ANLATIM TEKNİKLERİ

As reformas gerenciais na educação envolvem a introdução de uma série de componentes cujo processo de implementação não é o mesmo. Existem componentes cujo esforço necessário para a implementação eficaz é maior na medida em que é indispensável à atuação consistente de uma série de agentes que compõem a complexa cadeia de implementação. Outros componentes, no entanto, demandam a atuação de alguns poucos agentes do alto escalão para a concretização da implementação. Utilizando-se da metodologia de Paul Nutt (2004), é possível separar as formas de implementação de todos os componentes do modelo gerencial em dois grupos distintos, conforme o quadro abaixo:

Quadro 3: Formas de Implementação

Implementação por Atuação Implementação por Decreto

Padronização dos conteúdos curriculares Avaliação educacional Estruturação de um sistema de metas Descentralização financeira e administrativa da gestão

escolar

Bonificação por resultados Mudanças no papel e na forma de atuação da gerência

escolar

Estruturação de um sistema de apoio à performance escolar Adoção de sistemas de progressão por mérito na carreira docente

Competição administrada entre as unidades escolares Fonte: Própria.

A partir destas considerações preliminares é possível utilizar modelos contingenciais para analisar o processo de implementação dos diferentes componentes das reformas gerenciais na educação na ótica das variáveis internas à administração pública.

Um dos modelos contingenciais, desenvolvido por James Lester em sua análise do processo de implementação da legislação ambiental em um contexto federativo, analisa a eficácia da implementação a partir de dois fatores cruciais (LESTER e GOGGIN, 1999). O primeiro é o grau de comprometimento do governo com a implementação da política pública em questão. O segundo fator é a capacidade administrativa do estado em implementar esta política pública, ou seja, a existência de recursos orçamentários/financeiros, organizacionais e humanos necessários para a concretização das ações intencionadas. Esta capacidade pode ser avaliada em termos de recursos, como infraestrutura tecnológica disponível, nível geral de qualificação dos recursos humanos da organização e apoio de pessoas chaves com poder de decisão na estrutura administrativa (NUTT, 2004).

Baseado nesta tipologia é possível delinear um modelo que comporta quatro categorias de eficácia do processo de implementação. A implementação progressiva seria aquela na qual há um forte comprometimento do alto escalão governamental, e o governo é dotado de ampla capacidade administrativa para implantar a política proposta. A implementação forçada seria aquela na qual há forte comprometimento do alto escalão do governo, mas este não conta com recursos financeiros suficientes e uma burocracia capacitada para implementar eficazmente a política pública. Uma terceira dimensão, denominada de implementação inibida, se dá em situações em que há baixo comprometimento do alto escalão com a política, mas, ao mesmo tempo, o estado conta com recursos financeiros e uma burocracia capacitada o suficiente para implementar eficazmente a política pública. Por fim, a implementação regressiva ocorre em situações na qual o alto escalão governamental tem baixo comprometimento com a política, além de o governo não contar com capacidade administrativa para implementar as ações intencionadas.

Este modelo permite avaliar, em um primeiro momento, o comprometimento do governo com uma dada política pública, não só em relação a declarações oficiais ou produção de legislações, mas também no que se refere a ações empreendidas a fim de concretizá-la. Em um segundo momento, ele foca a análise na capacidade administrativa do governo, em termos de recursos financeiros, organizacionais e humanos, de implementar eficazmente as políticas ora propostas. O modelo não analisa o comprometimento do governo tendo em vista apenas a

produção de atos superficiais de apoio a uma determinada política, mas sim considerando os recursos colocados à disposição, os esforços empreendidos e o desgaste que ele se propõe a enfrentar a fim de implementar a política pública. Ele também considera a capacidade administrativa do governo de traduzir suas intenções em atos concretos, ou seja, a disponibilidade de recursos financeiros e a existência de uma burocracia qualificada capaz de implementar eficazmente a política pública. A Figura 6 sintetiza os quatro padrões distintos da implementação segundo a tipologia desenvolvida por James Lester:

Figura 6: Modelo Comprometimento Governamental/Capacidade Administrativa

Fonte: Lester e Goggin (1999).

O Modelo Comprometimento Governamental/Capacidade Administrativa oferece um olhar sobre a capacidade de implementar políticas alçadas, pelo alto escalão do governo, para a posição de prioridade. O comprometimento do governo com a reforma gerencial na educação pode ser avaliado pelos recursos colocados à disposição. A dotação de vultosos recursos orçamentários/financeiros numa dada política é um claro indicativo de que ela foi alçada à posição de prioridade. A formação de uma equipe de alto escalão qualificada e a reestruturação e a qualificação da gestão pública são outros indicativos de que a implementação da reforma gerencial na educação é prioridade para o governo. Ou seja, o governo, após a formulação de uma política, realiza uma série de escolhas que permitem identificar se sua implementação é prioridade. Vários são os casos de políticas que encontram

Baixo Alto COMPROMETIMENTO DO GOVERNO COM A IMPLEMENTAÇÃO Implementação Forçada Implementação Regressiva Implementação Inibida Implementação Progressiva Baix a Alt a CAPACIDADE ADMINISTRATIVA DO GOVERNO

grande repercussão durante o processo de elaboração, mas que, uma vez formuladas, não contam com o comprometimento do governo com sua implementação.

O comprometimento dos governos com uma reforma gerencial deve ser avaliado sobre esta perspectiva. Para uma série de componentes destas reformas, a simples publicação de legislações específicas ou especificações técnicas (notas técnicas, por exemplo), formuladas por um pequeno grupo de técnicos, é suficiente para que as inovações sejam implementadas. Estes são os casos da constituição de um sistema de avaliação externa, da introdução da política de bonificação por resultados e da adoção de um sistema de progressão por mérito na carreira docente. O estilo de implementação destas políticas é coerente com a tática denominada de implementação por decreto (NUTT, 1986). Nestes casos, basta analisar a consistência do design da política e a alocação de recursos orçamentários/financeiros para se avaliar a dimensão da sua importância para o governo.

Já outros componentes da reforma, como padronização curricular, mudanças no papel e na forma de atuar da gerência escolar, descentralização financeira e administrativa da gestão escolar, estruturação de um sistema de apoio à performance escolar e competição administrada exigem mais do que a análise dos recursos orçamentários/financeiros alocados. Estas políticas dependem significativamente dos recursos organizacionais e humanos colocados à disposição para que a implementação seja eficaz. Por exemplo, não há como garantir a implementação do currículo nas salas de aula a menos que haja comprometimento dos professores e o gerenciamento in loco por parte da gerência intermediária. O apoio do nível intermediário na intermediação da nova política curricular, nas mudanças da prática pedagógica docente e no monitoramento in loco são essenciais para a eficácia da implementação do currículo nas salas de aula. Este estilo de implementação é coerente com um grupo de táticas que podem ser reunidas, segundo Paul Nutt, na categoria implementação por atuação.

O mesmo pode ser visto na implementação da política de qualificação da gerência escolar e da montagem de um sistema de apoio à performance escolar. Nestas políticas, as características dos atuais quadros do nível intermediário, o conteúdo das ações de qualificação da gerência escolar e a existência de equipes permanentes qualificadas de apoio são indispensáveis para a eficácia da implementação. Os déficits de qualificação destes quadros reduzem a consistência organizacional e desencadeiam manifestações de resistência a tentativas de implementação top-down de novas políticas públicas. As manifestações de

resistência são naturais em situações nas quais os atores organizacionais se veem incapazes de responderem a novas exigências, expondo-os a constrangimentos internos e externos (NUTT, 2004).

O modelo proposto por James Lester também considera a capacidade administrativa do governo em traduzir recursos orçamentários, organizacionais e humanos em ações concretas de implementação. O problema específico neste ponto é a priorização da política pública esbarrar na debilidade da burocracia estatal, reduzindo a eficácia ou até mesmo inviabilizando a implementação. Uma burocracia débil pode ser parcialmente remediada, no curto prazo, pela capacidade do governo em nomear pessoas competentes para funções do alto escalão e do nível intermediário. É fato que os governos no Brasil têm amplo controle sobre a nomeação de equipes do alto escalão. Quanto às funções de nível intermediário, esta capacidade é mais reduzida, embora ainda haja certos espaços para indicação de pessoas qualificadas. Também é fato que os partidos políticos exerçam pressão para indicação de pessoas com base em critérios partidários ao invés de técnicos. A necessidade de se obter apoio de importantes lideranças políticas é um dos principais critérios utilizados para preencher cargos públicos. Já os espaços para indicação do nível operacional são mínimos. Em casos como os das reformas gerenciais na educação, os governos não são dotados de mecanismos de curto prazo capazes de remediar as carências encontradas na burocracia de linha de frente.

Uma vez que os governos possuem menor margem de manobra para qualificar o nível intermediário e operacional, a capacidade administrativa do governo em implementar políticas públicas é em grande parte influenciada pela qualificação dos quadros permanentes da administração pública. Geralmente uma burocracia permanente bem qualificada tende a produzir um processo de implementação com maior nível de eficácia. Já uma burocracia desestruturada, composta por quadros pouco competentes, tende a representar uma séria barreira à eficácia da implementação. É neste sentido que a variável capacidade administrativa do governo deve ser considerada na análise.

Outro modelo contingencial, elaborado por Denise Scheberle, também analisa a eficácia da implementação de uma legislação ambiental a partir de duas variáveis (LESTER e GOGGIN, 1999). Segundo a autora, a eficácia da implementação dependeria dos diferentes níveis de confiança entre os atores implementadores e do nível de envolvimento dos responsáveis pelo monitoramento do processo de implementação. Realizando pequenas

modificações no modelo, é possível traduzir o termo “atores implementadores” como uma

cadeia de agentes que parte do alto escalão em direção ao nível operacional, passando pela

intermediação do nível intermediário, e a expressão “responsáveis pelo monitoramento” pela

capacidade de a cúpula governamental controlar a implementação da política. A partir desta tipologia, quatro padrões de implementação podem ser observados de acordo com a combinação entre essas duas variáveis.

A implementação sinérgica seria aquela caracterizada pela alta confiança entre os atores da cadeia de implementação e pelo alto envolvimento do escalão superior com o processo de monitoramento. A implementação autônoma, por sua vez, se caracterizaria pela combinação da alta confiança entre os atores implementadores com um baixo esforço do núcleo do governo com a atividade de monitoramento. Já a implementação improvisada seria caracterizada pela baixa confiança entre os atores da cadeia de implementação e o baixo envolvimento dos responsáveis pelo monitoramento. Por fim, a implementação litigiosa é aquela marcada pelo intenso esforço de monitoramento pelo alto escalão governamental, mas pela baixa confiança entre os diferentes atores da cadeia de implementação. A Figura 7 sintetiza os padrões de implementação segundo a tipologia desenvolvida por Denise Scheberle:

Figura 7: Modelo Intensidade do Monitoramento/Confiança entre Atores Implementadores

Fonte: James P. Lester e Malcolm L. Goggin (1999). Baixa Alta CONFIANÇA ENTRE OS ATORES DA CADEIA DE IMPLEMENTAÇÃO Implementação Autônoma Implementação Improvisada Implementação Litigiosa Implementação Sinérgica Baix a Alt a INTENSIDADE DO MONITORAMENTO PELO ALTO ESCALÃO

O Modelo Intensidade do Monitoramento/Confiança entre Atores Implementadores permite avaliar em que medida o alto escalão governamental é capaz de costurar o apoio e obter o compromisso dos demais atores da cadeia de implementação com a política e, ao mesmo tempo, exercer um monitoramento eficaz sobre a forma de atuar destes atores.

A atividade do alto escalão de obter o compromisso dos agentes implementadores vai além de uma disposição inicial em prol da implementação da reforma gerencial da educação. Esta atividade está ligada à obtenção de um compromisso sustentável duradouro entre alto escalão, nível intermediário e professores. As ações visando à obtenção deste compromisso duradouro para a implementação de reformas gerenciais na educação envolvem basicamente a introdução de dois tipos diferentes de policy instruments.

O primeiro deles, advindo das teorias econômicas e administrativas clássicas, é denominado de incentive tools e envolve a mudança da estrutura de incentivos que guiam a atuação dos agentes implementadores (SCHNEIDER e INGRAM, 1990). A implementação de incentive tools parte da premissa de que os atores alteram a sua forma de atuar na medida em que os incentivos aos quais eles são submetidos são modificados. As políticas de avaliação educacional e estruturação de um sistema de metas, quando envolvem apenas a publicização das expectativas de aprendizagem e dos resultados, a bonificação por resultados e as novas formas de progressão por mérito, são tipicamente medidas de incentive tools. Tais componentes da reforma visam alterar a forma de atuação do nível intermediário e da burocracia de linha de frente através de expectativas de premiação e sanção, sejam elas morais ou monetárias. A implementação das incentive tools, embora conflituosa, é um processo mais simples porque depende de um pequeno núcleo técnico responsável por definir os incentivos, sua alocação e as regras de funcionamento.

Já o segundo tipo de policy instrument, advindo das teorias administrativas com foco nas relações humanas e desenvolvimento organizacional, é denominado de capacity tools (SCHNEIDER e INGRAM, 1990) e está relacionado a ações que buscam proporcionar informação, treinamento e conhecimento para habilitar indivíduos e grupos a executar atividades e tomar decisões. A implementação de capacity tools parte da premissa de que os atores alteram o seu comportamento de forma consciente e deliberada na medida em que obtenham informações, conhecimentos e habilidades que lhes permitam aprender formas mais efetivas de atuação. Estas ferramentas, embora menos conflituosas do que os incentive tools, são mais difíceis de implementar, pois dependem da colaboração de uma ampla gama de

agentes e não apenas de um pequeno núcleo técnico. Estes são os casos da descentralização financeira e administrativa da gestão escolar, das mudanças no papel e na forma de atuação da gerência escolar e da estruturação de um sistema de apoio à performance escolar. Já as políticas de avaliação educacional e estruturação de um sistema de metas, quando envolvem esforços de compreensão e tradução de dados em informações e ações, também podem ser classificadas de capacity tools.

Ambos policy instruments têm por objetivo costurar níveis mínimos de compromisso entre agentes implementadores a fim de implementar eficazmente reformas gerenciais na educação. A importância desta variável é maior em situações em que a cadeia de implementação é mais longa e complexa, ou seja, em um contexto em que o alto escalão governamental tem pouco contato com a burocracia de linha de frente. O Quadro 4 divide em duas categorias aqueles componentes das reformas gerenciais que têm relação direta com uma determinada policy tool.

Quadro 4: Classificação dos Policy Instruments utilizados nas Reformas Gerenciais da Educação

Capacity Tools Incentive Tools

Avaliação externa – quando inclui esforços de planejamento coletivo na escola e impacta na forma

de atuar dos agentes escolares

Avaliação externa – publicização dos resultados das avaliações

Estruturação de um sistema de metas – quando inclui esforços de planejamento coletivo na escola e impacta na forma de atuar dos agentes escolares

Estruturação de um sistema de metas – publicização das metas planejadas e alcançadas

Padronização dos Conteúdos Curriculares – quando associada à capacitação do professor na metodologia,

práticas de aula e nos conteúdos obrigatórios

Padronização dos Conteúdos Curriculares – quando associada ao papel de orientação das aulas Descentralização financeira e administrativa da

gestão escolar Bonificação por resultados

Mudanças no papel e na forma de atuação da gerência escolar

Adoção de sistemas de progressão por mérito na carreira docente

Estruturação de um sistema de apoio à performance

escolar Competição administrada entre as unidades escolares Fonte: Própria.

O modelo proposto por Denise Scheberle também traz considerações acerca da intensidade do monitoramento exercido pelo alto escalão governamental a fim de que a implementação ocorra eficazmente. A questão aqui é a capacidade do alto escalão em monitorar aqueles componentes da reforma que não dependem apenas das decisões de pequeno núcleo técnico, mas sim da colaboração de uma ampla gama de agentes responsáveis pela implementação. Ou seja, enquanto é possível o núcleo do governo monitorar facilmente os resultados das avaliações externas e compará-los com as metas anuais de cada escola, premiando ou impondo sanções em razão dos resultados, não se pode dizer o mesmo de um

eventual monitoramento da aplicação, pelo professor, dos conteúdos curriculares, das ações de gerenciamento escolar, pela gerência da escola, e do apoio prestado pelo nível intermediário a cada unidade escolar. Nestes casos, a única possibilidade de monitoramento se faz através da montagem de um nível intermediário qualificado capaz de acompanhar o desempenho dos professores e introduzir corretivos em casos de problemas na ponta. Assim, um alinhamento vigoroso entre alto escalão e nível intermediário tende a ampliar o alcance do monitoramento para além do acompanhamento a posteriori dos resultados, fortalecendo a eficácia da implementação.

A importância das ações de monitoramento pelo nível intermediário tende a ser ainda maior na educação, uma vez que, na maior parte das vezes, não há meios de o alto escalão avaliar, para um curto período de tempo, se os alunos aprenderam os conteúdos esperados no ano, semestre, bimestre ou até mesmo no mês. O alto escalão só tem como avaliar ao final de um ciclo e, na melhor das hipóteses, ao final do ano, se os alunos realmente aprenderam os conteúdos esperados. Assim, de modo geral, ele não tem meios para avaliar se a ação instrucional dos professores, no curto prazo, está alinhada com os conteúdos curriculares definidos e com as expectativas de aprendizagem requeridas. Como o alto escalão não tem meios de observar direta ou indiretamente o professor ministrando aulas, ele precisa de uma gerência intermediária que atue acompanhando e monitorando o dia a dia da ação instrucional dos professores nas escolas.

Um nível intermediário qualificado conta com meios mais precisos para avaliar se o conteúdo curricular programado foi ministrado, se os alunos estão aprendendo em períodos de tempo mais curtos do que naqueles contemplados pelas avaliações externas, propondo organizar inclusive ações de superação destas defasagens em conteúdos específicos. Esta possibilidade de o nível intermediário conduzir ações de monitoramento consistentes com aquelas exaradas pelo alto escalão aumenta as chances de uma implementação efetiva das reformas gerenciais na educação13.

Uma característica comum entre os modelos elaborados por James Lester e Denise Scheberle é o foco exclusivo em variáveis organizacionais. Ambos os modelos analisam a eficácia da implementação considerando apenas questões ligadas aos agentes responsáveis pela implementação, deixando de traçar considerações acerca do conteúdo da política pública

13 _{Aqui, a expressão implementação efetiva é utilizada conforme o identificado no capítulo 1, ou seja, que a}

e as reações dos agentes externos afetados pela política. Assim, ambas as perspectivas devem ser complementada por um modelo capaz de captar outras variáveis não contempladas até aqui.

3.1.2 Analisando a Implementação das Reformas Gerenciais da Educação à Luz de Fatores Associados às Características da Política Pública

Uma das análises capaz de levantar considerações a respeito do conteúdo da política pública e das reações dos mais diversos atores envolvidos ou influenciados por ela foi proposta por Richard Matland (1995) e por ele denominado de Modelo Conflito/Ambiguidade. O Modelo Conflito/Ambiguidade, ao invés de sintetizar as contribuições top-down e bottom-up numa só abordagem, procura mostrar em que circunstâncias cada uma das linhas é mais apropriada para explicar o processo de implementação. Este modelo realça a influência do conteúdo da política pública no processo de implementação sem desconsiderar questões ligadas à gestão.

O modelo analítico proposto parte da premissa de que o processo de implementação se