ANA VE ARA DÜĞÜMLER

O movimento da New Public Management (NPM) tem estado presente nas discussões da administração pública desde o início da década de 1980 (BRESSER, 1998). A maior parte destes estudos, no entanto, apresenta duas limitações. A primeira está no reducionismo de discutir o tema por meio de jargões e princípios genéricos. Atualmente, no entanto, existem inúmeras experiências de reformas ao estilo NPM que permitem superar a falta de exemplos empíricos. A segunda limitação é que a maior parte dos estudos publicados concentra-se em aplicações da NPM em áreas meio, como orçamento e planejamento, cujos efeitos sobre a população são de difícil percepção. As influências da NPM, todavia, se estendem também sobre áreas fim com forte impacto no dia a dia da população, entre elas a educação.

Os casos das recentes reformas da educação básica em São Paulo e Minas Gerais são exemplos de políticas públicas finalísticas fortemente influenciadas pelo movimento da NPM.

3 _{Outros autores como Hill e Hupe (2009) e Mazmanian e Sabatier (1989) elaboraram frameworks alternativos}

ao desenvolvido por Winter (2003a). Feedback Socio-Economic Context Implementation Process Organizational and interorganizational implementation behavior Policy Formulation - conflict - symbolic policy Policy Design Implementation Results Street-level bureaucratic behavior Outcome Performance Target group behavior

Ambas as reformas têm como pontos centrais a padronização dos conteúdos curriculares, a adoção de sistemas de avaliação externa de aprendizagem e de metas na gestão da educação pública, embora em diferentes intensidades. Estes alicerces constituem o núcleo principal das reformas educacionais que têm se espalhado pelo mundo desde a década de 1990 (DATNOW e PARK, 2009; MAROY, 2008). Alinhada com estes pontos centrais comuns, o movimento reformista em Minas Gerais e São Paulo também introduziu alguns componentes complementares identificados no Quadro 1.

A opção do autor pelo método estudo de casos se deve: a) ao objetivo explicativo da tese; b) ao foco num evento que vem se desenrolando; e c) à impossibilidade de controlar as ações dos atores envolvidos no evento que se busca explicar. O método estudo de casos é a opção mais adequada quando se busca investigar, com profundidade, fenômenos atuais dentro de um contexto complexo que dificulta a definição precisa das fronteiras entre o tema estudado e o ambiente no qual ele se encontra inserido (YIN, 2009). Uma vez que este método prescinde de um escopo perfeitamente delimitado, é possível incluir variáveis que só são descobertas durante o processo de coleta e análise de dados.

A escolha dos casos paulista e mineiro para a análise do processo de implementação

de reformas gerenciais na educação é resultado da aplicação da técnica dos “casos mais similares”, uma das sete tipologias de estudo de casos apresentadas por Seawright e Gerring

(2008), cujo objetivo é inferir generalizações analíticas a partir de experiências que guardam fortes semelhanças. A opção por esta técnica e a recenticidade de outras reformas similares limitou a pesquisa aos casos de Minas Gerais e São Paulo. A análise de poucos casos, no entanto, permite captar e aprofundar detalhes que não são possíveis em estudos de grande escala (LIJPHART, 1971; LIJPHART, 1975). Assim, a existência da condição mínima de

dois casos para a utilização da técnica dos “casos mais similares” não traz graves prejuízos ao

estudo de natureza comparativa que se pretende conduzir (SEAWRIGHT e GARRING, 2008).

As recentes mudanças observadas em São Paulo e Minas Gerais são coerentes com a tendência mundial de reforma educacional em direção ao modelo gerencial ou pós- burocrático. Ambas as reformas têm como ingredientes a criação de um sistema de avaliação externa e metas de desempenho escolar com base em um currículo mínimo obrigatório. Os resultados da avaliação externa realizadas pelo governo constituem o indicador que orienta a atuação do governo e das escolas estaduais. Uma vez que a avaliação externa tem por base o

currículo estadual definido pela SEE, ela também constitui um forte incentivo para que os professores efetivamente adotem o conteúdo curricular obrigatório nas salas de aula. A existência de políticas de bonificação por resultados com base nas avaliações externas reforça, ainda mais, a orientação do governo em favor da adoção do conteúdo curricular obrigatório. Ou seja, as reformas em Minas Gerais e São Paulo apresentam um mesmo eixo central e são complementadas por mudanças complementares de cunho reforçador.

A reforma na educação básica de São Paulo ganhou força em meados de 2007 após a posse de Maria Helena Guimarães de Castro na Secretaria de Estado da Educação de São Paulo (SEE-SP). A ação reformista da SEE-SP contou com um movimento de centralização pedagógica que, através da criação do currículo obrigatório, estabeleceu um conjunto de competências que deveriam ser desenvolvidas pelos alunos em cada uma das séries do ensino básico. Outra mudança que se observou neste período foi a reestruturação no mecanismo de avaliação externa utilizado pelo governo estadual. Esta reestruturação teve por objetivo redirecionar o foco da avaliação externa, que deixou de ser uma avaliação complementar à disposição dos professores para ser uma avaliação do processo de aprendizagem de cada unidade escolar. A partir dos resultados da avaliação externa de 2007, o governo paulista passou a definir uma política de metas anuais de desempenho por escola.

Estas mudanças constituíram o eixo principal da reforma da gestão da educação básica paulista. A introdução de medidas contra o absenteísmo dos professores, a política de bonificação de resultados, a reestruturação do sistema de progressão da carreira de professores, diretores escolares e supervisores de ensino, as políticas de mudança no papel e na forma de atuar da gerência intermediária e a certificação de professores temporários instituíram mudanças complementares às políticas de padronização curricular e avaliação de desempenho na gestão da educação pública.

A reforma na educação básica de Minas Gerais teve início em 2004 com o esforço da Secretaria de Estado da Educação (SEE-MG) em uniformizar o currículo e os materiais de apoio às práticas docentes dos anos iniciais do ensino fundamental. Este esforço teve continuidade em 2005 com a definição dos Conteúdos Básicos Comuns (CBCs) nas disciplinas dos anos finais do ensino fundamental e do ensino médio. A adoção dos CBCs e dos materiais estruturados4, que corresponde ao movimento de centralização curricular

4 _{Os materiais estruturados em Minas Gerais só foram implementados nos três primeiros anos do ensino}

mineiro, tornou-se compulsória pelas unidades escolares estaduais a partir de 2004 – os três primeiros anos do ensino fundamental – e 2006 – anos finais do ensino fundamental e ensino médio. A SEE-MG, então, reestruturou seu sistema de avaliação externa em 2005 – criação do Programa de Avaliação da Alfabetização (Proalfa) – e 2006 – remodelagem do Programa de Avaliação da Rede Pública de Educação Básica (Proeb) no sentido de torná-lo mais alinhado às expectativas da alta gestão e alinhadas às avaliações externas federais.

O passo seguinte da reforma mineira foi o desdobramento do modelo de Acordo de Resultados em metas de desempenho por unidade escolar e unidade regional a partir de 2008. Esta política de definição de metas por unidade escolar foi decorrência da primeira geração de Acordo de Resultados que estabelecia metas globais pactuadas entre governador e seus secretários. A segunda geração do Acordo de Resultados aprofundou a reforma gerencial na gestão educacional ao estabelecer metas para aqueles atores que atuavam na ponta da cadeia de implementação (PINTO e SARAIVA, 2010). Assim como no caso paulista, estas mudanças constituíram o eixo principal da reforma da gestão da educação básica. A introdução da bonificação de resultados, em 2008, a manutenção e aperfeiçoamento da autonomia administrativa das escolas, que vigorava desde 1992, os esforços contínuos de mudança no papel e na forma de atuação da gerência intermediária e a montagem de um sistema de apoio à performance escolar nos anos iniciais do ensino fundamental constituíam programas complementares que visavam reforçar o núcleo da reforma gerencial da educação mineira.

Ambos os casos guardam forte coerência com as recentes reformas educacionais observadas em vários países (MAROY, 2008). Minas Gerais e São Paulo proporcionam bons estudos de casos para o processo de implementação de reformas gerenciais na gestão da educação pública. Ambas as reformas têm como objetivo a melhoria da qualidade da educação. Os componentes utilizados para majorar a qualidade educacional também parecem, à primeira vista, bastante similares. A coerência dos objetivos e componentes observados nestes dois casos levanta a possibilidade de um processo de implementação semelhante. Estas semelhanças inicialmente observadas proporcionam um excelente ponto de partida para a análise comparativa dos esforços empreendidos pelos diversos atores envolvidos no processo de implementação. Mas somente através de uma análise mais profunda dos componentes da reforma e do processo de implementação será possível identificar regularidades e singularidades entre os dois casos.