O capítulo abordou a política de defesa argentina entre 2003 e 2011, cobrando ênfase especial à dimensão institucional. Dessa forma, debruçou-se de forma principal sobre as gestões ministeriais de José Pampurro, Nilda Garré e Arturo Puricelli. Para cada um desses momentos propomos uma terminologia como síntese de sua
qualidade78. Ao internacionalismo79 de Pampurro, seguiu-se o ativismo institucionalista de Garré e, a este, sucedeu a continuidade inercial de Puricelli.
Todavia, a rotunda diferença entre a gestão Garré em relação ao seu antecessor e sucessor torna o período transcendente em significados, razão pela qual, amiúde, falar em política de defesa no kirchnerismo será falar do ministério de Nilda Garré. De 2003 a 2011, mas, sobretudo, entre 2005 e 2010, é inegável que houve uma mudança de tratamento em relação à defesa por parte do poder político, ainda que os elementos trazidos aqui levem a crer que haja sido um impulso sustentado mais pela iniciativa pessoal da ministra que por um efetivo interesse de engajamento da autoridade presidencial ou consenso político sobre o tema.
A respeito do tema convocado no capítulo, é importante sublinhar que os esforços de fortalecimento do Ministério da Defesa, marcantes, sobretudo, no período Garré, representaram, a rigor, pouca inovação no sentido de construção de novas regras. De fato, as prerrogativas e delineamentos, dos espaços cabíveis aos diferentes atores envolvidos com a defesa – Presidência, MD, Forças Armadas, Congresso Nacional – já estavam consagradas pela Lei de Defesa Nacional, de 1988.
Nesse sentido, os novos instrumentos normativos criados na gestão da ministra não se destinavam a revisar as bases que assentam os marcos da defesa nacional no país, mas sim a dar-lhes operacionalidade e reforçar, da forma mais explícita e inequívoca, a primazia da autoridade política e civil sobre tudo que concerne à defesa nacional. Buscou-se, assim, consubstanciar a primazia da autoridade política sobre a defesa como dado totalizante sobre o tema.
Foi, assim, uma gestão mais de afirmação que criação o que, evidentemente, não minimiza a importância dos feitos. Que se haja esperado dezoito anos para regulamentar a Lei de Defesa Nacional, fruto de um raro consenso político no país, e convocar o Conselho de Defesa Nacional – uma instância operativa básica para a política de defesa – informa com clareza a moldura em que esteve posta a questão da defesa no período pós-transicional.
A questão militar, ao não ser propriamente enfrentada, permaneceu acesa e concentrou sobre si a maior parte dos esforços dedicados aos assuntos de defesa por parte das autoridades civis, de modo que, a rigor, de 1983 em diante houve mais política
78 Os termos são mais referências analíticas do que pretensões de encapsular conceitualmente os períodos. 79 Diamint (2014) argumenta segundo o mesmo critério, embora não faça uso deste termo especificamente.
militar que política de defesa na Argentina. Neste sentido, as demandas que o tema reclamava, e a agenda que se propôs desenvolver na gestão Nilda Garré, apesar de ter no aspecto institucional um elemento fulcral, o transcendia.
No que tange às Forças Armadas, o tema do controle é mais bem equacionado. Salvo episódios pontuais e de menor impacto político, as Forças Armadas argentinas estão efetivamente submetidas ao controle político e civil. Isto é, além da possibilidade de interrupção da ordem democrática pela ação castrense não estar posta, os militares, em geral parecem assimilar que a subordinação ao poder político é o único caminho possível dentro da democracia.
Entretanto, essa situação não é, per si, sinônimo de supremacia civil sobre os assuntos da defesa. A visão dominante no ministério, no período coberto por este capítulo, foi a de que os militares preservavam importantes espaços de poder na burocracia ministerial e na tomada de decisão política sobre a defesa. Uma consequência disto, segundo esta perspectiva, foi a continuidade de veios antidemocráticos nas Forças Armadas.
Isto porque, ao abdicar, em diferentes graus, da condução da defesa, os diferentes governos pós-1983 teriam permitido que as Forças Armadas, mantivessem poder suficiente sobre si mesmas para garantir a continuidade de um ethos que, em diversos aspectos, guardava importantes déficits democráticos dentro do que se espera do instrumento militar em um Estado de Direito.
Nestes marcos, extirpar do ethos militar o pendor tutelar e autoritário que caracterizou os militares argentinos na maior parte do século XX, adequando os militares ao contexto democrático, foi claramente a opção central da ministra. A gestão de Nilda Garré significou, portanto, um esforço de “civilinização” da defesa nacional, através da ação sistemática que visava fazer da supremacia civil uma expressão de atos, mais que um fato por inação.
Prevaleceu a lógica de que a necessária reforma das Forças Armadas deveria ser feita mais nas mentalidades que nas armas, o que denota claramente que os problemas detectados estavam antes no campo dos valores assimilados pela tropa do que no contexto estratégico. A reforma promovida por Garré, nesse sentido, foi mais cultural que material. É algo consistente com o quadro de segurança do país e certamente necessário como meio de tornar as Forças Armadas organicamente inseridas na sociedade que devem defender, e da qual estiveram apartadas por um senso de
excepcionalidade e pelo contubérnio com setores que, na falta de votos, recorriam aos quartéis.
A questão da defesa, porém, não se encerra no aspecto da subordinação militar, embora este seja um capítulo essencial do conjunto. A análise dos limites da condução fica mais clara ao se ter em vista aspectos da política de defesa que transcendem a vontade e engajamento pessoal do titular da pasta. A questão orçamentária é a face mais clara desse aspecto, por ser determinante sobre a efetiva concretude dos projetos, e por depender, em última instância, de uma decisão que não está concentrada no MD e que ilustra com precisão os matizes de interesse político do governo.
Se bem é verdade que houve aumento absoluto e relativo nos gastos militares, e que o gasto como porcentagem do PIB se mantiveram aproximadamente constantes, estes não foram feitos na dimensão necessária para equalizar os problemas enfrentados pela pasta, mormente no que concerne à materialidade da defesa. O fato de que a renovação do interesse pela defesa não se deu a partir da percepção de ameaça iminente nem de uma convergência entre as forças políticas do país80, nos leva a questionar justamente em que medida esse interesse se deu além do ministério e, mais especificamente, da ministra Garré.
Eventos posteriores, como a interrupção de projetos de modernização da força aérea e dos sistemas de armas81, suspensão – por razões pueris – de participação em exercícios miliares82, dão indícios fortes de que houve um descompasso entre a intensidade da agenda conduzida no ministério e o efetivo interesse presidencial em seu desenvolvimento.
É possível argumentar que os gastos ocorreram dentro de uma lógica razoável e considerarmos a realidade fiscal do país. O clássico dilema canhões x manteiga83 é especialmente dramático em países como a Argentina, cujas profundas carências sociais
80 Fato também advertido por Battaglino (2013).
81 Embora não estejam formalmente interrompidos, a escassez de recursos para sua evolução põe os referidos projetos em estado concreto de paralisação.
82 Em novembro de 2013, a Força Aérea teve suspensa sua participação no exercício militar conjunto CRUZEX, organizado pela Força Aérea Brasileira, em Natal. O motivo da retirada argentina foi um atraso do poder executivo no envio da solicitação devida ao Congresso Nacional pala avalizar a adesão da aeronáutica.
83 Trata-se de uma questão frequente para a teoria econômica neoclássica, introduzida pelo economista Paul Samuelson. Diz respeito, em linhas gerais, ao dilema entre canalizar os recursos do Estado para a aquisição de armamentos ou para projetos de desenvolvimento, com ênfase na área social. A expressão ganhou notoriedade política através do ditador fascista Benito Mussolini, que em seus discursos, perguntava à população italiana se eles preferiam canhões ou manteiga, visando legitimar sua política exterior belicista.
exigem necessárias medidas que dão ao erário um destino mais lógico do que seria a defesa nacional.
Além disso, é preciso ter em vista outro elemento essencial: a ausência, em um horizonte previsível, de ameaças externas de origem estatal à segurança nacional argentina. Tendo em vista ainda o que é previsto em lei como circunstância cabível de emprego do instrumento militar – a guerra clássica84– a Argentina encontra-se em uma situação bastante cômoda do ponto de vista de sua segurança nacional.
Considerando as realidades pecuniária e estratégica, a política de defesa levada a cabo, em relação ao seu objetivo precípuo, é facilmente justificável, ainda que traia a lógica do imprevisível que usualmente norteia a defesa nacional. O que o panorama do capítulo nos sugere refletir, neste ponto, é a intensa variação de intensidade na vontade política para a defesa a partir das expectativas dos atores políticos em relação a ela.
A continuidade orçamentária e de engajamento para uma pasta cujas eventuais debilidades não conduzem a uma situação crítica, que levaria a algum tipo de punição eleitoral, exigiria uma convergência entre os setores políticos do país em torno de uma política de defesa consensual.
É precisamente neste ponto que há um nó górdio. Os limites da condução têm a dimensão da dificuldade de se articular uma convergência sobre a forma da política de defesa e o papel das Forças Armadas. Críticas recentes à política de defesa empreendida pelos governos kirchneristas sinalizam um dos principais pontos de atrito: a revisão das funções das Forças Armadas, firmemente rechaçada pelo governo, e defendida por setores de críticos, seja na intelectualidade ou na política.
Um exemplo do primeiro é o texto publicado por Carlos Escudé (2014), no qual defende que a Argentina se tornou um protetorado chileno e brasileiro. O argumento de Escudé é de que o governo não conduz uma política de defesa coerente com o mandato constitucional de preservação da soberania nacional. Segundo o autor, a debilidade material das Forças Armadas argentinas faz delas incapazes de cumprir com sua missão constitucional de zelar pela preservação da soberania e integridade territorial do país. Neste raciocínio, a Argentina só existe como entidade estatal pelo beneplácito dos vizinhos mais fortemente armados: Chile e Brasil.
84 Por guerra clássica, referimo-nos ao enfrentamento entre Forças Armadas organizadas de Estados Nacionais.
Outra posição que pode ser recordada, e esta claramente política, é à de Horácio Jaunarena, três vezes ministro da defesa. Em livro recentemente publicado85,Jaunarena elenca uma série de elementos que, em sua visão, apontam para negligência dos governos em relação à defesa (JAUNARENA, 2015a).
O esteio principal de seu argumento é que a política do kirchnerismo baseou-se em uma abordagem revanchista sobre as Forças Armadas, deslegitimando-as perante a sociedade e esvaziando o brio das tropas, que foi expressa na asfixia orçamentária. Além disso, o autor preserva a posição defendida desde sua última passagem pelo MD, prescrevendo a revisão dos marcos legais para a defesa sob o argumento de que eles estão obsoletos porque produzidos para uma realidade que já não mais se aplica.
O plano de fundo dessa divergência está centrado em diferentes interpretações das fronteiras conceituais delimitadas para interpretar os desafios contemporâneos. Não se trata de uma questão menor. Ao contrário, sinaliza que o debate sobre o porquê das Forças Amadas e a lógica de estruturação da política de defesa permanece aberto o que, do ponto de vista prático, tende a deixar o trato da defesa adstrito a lógicas conjunturais, excessivamente dependente da vontade política dos atores estabelecidos no poder.
Do ponto de vista da assimilação do caráter internacional da defesa, os avanços logrados devem ser igualmente tratados com cautela. Não se pode perder de vista que o horizonte de significado da política de defesa no período estudado foi fundamentalmente interno. O tratamento internacional concedido à defesa responde mais ao imperativo de apartar as Forças Armadas da política do que à concepção de que os recursos da defesa devem ser empregados como meio da inserção internacional do Estado argentino.
Apesar de parecer pouco alentador, o panorama traçado no capítulo, somado ao exposto no capítulo anterior, aponta também em direção a duas grandes linhas de atuação que parecem consagradas pela dirigência política argentina em relação à defesa. A primeira é o esvaziamento da atuação política das Forças Armadas em assuntos que extrapolam a defesa nacional.
A segunda é a ênfase na cooperação internacional em defesa, que se afigura como uma tendência profunda no país desde 1983. Igualmente resistente é a tendência a concentrar o destino dessa cooperação no pequeno grupo de países que configuram o
85 Cf. JAUNARENA, Horacio. La Argentina Estructural: Defensa Nacional. Buenos Aires: Editorial del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2015.
espaço estratégico que envolve a Argentina: o Cone Sul. Elencadas as principais iniciativas neste campo, cabe dedicar uma atenção mais detida ao tema que convoca o texto de maneira geral: a participação do país na construção e desenvolvimento do Conselho de Defesa Sul-Americano, objeto do capítulo final.
4 AUTONOMIA, PRAGMATISMO E REGIONALISMO: A DIPLOMACIA