Đdari denetimin tarihsel kökenlerinin, M.Ö. 3000 yıllarında Ninova kentine kadar uzandığı saptanmıştır.92 Arkeolojik bulgulardan elde edilen bilgiler, eski Mezopotamya’da hüküm süren kralların, kraliyet tahıl ambarlarının sayımını yapmak ve buradaki görevlileri kontrol etmek için kâtiplerine yetki verdiklerini göstermektedir.93 Bu bulgular, kamu mallarına ait hesapların ve devlet yönetimindeki faaliyetlerin denetiminin orijinini oluşturmaktadır.94 Malî işlemleri de içeren bu kayıtlar, bir soruşturma sistemi olarak yorumlanabilecek çeşitli işaretler içermektedir. Đç kontroller ve görev dağılımının ortaya çıkışı da muhtemelen aynı döneme rastlamaktadır. Mısır, Yunan, Çin, Pers ve Đbrani kayıtları da benzer sistemlere işaret etmektedir.
91 Geist, Benjamin, Devlet Denetimi, s. 12.
92 Sharkansky, Ira, “The Devolopment of State Audit”, State Audit and Accountability, State of Israel Comptroller’s Office, Jerusalem, 1991, s. 5.
93 Khan, Ziaul Haq, Introduction to Government and Financial Audit, Director General, P.A.W, Lahore, Pakistan.
94 Khan, M.Akram, Yeni Başlayanlar Đçin Denetime Giriş, Çev. Faruk Eroğlu, Sayıştay Dergisi, S. 19, Ekim-Aralık 1995, s. 2.
Bu dönemde uygulanan denetim teknikleri, süreç içerisinde demokratik toplumlardaki kamu yönetiminin denetimine ilişkin uygulamalara da ışık tutmuştur.
Çalışanların sorumluluklarını ve faaliyetlerinin sonuçlarını kamunun dikkatine sunma ve şeffaflaşma çabaları tarihsel süreç içerisindeki gelişimini sürdürmüştür.
Bu çabalar kimi zaman felsefi ya da dinsel motiflerle desteklenmiş, bazı kutsal kitaplarda kamuyla ilgili malî konulara da değinilmiştir. Kimi krallar kendilerine ait malikânelere peygamberlerin girmelerine ve yapılan işler hakkındaki eleştirilerini ifade etmelerine izin vermişlerdir.95
Eski Yunan’da ise demokrasi kavramının gelişmesi ve şehir devletlerinin oluşturulması ile birlikte, esin kaynağını Mezopotamya’dan alan denetim uygulamaları kamusal bir işlev olarak sürdürülmüştür. Şehir (site) devletlerinde organize bir denetim sistemi kurularak, kamu birimlerindeki görevliler yurttaşa hesap vermekle yükümlü kılınmışlardır. Mısır ve Roma uygarlıklarında da kamuya ait hesapların kontrol edildiğine dair kanıtlar bulunmuş, ayrıca çapraz hesap kontrolü ve malî denetim sisteminin geliştirildiği görülmüştür. Çin’de de M.Ö. 1100 yılında Zhou Hanedanlığı döneminde denetime ilişkin bazı uygulama örnekleri görülmüştür.96
Antik Roma’da memurların kendi kayıtlarını diğerlerinin kayıtları ile karşılaştırdığı bir hesap sorgusu sistemi oluşturulmuştur. “Audit” kavramının oluşması da bu hesap sorgusunun bir sonucudur. Meslek unvanı olarak auditor unvanı, 1289 yılında ilk defa Đngiltere’de kullanılmıştır. Profesyonel denetçiliğin ilk örgütü ise 1581’de Venedik’te kurulmuştur.
Đslam Uygarlığının geliştiği VII. ve XII. yüzyıllar arasındaki dönemde, kamusal denetim anlayışı da yerleşmiş, Đslam halifelerince, özel veya kamusal durum ayrımı yapılmadan bağımsız muhasebe ya da denetim birimleri oluşturulduğunu gösteren bazı yazılı kaynaklar bulunmuştur.97
Merkantilist çağdan, Adam Smith’e ve J. M. Keynes’e kadar uzanan iktisadi gelişmeler sonucu gerek piyasa, gerek kamu kesiminde, verimlilik, etkenlik ve kaynakların ekonomik kullanımı kavramları daha belirgin hale gelerek uyulması ve önemsenmesi gereken kıstaslar olarak kabul edilmeye başlanmıştır. Piyasa ekonomisinin başarılı ve başarısız alanları ile kamu ekonomisinde, devletin başarılı ve
95 Sharkansky, s. 5.
96 China Audit Society, History and Devolopment of State Audit in China, State Audit and Accountability, 1991, s.254.
97 Özer, Hüseyin, Kamu Kesiminde Performans Denetimi ve Türkiye Açısından Değerlendirilmesi, Sayıştay Yayınları, Ankara, 1997, s. 6.
başarısız olduğu alanlarının da inceleneceği bir teorinin geliştirilmesi noktasına gelinilmiştir. Yani bur yanda kamu kesiminin varlığı piyasa kesiminin başarısızlıkları ile haklı gösterilirken, öte yandan kamu hizmetlerine ilişkin yeni kavramların ortaya çıkması sonucu kamu kesiminin başarısızlığına ilişkin bir teori kendini göstermiştir.98
Sanayi Devriminin ortaya çıkması ile birlikte Avrupa’da muhasebe kayıtlarının incelenmesi ve belgelendirme dâhil günümüz denetimi ile benzer özellikler taşıyan bir denetim sistemi oluşmaya başlamıştır. Avrupalılar zamanla bu uygulamaları Kuzey Amerika’ya taşımıştır. 1850’li yıllarda, “Đskoçya Fermanlı Muhasebeciler Enstitüsü”
tarafından modern muhasebe denetimi yazılı hale getirilmiştir. Đngiltere’den Amerika’ya göç eden muhasebeciler, 1886 yılında, New York’ta ilk Diplomalı Kamu Muhasipleri Kanunu’nun çıkarılmasını sağlamışlardır.
Yirminci yüzyılın ilk yarısından itibaren geniş ve karmaşık yapıdaki şirketlerin ortaya çıkması ile denetim fonksiyonunun gelişimi hızlanmıştır. Bunun sonucunda denetim uluslararası nitelikte örgütlenmelere ihtiyaç duymaya başlamıştır.
Son yıllarda kamu kesiminde yönetim anlayışındaki değişmelere paralel olarak yönetim uygulamalarının daha yakından ve yeni bir denetim yaklaşımıyla ele alınması gerektiği ortaya çıkmıştır. Geleneksel kavramında da değişim geçiren denetimin, içeriğini de etkileyen çok sayıda faktör olmuştur. 1970 yılında Sharkenksy’nin
“Denetimin rolü genişleme dönemine girmektedir” sözünün ifade edilmesini gerektiren etmenler şunlardır:
- Hükümetlerin, ülkelerin sosyo-ekonomik gelişiminde aktif bir rol üstlenmesinin ve bu nedenle hükümet faaliyetlerinin hacminin genişlemesi,
- Kamu kaynaklarının kıtlığı nedeniyle harcanan paralardan tam verim sağlama ve bu nedenle rasyonel karar verme gereğinin ortaya çıkışı,
- Demokratik kurumların gelişmesiyle halkın ve temsilcilerinin bilincinin artması, dolayısıyla kamu kaynaklarını kullananlardan hesap verme sorumluluğuna sahip olmasının beklenmesi,
- Kamu sektöründe hükümet harcamalarındaki çok büyük artışların olması, harcamaların fiili sonuçlarının bağımsız ve tarafsız olarak değerlendirilmesi ihtiyacı ve kamu fonlarının kullanımında tarafsız olarak hesap sorumluluğunun yerleştirilmesi gibi grup talep yaratılması,
98 Badelt, Christoph, “New Concepts for the Supply of Government Services”, Public Finance and the Quest for Efficiency, Detroit, 1984, s. 268.
- Geleneksel denetim sadece malî işlemlerin yasallığı ve uygunluğu üzerinde yoğunlaştığından bu iki talebi karşılamakta denetimin yetersiz kalması,
Yukarıda belirtilen nedenler sebebiyle; özel kesimde ve kamu kesiminde teorik ve uygulamaya yönelik olarak, yeterli ve vazgeçilmez olarak görülen ilkelerin, ölçütlerin geliştirilmesi gündeme gelmiş, bunun içinde verimlilik, etkenlik ve tasarruf sınır ve ölçütleri içerisinde kullanılabilmesi için analiz teknikleri geliştirilmiştir. Ancak bu yolla önemli tasarruflar sağlanmış ve alternatif çözüm ve kullanım alanları geliştirilmeye çalışılmıştır.99
B. KAMU BÜROKRASĐSĐNĐN GELĐŞĐMĐ