern ve demokratik toplumlarda görülen gelişmelerin kaçınılmaz bir ürünüdür.
1982 Anayasası’nda, 1961 Anayasası’nın aksine, ancak sıkıyönetim halinde veya olağanüstü hallerde çıkarılabilen ve olağan KHK’lardan önemli farklarla ayrılan kendine özgü bir KHK türüne yer verilmiştir123.
Sıkıyönetim ve olağanüstü hâl KHK’ları müstesna, Bakanlar Kurulunun kendiliğinden KHK çıkarabilmesi mümkün değildir. Bunun için bir yetki kanununa ihtiyaç vardır. Yetki kanunu, çıkarılacak KHK’nın amacını, kapsamını, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını belirtir124. Yetki kanununun, anayasada sayılan unsurlardan birini belirtmemesi, söz konusu kanunu anayasaya aykırı hale getirir.
Hukuki niteliği bakımından idarenin düzenleyici işlemlerinden biri olmasına rağmen KHK’lar, Anayasada belirtildiği üzere, idari yargının değil, anayasa yargısının denetimi altındadır.
122 Karahanoğulları, “Kanun Hükmünde Kararnamenin Niteliği”, s.44.
123 Özbudun, Anayasa Hukuku, s.241.
124 “Yetki yasasının kapsamı dışında yürürlüğe konulan veya başka bir anlatımla yasanın öngörmediği bir konuda düzenleme yapan bir KHK’nın anayasaya aykırılığı kuskusuzdur… KHK, yasada gösterilen amaç dışında yürürlüğe konulmuşsa veya yetkinin kapsamını asıyorsa bu durumu onu yetki yasasına ve dolayısıyla anayasaya aykırı kılar.” 06.02.1990 tarih ve E.1988/62, K.1990/3 sayılı karar.
48
1961 Anayasa’sının KHK’ların düzenlendiği 64. maddesinin son cümlesinde Anayasa Mahkemesi’nin kararnamelerin Anayasaya uygunluğunu da denetleyeceği ifade edilmiş, ancak şekil bakımından denetim konusunda herhangi bir özel sınırlama öngörülmemiştir. Dolayısıyla Anayasa Mahkemesi, KHK’ları şekil bakımından denetlerken tamamen özgürce davranmış ve söz konusu KHK’nın Anayasa’da ve TBMM İçtüzüğü’nde belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olarak çıkarılıp çıkarılmadıklarını inceleyebilmiştir125.