Algılanan Popülarite

Segundo o PMBOK (PMI, 2004), a gestão de integração é a área de conhecimento responsável pelos processos e atividades referentes “à unificação, consolidação, articulação e integração que são cruciais à conclusão do projeto, atendendo satisfatoriamente às necessidades do cliente e de outros stakeholders envolvidos.” PMBOK (PMI, 2004, p.77).

Nessa fase, define-se o escopo preliminar do projeto, bem como o processo de gestão do projeto nas suas diversas áreas.

Analisar-se-á abaixo a gestão de integração, tanto do projeto NF-e em âmbito nacional, por meio da estrutura de gestão do ENCAT, quanto a do projeto paulista, por meio da estrutura de gestão do PROFFIS.

A Gestão de Integração do Projeto NF-e em Âmbito Nacional

Não se identificou nos documentos coletados ou nas entrevistas um mecanismo de gestão formal do projeto NF-e pelo ENCAT. Essa ausência reflete-se na definição tanto de uma metodologia específica de gestão de projetos, quanto do suporte necessário a esse uso. Não se encontraram no projeto as práticas sugeridas pelo PMBOK, tais como: o uso de uma metodologia, de sistemas de informação para a gestão do projeto e de especialistas para suporte à gestão do projeto. Essa falta de estrutura de gestão é reconhecida pelo Coordenador Técnico do ENCAT:

“Nós efetivamente carecemos de uma metodologia de gestão de projeto mais científica. Nós não temos o acompanhamento de projetos com uma ferramenta específica, tipo um MS-Project e outras ferramentas. O que nós procuramos utilizar foi o conceito de gestão de projetos onde buscávamos integrar e documentar todas as decisões. [...] Nós temos conhecimento da metodologia do PMBOK, mas nós a seguimos de uma forma bem mais informal.” Alvaro Bahia, Coordenador Técnico do ENCAT e Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/BA.

Na verdade, reconhece-se a condução do ENCAT no projeto NF-e como um ambiente relativamente informal. Essa característica é considerada pelos entrevistados como um aspecto favorável à execução rápida do projeto NF-e, dado que, apesar de existirem controles do projeto, esses não demandavam grande esforço.

“O próprio ENCAT em si não tem tantos regimentos e regulamentos, de forma que o trabalho flui de uma maneira mais veloz. A impressão também que eu tenho é de que, quanto aos estados, não há uma preocupação excessiva com normatização, com obediência a metodologias na hora de desenvolver aplicações. É claro que isso traz desvantagem, mas também traz celeridade. Isso traz um custo, e em algum momento esse custo terá que ser pago.” Jerson Prochnow, Integrante da Equipe do Projeto NF-e na RFB.

O próprio uso do PMBOK como metodologia de gestão de projeto é visto com cautela, devido à preocupação de alguns entrevistados quanto ao enrijecimento do processo e eventual perda da celeridade do ENCAT na sua execução.

“Eu acho que as metodologias aplicadas para a cultura brasileira naquele formato rígido do PMBOK não funcionam, porque o PMBOK é muito rigoroso [...] E isso além de burocratizar, engessa muito o projeto. [...] Nós seguimos o processo o mais flexível possível, dentro das condições impostas para nós trabalharmos”. Alvaro Bahia, Coordenador Técnico do ENCAT e Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/BA.

Essa mesma falta de formalismo é indicada por alguns membros como uma necessidade a ser superada pelo ENCAT, dados os prejuízos que podem acarretar ao projeto. Em uma das entrevistas, comentou-se que hoje não existe histórico do projeto documentado com detalhes, e mesmo a equipe gestora do ENCAT não possui todas as atas de reunião do projeto. Além disso, não está explícito o processo decisório, nem a definição de prioridades das equipes. Como um exemplo de falta de prioridade, cita-se o modelo de contingência do projeto, que já consta desde a sua primeira reunião, porém ainda não finalizado. Um dos entrevistados, cujo nome o pesquisador optou por omitir, comenta:

“Falta empregar uma metodologia mais clara de gestão de projetos. Tinha ata de reunião? Tinha, mas cada ata tinha uma cara diferente. Tinha um gestor, um líder, mas onde está o site do projeto? E as trocas de informações sobre os vários artefatos do projeto? Não tem isso.[...] Se outra pessoa entra no projeto, como eu consigo resgatar a história do projeto? Quais foram as decisões tomadas? Quem está acompanhando? Está hoje muito concentrado em uma pessoa, talvez tivéssemos que ter um núcleo de gestão mais forte e mais dedicado ao projeto.”

Observa-se essa falta de estrutura de gestão como motivo de seus eventuais atrasos, principalmente devido à dificuldade de priorização. Pela ausência de uma visão global do projeto, de forma documentada com processos decisórios claros, escolhem-se as prioridades sem muita clareza. O exemplo citado pelo entrevistado refere-se ao foco no projeto Conhecimento de Transporte Eletrônico, em detrimento à finalização do modelo de contingência do projeto NF-e que já deveria ter sido finalizado.

Brasil, talvez tenhamos que deslocar algumas pessoas que fiquem mais tempo dedicadas ao projeto em um nível nacional, talvez ficando mais tempo em Brasília ou em um local mais central em São Paulo.” Ricardo Neves, ex-Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/RS.

Em suma, a falta de uma metodologia formal para a condução do projeto NF-e parece ser superada devido à alta capacidade de integração dos participantes. O grupo de processos sugerido pelo PMBOK acaba sendo executado de uma maneira relativamente informal, porém com compromissos assumidos e cumpridos pelos participantes a cada reunião. Isso pode se observar por meio das atas de reunião, que continham, em sua grande maioria: ações a serem realizadas, responsável claramente definido e data de entrega.

Construiu-se o alinhamento a outros processos de gestão, um dos objetivos dos processos de integração com base na experiência dos participantes, alinhando-se a cada reunião realizada. A própria experiência pregressa do ENCAT na condução de projetos desse tipo, como o Passe Fiscal Interestadual e o Portal de Informações Fiscais, também auxiliou a moldar o processo de condução.

Se por um lado a falta de formalidade poderia trazer riscos à condução do projeto, por outro fortaleceu a necessidade de um ambiente em que se estabelecesse confiança entre os participantes, e que esta se mantivesse, dada a baixa rotatividade (turn-over) das equipes integrantes do projeto. Um dos integrantes ressalta essa importância na manutenção das equipes.

“No projeto da Nota, o conjunto de pessoas envolvidas representando os órgãos foi mais estável [quando comparado com o SPED]. Isso, sem dúvida, traz benefícios que são importantes. [...] Isso aconteceu por maior compromisso. Como era um conjunto menor, de 6 estados, com prazo também mais curto, acho que havia uma preocupação maior de não se trazer tumulto ao andamento do processo.” Jerson Prochnow, Integrante da Equipe do Projeto NF-e na RFB.

Outro aspecto de grande relevância foi a participação das empresas incorporadas ao projeto, e a sua contribuição para o aprimoramento dos mecanismos de gestão. Esse modelo de participação de empresas surgiu inicialmente na experiência do Rio Grande do Sul com a implantação do ICMS Eletrônico, quando as empresas participaram da definição do modelo de negócio; também se confirmou na visita realizada por representantes de São Paulo e do Rio Grande do Sul ao Chile para conhecimento do projeto da Factura Electrónica.

Segundo informação de Ricardo Neves, ex-Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/RS, no caso específico do ICMS Eletrônico, o projeto acabou por sofrer posterior resistência das empresas quando a SEFAZ/RS criou um padrão específico para recebimento de informações. Ainda segundo o entrevistado, o estabelecimento de um padrão nacional foi, com isso, um dos motivadores ao ingresso da SEFAZ/RS no projeto NF-e.

No projeto NF-e, o papel exercido pelas empresas aparenta ter sido fundamental para o amadurecimento do modelo de gestão do projeto. Alguns exemplos podem ser extraídos de suas atas:

• “As empresas solicitam que os estados também tenham um cronograma, preferencialmente o mesmo para todos...” Ata n° 12, de 26.01.2006;

• “[Uma das empresas] Sugeriu uma maior divulgação junto à cadeia de clientes das empresas do piloto, já que as empresas contatadas ficaram reticentes por falta de conhecimento do projeto” Ata n° 16, de 11.04.2006;

• “Apresentado pelas empresas um conjunto de reivindicações e outras considerações, centralizado em um documento chamado ‘Carta das Empresas’, [...] definido em uma reunião entre as empresas, realizada [...] em 11/05/06”. Ata n° 20, de 18.05.2006;

• “As empresas solicitaram aos Líderes do Projeto a elaboração de um Manual para o esclarecimento das principais dúvidas das empresas, relativas aos procedimentos práticos na emissão das Notas Fiscais.” Ata n° 22, de 06.06.2006.

Nessa linha, o próprio modelo de organização do fisco para o relacionamento com as empresas parece ter se aprimorado com base nas experiências de sua própria organização.

“As empresas se organizaram mais do que nós. Em determinado momento, nos sentimos um tanto reféns. As empresas começaram a criar grupos, discutir temas, trazer temas muito bem debatidos e propostas para nós, e nós não tínhamos nos preparado para aquilo. Chegava então em uma reunião plenária, para discutir um tema que era apresentado naquele momento e aí começava a haver opinião

divergente entre os representantes do fisco na frente das empresas. Isso chegou a trazer alguns transtornos.” Newton Oller, Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/SP.

Os transtornos mencionados referem-se principalmente à falta de preparação por parte das administrações tributárias quanto a temas trazidos pelas empresas. Assim, formaram-se por vezes discussões entre os próprios fiscos em reuniões em que havia a participação das empresas. Isso foi considerado pelo entrevistado como uma situação de enfraquecimento das posições do fisco.

A partir do momento em que as empresas organizaram-se, forçaram uma organização também do fisco em um mesmo patamar, elevando o nível geral do projeto. Um exemplo dessa evolução foi a definição de que as reuniões com as empresas devem ter uma pauta previamente definida. Outro mecanismo de gestão foi o estabelecimento de uma reunião da equipe técnica dos estados no dia anterior à reunião com as empresas, para discussão e fechamento de posição do fisco sobre os temas a se discutirem.

A Gestão de Integração do Projeto NF-e em São Paulo

A condução do projeto NF-e, especificamente em São Paulo, ocorreu dentro de um ambiente um pouco mais formal em termos documentais, quando comparado com o ENCAT. Identificaram-se dois motivos para isso: pelo fato de o projeto estar ligado ao programa de modernização acompanhado pelo PNUD e por ter o seu desenvolvimento de sistema associado a uma metodologia formal.

Quanto ao primeiro motivo, conduziu-se o projeto dentro do Programa de Modernização, PROFFIS, que possui estrutura de gestão formalizada até mesmo para prestar contas ao PNUD dos recursos investidos. Dessa forma, elaboraram-se documentos em formato padronizado a fim de atender em grande medida aos documentos iniciais elaborados nos processos de gestão de integração.

Um desses documentos, chamado Plano de Projeto (SEFAZ/SP, 2005b), equivale em grande medida aos documentos do PMBOK chamados Project Charter e Preliminary Project Scope Statement. No Plano de Projeto da NF-e, especificam-se as seguintes informações:

a) Justificativa do Projeto; b) Descrição do Projeto; c) Objetivos do Projeto; d) Visão do Projeto;

e) Declaração do Escopo do Projeto; f) Resultados do Projeto;

g) Abordagem do Projeto; h) Premissas do Projeto; i) Pré-requisito do Projeto;

j) Interdependência entre Projetos; k) Sinergia Organizacional;

l) Restrições;

m) Critérios de Sucesso do Projeto; n) Estrutura Analítica do Projeto o) Cronograma do Projeto p) Orçamento do Projeto;

q) Indicadores de Acompanhamento do Projeto; r) Matriz de Responsabilidade do Projeto; s) Plano de Comunicação do Projeto; t) Procedimentos Específicos do Projeto.

Além disso, outros documentos dessa fase também foram supridos pela própria estrutura de gestão de projetos do PROFFIS, como o mecanismo de acompanhamento do andamento do projeto e o controle de mudanças.

Quanto ao acompanhamento do projeto, a partir de março de 2006 sistematizou-se a elaboração mensal de relatórios de acompanhamento das atividades dos líderes de projeto. Até então, acompanhava-se cada projeto do PROFFIS de maneira não uniforme, com cobranças eventuais. A partir dessa estruturação, encaminhavam-se esses relatórios à UCP, que os consolidava em um documento mensal enviado à alta administração da Secretaria. Nesses documentos, coletavam-se as informações sobre as atividades em andamento, seu estágio atual, indicando eventuais atrasos ou paralisações, datas previstas e reais de início e conclusão

Quanto ao controle de mudanças, se houvesse grandes alterações de escopo do projeto que modificassem seu plano do projeto, deveriam ser comunicadas à estrutura de gestão do projeto, visto o financiamento do BID ser específico para o escopo acordado dos projetos do Programa de Modernização.

O segundo aspecto mencionado para uma maior formalização documental do projeto associa- se ao fato de a Diretoria de Informações utilizar a metodologia do Processo Unificado (Unified Process), modelo baseado no Rational Unified Process – RUP. A metodologia é utilizada pela Diretoria de Informações para repassar as demandas de desenvolvimento de sistemas à Fabrica de Software da PRODESP. O processo de desenvolvimento do PROFFIS também prevê o uso dessa metodologia (SEFAZ/SP, 2006b). Assim, há documentos que refletem as etapas de elaboração do sistema, como o Documento de Visão do Projeto, Casos de Uso, Cronograma de Desenvolvimento de Sistemas, dentre outros. Apesar de não abarcar todo o projeto, dado o foco relacionar-se ao desenvolvimento de sistemas, o uso da metodologia trouxe uma maior estruturação à gestão do desenvolvimento de sistemas e, por vezes, do projeto. A equipe de gestão de sistemas, por exemplo, elaborou uma relação dos riscos do projeto de sistemas, em que alguns também se relacionavam ao próprio projeto, de forma que seu líder pode utilizar essas informações para a sua melhor condução como um todo.

Todavia, analisou-se também o maior formalismo do processo de desenvolvimento de sistemas como um dos motivos para a menor velocidade na construção do sistema, quando comparado com outros estados.

“Em determinado momento, e nós sofremos muito isso, [...] São Paulo sempre ficou atrás, a metodologia utilizada em São Paulo engessou o processo. [...] Nós continuamos fazendo caso de uso, só depois do caso de uso homologado é que ele ia para a codificação. Quando chegava na codificação, você tinha reuniões técnicas em andamento que mudavam pontos, e aí para mudar era um retrabalho grande. O projeto era muito dinâmico e a velocidade da metodologia não acompanhava a velocidade do projeto.” Newton Oller, Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/SP.

Apesar da existência dessa estrutura de gestão, no caso do projeto paulista, seu líder centralizou em grande medida as principais decisões do projeto, fazendo o papel de integrador da equipe paulista, o que minimizou o eventual prejuízo da falta de processos formais de

gestão da integração do projeto. A contrapartida a essa centralização foi a dependência do papel do líder do projeto, o que demandou grande carga de trabalho e muita concentração de responsabilidade.

“O líder do projeto ficou com muita responsabilidade, concentrou muitas responsabilidades; deveria ter uma estrutura por detrás, separada, para dividir um pouco essa carga.” Newton Oller, Líder do Projeto NF-e na SEFAZ/SP.

O próprio líder do projeto em São Paulo, Newton Oller, reconhece que hoje, na função de Diretor Adjunto, não teria condição de se dedicar com a mesma disponibilidade se comparado ao início do projeto, em 2005, momento no qual ainda era supervisor de fiscalização.