3.2. ALLAH’IN NİMETLERİNE KARŞI NANKÖRLÜĞÜN NETİCESİNİ
3.2.2. Allah’ın Bahçe Sahiplerini İmtihan Etmesi
qualidade diferenciadas para produtos estrangeiros ou subsídios à indústria nacional, reduzindo a lucratividade dos competidores estranhos ao país.
Assim como a concorrência fiscal pode gerar resultados positivos, da mesma forma, o protecionismo pode ser vantajoso para defender, por exemplo, a indústria de um país, caso esta esteja se estabelecendo em sua fase inicial, vez que não poderia competir com indústrias já totalmente constituídas, oriundas de outras nações, todavia necessariamente as medidas protecionistas devem ser utilizadas com extremo cuidado, uma vez que, não obstante possa no curto prazo, proteger a economia nacional da concorrência externa, a adoção de tais políticas pode acarretar uma redução da competitividade do país no mercado externo, além de provocar o atraso tecnológico e a acomodação por parte das empresas nacionais, já que essas medidas tendem a protegê-las, além de aumentar os preços internos.
Por essa razão, a concorrência fiscal assim como a adoção das medidas protecionistas precisa ser balizada por limites internos e externos, sendo os limites internos os decorrentes principalmente dos textos constitucionais e dos programas políticos democraticamente sufragados e, os limites externos, principalmente, as reações adotada por outros Estados, diante da possibilidade de ver os seus recursos fiscais afetados, como retaliações e criação de acordos multilaterais. (COSTA, 2005, p. 9).
4.5.1 Órgãos envolvidos na regulação internacional da concorrência fiscal internacional
Diante do contexto acima delineado, surgiu a necessidade de se buscar uma regulação internacional na concorrência fiscal assim como das medidas protecionistas, movimento que fulcrou o surgimento dos órgãos reguladores da concorrência, tais como a União Europeia, que não surgiu com esse objetivo exclusivamente, mas que também foi responsável pelo desenvolvimento da matéria; Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE e Organização Mundial do Comércio – OMC. Esses órgãos surgiram principalmente da apreensão das nações mais desenvolvidas de ver diminuídas as arrecadações tributárias em virtude da transferência das atividades econômicas para outros países, em razão de excessivos incentivos fiscais. A pesquisa tratará da EU e OCDE, mas o maior enfoque será à OMC, do qual o Brasil é signatário, verificando as medidas adotadas por estas organizações, com vistas a evitar a concessão desenfreada de incentivos fiscais ou medidas protetivas.
guerras entre países vizinhos, que culminaram na Segunda Guerra Mundial e garantir uma paz duradoura, partindo-se do pressuposto de que os países com relações comerciais se tornam economicamente dependentes, reduzindo assim os riscos de conflitos. Os seis países fundadores foram a Alemanha, a Bélgica, a França, a Itália, o Luxemburgo e os Países Baixos em 1958, através do Tratado de Roma, que instituiu a Comunidade Econômica Europeia (CEE) ou “Mercado Comum”. O Tratado de Maastricht criou a União Europeia com o nome atual em 7 de fevereiro de 1992, com sua entrada em vigor em 1 de novembro de 1993. Hodiernamente é constituída por vinte e oito países europeus e baseia-se nos princípios do Estado de Direito: toda a sua ação deriva de tratados voluntária e democraticamente aprovados por todos os Estados-Membros51.
Para evitar os efeitos da concorrência fiscal internacional, em 1997 o Conselho da União Europeia (UE) aprovou um "Pacote de Medidas Contra a Concorrência Fiscal Prejudicial na União Europeia", que compreendeu três medidas: um "código de conduta" não vinculante para a tributação das empresas; um projeto sobre a fiscalidade da poupança; e uma proposta sobre a tributação dos pagamentos de juros e royalties transfronteiriços. Desses três, será analisado o Código de Conduta, que foi um compromisso político, ou seja, sem condão de vincular juridicamente os Estados membros. O documento tratou principalmente das situações nas quais os Estados adotavam uma tributação baixa ou nula, sendo estas consideradas potencialmente perigosas. Para determinar se eles eram de fato prejudicial, vários outros fatores eram considerados, tais como: se as medidas fiscais só se aplicam a não residentes, se as medidas eram "ring-fanced", ou seja, segregados do mercado interno para evitar a erosão da base tributária doméstica; se as vantagens eram concedidas sem qualquer atividade econômica real ou presença econômica substancial no Estado-Membro ou se a medida carecia de transparência (por exemplo, se for concedida por ação administrativa encoberta).
O autor continua explicando as duas formas que o Código previu para evitar a concorrência. Primeiro, os Estados membros deveriam se envolver em um processo de autoavaliação, comprometendo-se a não introduzir novas medidas fiscais, consideradas prejudiciais e eliminar as medidas nocivas já existentes, dentro de um período de dois a cinco anos. Em segundo lugar, os Estados-Membros informariam aos demais sobre os seus regimes fiscais preferenciais, sendo autorizado a qualquer Estado-membro solicitar um debate sobre as
medidas fiscais de outros Estados membros. Para este efeito, o código propõe a formação de um grupo de análise para avaliar as medidas e encaminhar um relatório ao Conselho, o que pode publicá-lo. Assim, a ideia era exercer pressão política por meio do processo de revisão. (AVI-YONAH, 2000, p. 1653-1654).
Um problema fundamental do pacote de concorrência fiscal da UE é a falta de uma base normativa de pleno direito para as medidas que propõe. A resolução do Conselho menciona três razões para enfrentar a concorrência fiscal prejudicial: para evitar distorções no mercado interno, para evitar perdas excessivas de receitas fiscais, e obter estruturas fiscais para o desenvolvimento de uma forma mais favorável ao emprego. No entanto, os autores da proposta não desenvolvem qualquer desses motivos em detalhes, deixando o pacote aberto a críticas como sendo oportunista e desequilibrada. Porém a principal limitação deste Código é que este somente aplica-se dentro da UE. Embora o código preveja a possibilidade de promover os seus princípios em países não membros, ainda assim, permanecem limitados os seus impactos. (AVI-YONAH, 2000, p. 1656-1657).
Já a OCDE foi instituída em 30 de setembro de 1961, sucedendo à Organização Europeia de Cooperação Econômica (OECE), que, por sua vez, foi criada em 16 de abril de 1948, com o propósito de coordenar o Plano Marshall, que possuía o objetivo de reconstruir o continente Europeu, devastado pela Segunda Guerra Mundial. Atualmente a OCDE é composta por trinta e quatro nações com o objetivo de identificar problemas, discutir e analisá-los, e promover políticas para resolvê-los. Rússia está negociando para se tornar um membro da OCDE, e países como Brasil, China, Índia, Indonésia e África do Sul vêm estreitando relações com o órgão52.
A OCDE lista como objetivos a promoção de políticas que melhorem o bem-estar econômico e social de pessoas em todo o mundo, funcionando como um fórum no qual os governos podem trabalhar juntos para compartilhar experiências e buscar soluções para problemas comuns, para, com análise e comparação de dados, a fim de prever tendências futuras, para melhor criar recomendações voltadas para a melhoria na qualidade de vida das pessoas. A base da instituição reside no compromisso com as economias de mercado apoiados por instituições democráticas e afirmam: “Along the way, we also set out to make life harder for the terrorists, tax dodgers, crooked businessmen and others whose actions undermine a fair and open society”53.
52 OECD. Disponível em:< http://www.oecd.org/about/history/>. Acesso em 10 jul. 2014. 53 OECD. Disponível em: <http://www.oecd.org/abou/>. Acesso em 10 jul. 2014.
Em suma, a OCDE apesar de pioneira na tentativa de regular a concorrência fiscal, produziu poucos efeitos, sendo as suas recomendações adotadas para fim de nortear os tratados internacionais, porém, sem qualquer força normativa. Não obstante, a OCDE logrou êxito em trazer diretrizes para o reconhecimento e combate às práticas nocivas e representou a primeira tentativa de limitar a concorrência fiscal prejudicial a ser baseado em um amplo consenso de muitas nações.
Todavia, segundo ELALI, (2010, p. 198), a OCDE não conseguiu se firmar, em face do choque de interesses com países não membros, inclusive os paraísos fiscais, em face do poder dos grandes agentes econômicos internacionais, uma vez que traduziam muito mais os interesses das nações mais desenvolvidas, e os modelos de políticas tributárias, em sua maioria, não almejavam a proteção dos interesses dos países em desenvolvimento e dos subdesenvolvidos, razão pela qual, estes não viam vantagem em adotar tal modelo. De qualquer forma, o relatório da OCDE foi um primeiro passo indispensável no processo de limitar a concorrência fiscal prejudicial, o que já pode ser considerado uma realização digna de nota.
O relatório da OCDE foi intitulado: “Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue”, aprovado pelo Conselho da OCDE em 9 de abril de 1998, com abstenções de Luxemburgo e Suíça. Seu principal objetivo foi desenvolver uma melhor compreensão de como os paraísos fiscais e regimes fiscais preferenciais prejudiciais, através de descrever práticas fiscais nocivas que eram capazes de afetar a alocação de atividades, serviços financeiros, corroer as bases fiscais de outros países, distorcerem o comércio e os padrões de investimento e minar a imparcialidade, a neutralidade e a ampla aceitação social dos sistemas fiscais em geral54. O relatório, todavia, sofreu críticas por não detalhar os pontos acima delineados. Em particular, por não introduzir nenhuma evidência para apoiar a afirmação da erosão da base fiscal dos países membros da OCDE, e mais, não fez esforço sistemático para distinguir em uma base normativa entre a concorrência fiscal prejudicial e benéfico. (AVI- YONAH, 2000, p. 1658-1659).
A importância do relatório reside no fato de este haver tentado listar as características que podem apontar o uso de regimes fiscais preferenciais prejudiciais, sendo os principais, a redução ou anulação da tributação, separação da base tributária internacional da doméstica
54 Na época da criação do relatório, a questão da concorrência fiscal internacional encontrava-se em tamanho
descontrole, que havia nada menos que 103 países empregando regimes fiscais preferenciais ou vantagens para a atração de investimentos.
(ring fencing), a falta de transparência e de intercâmbio de informações, uma definição artificial da base tributária, falta de adesão aos princípios internacionais. (AVI-YONAH, 2000, p 1659-1660).
O relatório da OCDE contém ainda recomendações divididas em três categorias: para a legislação nacional que cada membro pode adotar unilateralmente, para tratados fiscais visando intensificar a cooperação internacional, além de estabelecer diretrizes para lidar com regimes fiscais preferenciais prejudiciais nos países membros, que, em semelhança ao citado Código de Conduta da União Europeia, representam um compromisso político não vinculante pelos membros da OCDE (exceto Luxemburgo e Suíça, que se abstiveram), para eliminar os seus regimes fiscais preferenciais. As orientações (em inglês) contêm três Rs55: a abster-se, para revisar e remover. Os então vinte e sete Estados-membros comprometeram-se a absterem-se de adotar novas práticas fiscais prejudiciais, concordaram em rever suas medidas existentes e informar ao Fórum sobre as suas práticas fiscais nocivas dentro de dois anos. Também se comprometem a eliminar as práticas dentro de cinco anos. Finalmente, o Relatório também recomendou a criação de um Fórum sobre práticas fiscais prejudiciais, para estabelecer uma lista de países que mantêm os paraísos fiscais, rever as práticas fiscais potencialmente prejudiciais pelos países membros, além de coordenar respostas a práticas nocivas de não membros. (AVI-YONAH, 2000, p. 1660-1661).
Posteriormente, o assunto passou a ganhar cada vez mais relevo, surgindo a OMC, uma organização dotada da capacidade de supervisionar o comércio internacional, cujas bases surgiram em 1947, momento da celebração do General Agreement of Tariffs and Trades - GATT, sendo a OMC oficialmente criada em 1 de janeiro de 1995, através do Acordo de Marraqueche, englobando o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT)56.
A necessidade de se criar um órgão como a OMC para sistematizar, detalhar e englobar o GATT se intensificou a partir dos anos 70, quando as práticas protecionistas se avivaram, levando os organismos internacionais a estabelecerem mecanismos de repressão às práticas danosas à integração global do comércio. No caso do Brasil, atendendo às disposições dos tratados internacionais, especialmente os Resultados da Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT, foram editadas várias normas à regulação da concorrência fiscal internacional, conforme o próprio Decreto nº. 1.355, de 30 de dezembro de 1994, que
55 Em inglês: “to refrain, to review, and to remove”.
56 Disponível em: <http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/understanding_e.pdf>. Acesso em 11 jul.
incorporou à legislação pátria, os resultados alcançados na Rodada Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT, assinada em Marraqueche, em 12 de abril de 1994, através o qual, o Brasil se comprometeu a executar e cumprir inteiramente os seus termos57.
Todavia, ELALI (2010, p. 220) lista algumas questões referentes à OMC que ainda carecem de resposta: “i) a inexistência de uma definição objetiva do limite que faz um auxílio estatal ser considerado ilegítimo; ii) as dúvidas em torno dos prazos para implementação dos chamados painéis; iii) a distinção entre os níveis de desenvolvimento dos países membros da OMC, já que o OSC é considerado uma entidade que “tem como principal usuário o primeiro mundo”. Quanto ao esse último ponto, o autor ressalta a preocupação, uma vez que é notória a desvantagem quando um país desenvolvido aplica medidas retaliatórias ou medidas compensatórias contra um país menos desenvolvido, sendo importante destacar as diferentes consequências da celebração do tratado para países com graus desnivelados de desenvolvimento, sendo também menos eficaz a repressão adotada quando o Estado que promove o painel é menos desenvolvido.
Não obstante as críticas acima delineadas, o fato é que a OMC é um dos órgãos considerado com maior capacidade de influenciar no comportamento dos países, uma vez que conta com a adesão de mais de 150 membros, com abrangência muito maior do que a OCDE e do que a própria União Europeia, além de possuir a importante função de resolver controvérsias geradas pela aplicação dos acordos sobre o comércio internacional entre os membros da OMC e ainda impor medidas retaliativas em caso de nações afrontarem o que houver sido estabelecido nos acordos, o que a destaca entre outras instituições internacionais.
E é diante do texto do GATT, albergado pela OMC e cujo ao texto o Brasil se submete, que será analisada a relação entre a adoção do IPI como norma tributária indutora, tanto como medida de incentivo fiscal, como por medida protetiva58, e as diretrizes estabelecidas pela OMC, que relativizam o conceito de soberania nacional, por limitar suas políticas públicas a
57 Além desse Decreto, compõem a legislação brasileira, fundamentalmente, de defesa comercial a Lei nº.
9.019/95 e os Decretos nº. 1.602/95, nº. 1.751/95 e nº. 1.488/95. Referidos dispositivos regulam os procedimentos administrativos referentes à aplicação de medidas antidumping, de medidas compensatórias e de medidas de salvaguarda, ambos devendo ser instaurados e instruídos perante o Departamento de Defesa Comercial, a Secretaria de Comércio Exterior, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e que posteriormente são submetidos à decisão da Câmara de Comércio Exterior (Camex), composta pelos seguintes Ministros de Estado: do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; das Relações Exteriores; da Fazenda; da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; do Planejamento, Orçamento e Gestão; e o Chefe da Casa Civil da Presidência. Sobre o assunto, v., em especial, Antonio Carlos Rodrigues do Amaral, op. cit.; Ricardo Thomazinho da Cunha, Direito de Defesa da Concorrência – Mercosul e União Europeia, São Paulo, Manole, 2003; Vicente Bagnoli, Dumping, subsídios, preço predatório e underselling, in: Reflexões em Direito Político e Econômico, São Paulo, Editora Mackenzie, 2002.
fim de concretizar uma maior integração com as demais nações, verificando especialmente o confronto entre os princípios fundamentais da OMC, que visam afastar a discriminação das negociações e a política tributária brasileira adotada nos casos concretos.