O Plano Diretor 007/94, elaborado no contexto do Movimento Nacional pela Reforma Urbana e da Constituição de 1988, caracterizou-se pela busca da democratização do acesso à terra, flexibilização da legislação urbana, distribuição eqüitativa dos benefícios gerados no processo de urbanização e participação dos agentes que atuam na produção de espaço urbano, tendo como diretriz básica a função social da cidade e da propriedade. O Plano Diretor de 1994 criou o sistema de planejamento e gestão urbana, consolidando a institucionalização do
planejamento de Natal e, através do macrozoneamento, classificou porções da Zona Urbana com destinação específica ou normas próprias de uso e ocupação do solo como Áreas Especiais.
Em Natal, as ocupações irregulares passaram a integrar o Plano Diretor, Lei 007/94, através da incorporação das favelas, vilas e loteamentos irregulares como objeto de programas especiais no âmbito da lei. Durante o processo de elaboração do Plano Diretor, foi realizado um diagnóstico habitacional de Natal que resultou no Plano de Ação 1993/96, o qual classificou os assentamentos habitacionais ocupados por população de baixa renda em quatro tipos (favelas, favelas com melhorias, vilas e loteamentos irregulares), segundo critérios de tipologia da habitação, serviços de infra-estrutura, renda familiar e situação fundiária.
Segundo o diagnóstico habitacional, as favelas foram consideradas como comunidades que possuem situação total ou parcialmente ilegal, infra-estrutura precária e tempo de existência igual ou superior a dois anos; a favela com melhoria como assentamentos que, em sua maioria, ainda apresenta característica de favela, mas dispõe de alguns serviços básicos de infra-estrutura, tendo sido objeto de intervenção do Poder Público, diferenciando-se primeiramente pelas tipologias habitacionais e urbanísticas; as vilas definidas como conjunto de casas contíguas, destinadas exclusivamente a habitação, caracterizadas por sua implantação encravada no interior dos quarteirões, ou no fundo dos quintais, quando possui um acesso que é feito por uma das laterais do lote onde implantado; e os loteamentos irregulares como àqueles que não possuem registro em Cartório ou Alvará expedido pelo órgão público competente.
Baseado no diagnóstico habitacional, o Plano de 1994, buscou a articulação entre o planejamento urbano e a política habitacional, introduzindo os conceitos de Habitação de Interesse Social (HIS), entendida como aquela destinada às famílias que vivem em favelas, vilas ou loteamentos irregulares ou as que auferem renda inferior a 10 (dez) salários mínimos, e o conceito das Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS), correspondendo àquelas porções do território municipal que requerem tratamento específico e destinam-se primordialmente à produção, manutenção e recuperação de habitações de interesse social.
Verificando a situação atual da cidade do Natal, é notória a ausência de revisão e pouco emprego do instrumento de AEIS. O Plano Diretor foi aprovado em 1994 e logo após instituiu-se a AEIS Mãe Luiza, regulamentada pela Lei n°4.663/95, processo iniciado desde 1992. Essa Lei, fruto de uma demanda das entidades comunitárias do bairro de Mãe Luiza,
contando com a articulação de vários setores (comunitários, acadêmicos e poder público), tornou-se referência na regulamentação de outras áreas na cidade.
A segunda AEIS só foi demarcada em 2002, com a Lei Complementar n° 044/02, instituindo a AEIS Passo da Pátria (ver figura 5), sem, no entanto, haver um movimento social que sustentasse tal proposta que se deu em função da conveniência do financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a Prefeitura.
A Lei n° 5.555/04 instituiu a terceira AEIS na comunidade Jardim Progresso (ver mapa 5), definindo a Área em apenas três artigos, sem regulamentar a forma de atuação legal e urbanística no assentamento. O terreno pertence ao governo do Estado, dessa forma, foi escolhido para receber um projeto habitacional da Prefeitura, por não haver muitas áreas livres no município e por ser ocupado por população de baixa renda.
Então, decorridos mais de dez anos da elaboração do Plano Diretor, pesquisas sobre a habitação social em Natal e os trabalhos recentes sobre a Política Habitacional do Município evidenciaram fragilidades no conceito de AEIS vigente. Assentamentos com situações de irregularidades e informalidades diversas, encontram limites para serem consideradas e priorizadas nas políticas habitacionais locais.
Tinoco, em 2001, através do seu estudo sobre o conflito entre a atividade turística e o Interesse Social na área próxima a Zona Especial de Interesse Turístico 3 (ZET-3), compreendendo os bairros Santos Reis, Rocas, Praia do Meio e Mãe Luiza, indica a existência de bolsões de Interesse Social (ver mapa 06).
A partir dessa constatação, Tinoco (2001) acredita que os entraves para a regulamentação das Áreas Especiais de Interesse Social em Natal encontram suas raízes na disparidade entre os conceitos estabelecidos pelo Plano Diretor e a real situação dos
Passo da pátria
Figura 5: Foto aérea do Passo da Pátria Fonte: MEDEIROS, 2002, p. 59.
assentamentos populares da cidade. Aponta que a abrangência do conceito de Habitação de Interesse Social e a própria definição das Áreas Especiais de Interesse Social, contidos no Plano Diretor de Natal, quando aplicadas sobre os assentamentos habitacionais da cidade, extrapolam os limites físicos das áreas identificadas pelo Diagnóstico Habitacional do município como favelas, vilas e loteamentos irregulares.
Leal (2005) avalia o processo de implementação e regulamentação das Áreas Especiais de Interesse Social em Natal, através das dimensões sócio-espacial e político-participativa.
Para avaliar a dimensão sócio-espacial, foi selecionado um trecho da cidade e correlacionado dados socioeconômicos do IBGE a uma análise morfológica e tipológica. Tal postura baseia-se na premissa que as características espaciais são intrinsecamente relacionadas com a composição sócio-econômica diversificada da população, essas devem ser analisadas em conjunto a fim de se identificar os espaços homogêneos que deverão ser tratados de forma específica.
Propõe a construção dos mapas sociais, definida por Ribeiro (2003) como representações cartográficas construídas com base em informações obtidas dos censos que pretendem estimar e localizar, da forma mais desagregada possível, as carências sociais dos domicílios e a sua relação com certas características sócio-demográficas da população moradora em cada unidade geográfica, associado aos padrões urbanísticos (morfologia e tipologia) para redefinição da espacialização das Áreas de Interesse Social.
A unidade espacial de análise foram os setores censitários, enquanto a unidade social de análise, as famílias residentes. Os dados brutos foram coletados no IBGE e sistematizados e agrupados para cada setor censitário, obtendo-se então uma caracterização geral em termos populacionais, educacionais, econômicos e de infra-estrutura.
A partir dessa análise, algumas variáveis foram selecionadas: a estrutura etária da população, a educação, renda, e as condições de habitabilidade, descritas no quadro abaixo. Correlacionando essas variáveis com a distribuição espacial da população, foram identificadas áreas-tipo, caracterizadas como socialmente homogêneas, e através de análise estatística classificaram-se hierarquicamente os grupos (ver tabela 1).
INDIC ADO RES G RUPO A G RUPO B G RUPO C G RUPO D G RUPO E
˝ndice de Idoso 0 44,41 31,77 21,51 22,80
C hefes Alfabetizados (% ) 100 92,96 85,35 81,50 75,88
M Ødia de anos de estudos 14,92 8,53 7,64 6,68 4,89
Rendim ento m ensal do chefe (R$)
2481,84 1843,15 1134,92 727,26 336,18
Abastecim entoD’Ægua om ligaçªo a rede geral (% )
100 95,93 99,81 99,61 99,19
Esgotam ento sanitÆrio com ligaçªo a rede geral (% )
0 96,76 73,05 86,22 49,35
C oleta de lixo pelo serviço de lim peza (% )
100 87,68 83,89 86,61 80,36
Dom icílios com m enos de 5 m oradores (% )
100 85,24 80,18 73,62 76,76
C LASSIFIC A˙ ˆO DO S SETO RES C ENSIT`RIO S Setor 25 Setores 13, 27 e 33 Setores 32 e 35 Setor 24 Setores 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22,23, 26, 28, 29, 36 ao 48
A partir daí, buscou-se fazer uma associação dos “tipos” com a renda familiar e análise morfológica-tipológica. O mapeamento dos setores censitários (ver mapa 7), por nível de renda familiar, teve como objetivo enquadrá-las na categoria de interesse social considerada pela literatura que trata do tema e confrontá-las com os conceitos de habitação de Interesse Social e Áreas de Interesse Social, presentes no plano Diretor de Natal.
Os resultados alcançados evidenciam a existência de relação entre tipos mais qualificados, com a maior renda e melhor condição morfológica, sendo capaz de mapear a localização de cada tipologia analisada.
Tabela 1: Categorização de áreas-tipos Fonte: LEAL, 2005
Leal (2005) conclui que o instrumento urbanístico do município de Natal, em relação às Áreas de Interesse Social, apesar de ser bastante avançado em relação à maioria dos municípios brasileiros, não foi capaz no decorrer do tempo de minimizar os índices de informalidade e irregularidade urbana presentes em Natal. Apontando a ausência de revisão e atualização do conceito de AEIS, evidenciando ao limites e lacunas uma vez que não incorpora significativas parcelas da população de baixa renda e/ou que ocupam assentamento precários, mas que não se incluem nos conceitos de favela, vilas e loteamentos irregulares. Colocando que a falta de uma definição clara entre os diversos espaços da pobreza, ou seja, as dificuldades quanto à delimitação dos perímetros e abrangência dos assentamentos, prejudica a identificação e o enfrentamento da problemática por parte do poder público.
Da mesma forma, a Política Habitacional de Interesse Social para o município de Natal (2005) destaca a fragilidade do conceito de AEIS adotado no Plano Diretor (Lei 007/94) e recomenda a revisão conceitual das AEIS, apresentando uma metodologia para redefinição das AEIS em Natal que prioriza a dimensão social da população e urbanística dos assentamentos.
A análise da dimensão social pauta-se pelo reconhecimento da população que possui renda familiar de 0 até 3 salários mínimos, contribuindo para a definição do Mapa Social (ver mapa 8), que indica uma macha de Interesse Social. O mapa social desenhado pela estratificação da renda familiar por Áreas de Expansão Demográfica (AEDs) fornece números da questão habitacional.
O conceito de Necessidades Habitacionais (ver gráfico 1) foi delimitado através dos indicativos de déficit e inadequação, e aplicados espacialmente para o município, a partir das Áreas de Expansão Demográficas.
Os indicadores apontam um déficit habitacional de 13%, correspondendo a reposição de cerca de 23.941 unidades habitacionais no município. No âmbito das necessidades habitacionais, apresenta acentuados indicadores de inadequação habitacional, levando em consideração as condições de infra-estrutura disponível e o adensamento populacional por unidade domiciliar. Dessa forma estima-se uma carência de 31% de inadequação habitacional por infra-estrutura perfazendo um total de 55.127 unidades e 9% , ou seja, 15.355 unidades por adensamento populacional.
Ainda foi feito um cruzamento a partir das tipologias já identificadas pelo Plano Diretor de Natal (Lei n° 007/94), ou seja, Favelas, Vilas e Loteamentos Irregulares, as áreas
DEFICIT