2. KÜRESEL TERÖR VE TEHDİT ALGILAMALARINDA
2.11. AB'nin Anayasa Taslağı ve Terörizmle Mücadele
AB’nin üye sayısının artması ve genişlemiş bu yapı içinde yönetim mekanizmalarının artan yük nedeniyle tıkanmaması için sistemi yeniden düzenlemek gereği, AB için önemli bir öncelik haline gelmiştir. AB’nin kurumsal yapısını şekillendiren ve geride bıraktığımız yaklaşık 50 yıl boyunca imzalanan çok sayıda anlaşmanın yerine geçecek ve AB’nin ne olduğunu, neleri yapıp yapamayacağını tek bir belge içinde toplayacak olan bir anayasa ile, kamuoyu tarafından da kolaylıkla anlaşılabilecek şekilde bir AB vizyonunun ortaya konmasının da mümkün olacağı uzun yıllardan beri tartışılan konuların başında gelmektedir.
Ortak bir Avrupa anlayışını geniş tabanlı bir temele oturtma arayışında olan AB’nin tüm politika alanlarında büyük çaplı yeniden yapılanmaya gitmek için Aralık 2001 tarihli Leaken Zirvesi’nde AB Devlet ve Hükümet Başkanları tarafından kabul edilen AB’nin Geleceğine İlişkin Deklarasyon’daki Avrupa vatandaşlarına ait bir anayasa hazırlanması kararı oldukça önemlidir (İpek, 2006:202).
Leaken Zirvesi’nde söz konusu karar ile birlikte Avrupa Anayasası’nın taslağını hazırlamak için oluşturulan Konvansiyon’un, 2,5 yıllık çalışma sonrasında hazırladığı taslak, Hükümetlerarası Konferans’ta yapılan değişiklikler sonucunda 18 Haziran 2004 tarihinde İrlanda dönem başkanlığı sırasında AB Devlet ve Hükümet Başkanları tarafından kabul edilmiştir. Taslak, tüm üye ülkelerce de onaylandıktan sonra yürürlüğe girecek ve şu an yürürlükte olan Kurucu Antlaşmaların tamamının yerini alacaktır. Prensip olarak üye ülkelerini egemenler olarak kabul eden ve AB’ni ancak üyelerinin tek başlarına başaramayacakları durumlar söz konusu olduğu zamanlarda devreye sokmayı amaçlayan Avrupa Anayasası Taslağı, kimilerine göre yalnızca kağıt üzerinde kalmaya mahkum sembolik bir adım, kimilerine göre de federal bir Avrupa devleti oluşumunun önüne konan bir engel olarak görülmektedir. Ama yine de bütün AB mevzuatının tek bir metinde sistematik hale
gelmesinin hedeflendiği Anayasa’nın, Avrupa için önemli bir gelişme olduğu yadsınamaz bir ilerleme olarak kabul edilmelidir (İpek, 2006 :203).
AB çapında ÖGA7 Alanı’nın oluşturulması ile ilgili olarak da önemli bir içeriğe sahip olan Anayasa Taslağı, Birlik’in Maastricht Antlaşması’yla oluşturulan üç sütunlu yapısını kaldırarak ÖGA Alanı’nın oluşturulması sürecinde, istisna haller dışında, tüm konularda şu an için daha çok Birinci Sütun için geçerli olan Topluluk yönteminin geçerli olacağını belirlemiştir. Kurumsal düzenlemelerin yanında bir çok konuda karar alma sürecinin bu yöne kayması, entegrasyon kapsamının derinleşmesi bağlamında oldukça sevindirici bir gelişme olarak kabul edilmektedir. Denebilir ki, uzun yıllardır hükümetlerarası bir anlayışla zor ve yavaş olarak ilerleyen iç güvenlik konusu, gerek kurumsal yapısının verdiği dinamiklik, gerekse karar alma sürecinin kazandığı çabukluk bakımından oldukça ulusüstü niteliğiyle yeni bir boyut kazanacaktır (İpek, 2006 :203 ; Peers, 2000:40).
AB boyutunda vatandaşın güvenini kazanmanın en önemli yolu, vatandaşların özgürlük ve güvenliklerini sağlamaktan geçmektedir. Bu amaç yönünde oluşturulan irade ile kazanılan edinimler, kurucu antlaşmalar temelinde düzenlenmiş kurumsal yapı ile oluşturulmaya çalışılmaktadır. Gerek tüm suçlara tüm Avrupa’da aynı mücadele yöntemleri ile yaklaşma, gerekse suç niteliği bakımından, sınır aşan örgütlü suçlar ve terörizm tehdidi altındaki Avrupa’nın iç güvenliğini ve vatandaşların özgürlüklerini güvence altına almanın, ancak bu suçlara karşı ulusal mücadele yöntemlerinin birleştirilerek, AB boyutuyla mücadele etmekle mümkün olacağı, açık bir şekilde kendini göstermiştir (İpek, 2006 :204 ; Özcan, 2005:59-75).
Özellikle Amsterdam Antlaşması ve Tampere Zirvesi’nde alınan kararlar ışığında AB çapında ÖGA Alanı oluşturulması konusunda alınan kararlarla müspet bir ilerleme sağlandığı kabul edilse de, eylemsellik olarak Nice Zirvesi’nin ve 11 Eylül 2001 saldırılarının da içinde bulunduğu süreç boyunca istenilen seviyeye gelinmemiş olması, konunun AB nezdinde yapılacak köklü bir gelişmenin içerisinde yer alması zorunluluğunu ön plana çıkarmıştır. Son dönemde tüm dünyayı etkisi altına alan küresel terörizm sorunu, AB’ni, AB vatandaşlarının daha özgür ve güvenli
bir ortam için reaktif hareket edilmesi için tetikleyici bir role büründürdüğü gayet açıktır. Böyle bir ivmenin de verdiği hevesle Aralık 2001’de kararlaştırılan bir Avrupa Anayasası oluşturma çalışmaları içerisinde; ÖGA Alanı’na sahip bir Avrupa için gerekli yapısal düzenlemeler de geniş bir yer almıştır (İpek, 2006 :204).
Anayasa Taslağı ile daha önceden AB nezdinde bir ÖGA Alanı oluşturmak amacıyla yapılanlarda radikal bir değişikliğe gidildiğini söylemek aslında hiç de doğru değildir. Anayasa Taslağı, Maastricht Antlaşması ile başlayan ve Amsterdam Antlaşması ile şekillenen AB için ÖGA Alanı oluşturma düşüncesinin altını çizerek, böyle bir alanın Avrupalılaşmış bir kurumsal çerçeve içerisinde tam olarak gerçekleştirebilmek amacıyla gerekli yasal alt yapıyı oluşturmaya çalışmıştır (İpek, 2006 :204).
Anayasa Taslağı, I-42. maddesiyle ÖGA Alanı’na özgü yasama ve işlevsel işbirliği metotlarını düzenleyerek Birlik’in hareket şekillerini belirleyerek bir tanım geliştirmiştir. Bu maddeye göre;
“Birlik, ulusal yasalara yakın olmak için Avrupa yasaları ve çerçeve yasaları benimsemesi, adli ve idari kararları karşılıklı olarak tanınmasına dayanarak üye ülkelerin yetkili makamları arasında karşılıklı güveni teşvik etme, polis, gümrük ve suçların önlenmesi ve ortaya çıkarılması konularında uzmanlaşmış diğer hizmetler de dahil olmak üzere üye ülkelerin operasyonel işbirliği yoluyla bir ÖGA Alanı oluşturmayı hedeflemektedir.”
Madde kapsamı incelendiğinde, AB’nin üye ülkeleri arasındaki adli ve idari karaların karşılıklı tanınması ve yetkili birimler arasında karşılıklı güven oluşturma gibi konularda, eskisine göre yapısal ve köklü bir değişikliğe gidilmediği, mevcut durumun aynen korunduğu anlaşılmaktadır. Ancak, bunun yanında maddenin ilk cümlesinden, Birlik’in gerekli olduğu durumlarda üye ülkelerin yasal düzenlemelerini de yakınlaştırmak için çaba göstereceği anlaşılmaktadır (İpek, 2006 :205 ; Guild, ; 2004:218-234).
Görüldüğü üzere, iç güvenliği oluşturma bağlamında uluslarüstü bir yapı kurmaktansa klasik işbirliği modelinde yatay seyirde yeni bir yaklaşım getiren
Anayasa Taslağı, bu konuda hali hazırda var olan sorunların önüne geçmekten çok, yeni sorunların oluşmasına yol açmıştır. Nitekim, AB tarafından kabul edilecek yasa ve çerçeve yasaların ulusal yasalar çerçevesinde yapılandırılacağı gayet açıktır. AB, kendi yasalarının ulusal yasalara yakın olması yönünde çaba gösterecektir. Çünkü, AB’nin iç güvenliği sağlayarak özgürlük içinde adaletli bir alan oluşturmak için geniş çerçeveli bir yasal mevzuatı bulunmamaktadır. Bu da, üye ülkelerin yasal düzenlemelerini kendine başlangıç noktası alacak olan AB’nin hangi ulusal yasa ya da yasalara göre hareket edeceği, hangi ulusal yasaları temel alarak düzenleme yapacağı, hatta bir yakınlık yoksa bu konuda neler yapılacağı hakkında tam bir açık ifade bulunmamaktadır. Bunun en güzel örneği, terörizmle mücadele konusunda verilebilecektir. Avrupa Birliği üyeleri arasında, yıllardan beri terörizmle mücadele eden ve son yıllarda tüm dünyayı etkisi altına alan küresel terörizmin potansiyel tehdidi olan ülkelerin yanında bugüne kadar hiçbir şekilde terörizmle ve terörle karşı karşıya kalmamış, terörizmin hedefi arasında yer almayan ülkeler de bulunmaktadır (İpek, 2006 :205).
Söz konusu maddede geçen operasyonel işbirliği ibaresi de konumuz itibariyle oldukça önemlidir. Çünkü AB nezdinde iç güvenliği sağlayıcı ortak polis çalışmalarında ABD’de ve AB ülkelerinde meydana gelen terör saldırılarından sonra operatif etkinliğin olmayışı, yapılan eleştirilerin başında gelmektedir. ÖGA Alanı oluşturma hedefiyle yapılacak operasyonel çalışmalar haricinde Europol ile ilgili olarak düzenlenen III-276. madde de oldukça önemlidir. Maddeye göre, AB nezdinde kabul edilecek Avrupa yasalarında, Avrupa çapında etkinliğe sahip Europol’e, gerek üye ülkelerin yetkili polis birimleriyle yapılacak ortak çalışmalarda ve oluşturulacak ortak soruşturma ekipleriyle yapılacak soruşturma ve operasyonlarda koordine etme, uygulama ve yapılandırma görevi verilebileceği açıkça ifade edilmektedir. Diğer bir deyişle, Europol ilk defa operasyonel bir yetkiye sahip olacaktır. Bu yetki ile, daha önceleri Europol’e, üye ülkelerin yetkili birimlerince kurulacak ortak soruşturma ekiplerinde destekleyici mahiyette verilen sınırlı yetkinin genişleyerek daha merkezi ve etkili bir şekilde işlevsel hale geldiği görülmektedir. Ayrıca Europol’ün ortak soruşturma ekipleri haricinde üye ülkelerin yetkili birimleri ile
doğrudan ortak operasyonlar düzenleyebilmesi de son derece önemli bir gelişmedir. Terörizmle mücadele açısından AB çapında operasyonel yetkiyle donatılmış bir ortak polis biriminin varlığı oldukça önem arz eden bir konudur. Çünkü her ne kadar üye ülkeler arasında, bilgi alışverişi sağlanmış olsa da terörizm suçunun niteliği gereği, özellikle sınır aşan boyutta, ilgili soruşturmaların tek bir elden yürütülmesi, başarılı sonuçların alınmasını kolaylaştırmaktadır. Europol gibi bir birimin de operasyonel etkiden uzak destekleyici mahiyette kalması da terörle mücadele yöntemlerini oldukça sınırlayıcı bir mahiyete sokmaktadır. İpek, 2006 :206).
Anayasa ile getirilen orijinal bir düzenleme de daha önce hukuksal bir zemin elde edememiş dayanışma konusudur. Özellikle konumuzla ilgili olması bakımından, terör nitelikli suçlarla karşı karşıya kalınması durumunu ön plana çıkaran bu düzenlemeye göre herhangi bir üye ülke, terör saldırısı gibi bir felaketin kurbanı olması halinde Birlik ve diğer üye ülkeler, dayanışma ruhu içerisinde bir arada hareket edeceklerdir. Birlik’in, üye ülkelerin bölgelerindeki terörist tehdidin önlenmesi, demokratik kurumların ve sivil halkın herhangi bir terörist saldırıdan korunması ve terörist saldırı durumunda bir üye ülkenin siyasi makamlarının talebi üzerine o ülkeye kendi topraklarında yardımda bulunmak amacıyla üye ülkeler tarafından sağlanan askeri kaynaklar da dahil olmak üzere, tüm araçları bu üye ülkenin kullanımı için seferber edeceği de açıkça madde hükmünde yer almaktadır. Ayrıca dayanışmanın gerçekleşmesi için terörist saldırıya maruz kalan üye ülkenin talebi üzerine harekete geçileceği Anayasa Taslağı’nda açıkça belirlenmiştir. Dayanışmaya ilişkin düzenleme, Komisyon ile Birlik Dışişleri Bakanı’nın ortaklaşa hazırlayacağı teklif üzerine oybirliği ile alınacak Konsey Kararı ile belirlenecektir İpek, 2006 :207).
Sonuç olarak denebilir ki AB için geçerli olacak bir Avrupa Anayasası, bir iç güvenlik sorunu halindeki terörizmle mücadele için, ÖGA Alanı ile ilgili normatif düzenleme sahip olması bakımından oldukça önemlidir. Birlik, Taslağın tamamen onanmasıyla, terörizmle mücadelede, yasal alt yapısı hazır bir şekilde tüm kurumlarıyla beraber Avrupalılaşma kazanımlarını kullanmaya başlayacaktır (İpek, 2006 :207).
2.11.1 Avrupa Birliği’nde Uluslararası Terörizme Karşı Yapılan
Çalışmalar
11 Eylül’e kadar AB’nin en önemli gündem konusu, Euro’nun tedavüle girmesi ve genişleme iken, bu tarihten itibaren ABD’nin Afganistan operasyonu ve terörizmle mücadele tedbirleri gündemi değiştirmiştir. AB konseyi ve AB ülkelerinin liderleri ABD’ye tam destek verdiklerini belirten açıklamalar yapmışlar, gerek kendi güvenlikleri için, gerekse ABD’nin istekleri doğrultusunda, terörizmle mücadeleye yönelik tedbirler almaya başlamışlardır.AB’nin özellikle güçlü üyeleri, 11 Eylül olayını bir fırsat bilerek, Afganistan harekatında yer almak suretiyle, uluslararası arenada etkili olmaya çalışmaktadırlar (Kılıç, 2007:84).
AB ‘nin bugüne kadar bir türlü tam olarak başarıya ulaştıramamış olduğu Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikası’nın 11 Eylül olayları çerçevesinde yeniden gündeme getirilmesi; adalet ve içişleri alanında daha sıkı işbirliğine gidilerek “Birliği” sağlamlaştırıcı adımlar atılması, bu fırsatın değerlendirilerek AB bütünleşmesinde gelişme sağlanmasına yöneliktir (Kılıç, 2007:84).
AB ülkelerine tek tek bakıldığında ise, özellikle üç büyüklerin ABD’ye yakınlaşma ve uluslararası alandaki etkinliğini güçlendirme amacıyla dış politikalarını yeniden düzenleme gibi değişikliklere gittikleri görülmektedir (Kılıç, 2007:85).