Os resultados encontrados na seção anterior indicam que, em geral, as rendas da CFEM: (i) diminuem o esforço de arrecadação própria dos municípios, o que caracteriza uma transferência direta desses recursos aos contribuintes comtemplados com a redução do esforço fiscal; (ii) aumentam a contratação de pessoal no setor público, elevando a relação servidor
público/munícipe e o custo da máquina pública; e (iii) em linha com o efeito anterior, provocam uma expansão dos gastos públicos correntes significativamente maior do que aquela resultante de aumentos da renda per capita dos contribuintes.
Entretanto, tendo em vista a característica de compensação financeira devido às externalidades negativas causadas pela atividade de extração mineral e a necessidade de garantir às gerações futuras o retorno dos recursos naturais exauríveis, nenhum dos resultados acima é desejável sob a ótica do bem-estar social. Desta forma, a discussão do novo Código de Mineração se apresenta como uma boa oportunidade para que regras mais rígidas a respeito de como os municípios comtemplados com a CFEM devem administrar esses recursos sejam definidas.
As circunstâncias atuais sugerem que a simples previsão de que os gestores públicos municipais não podem gastar os recursos da CFEM com despesas correntes não é suficiente para que os objetivos pretendidos pelo regulador sejam atingidos. Isto ocorre simplesmente porque é fácil para os administradores das finanças públicas municipais rearranjarem suas contas da forma que desejarem, ou seja, o dinheiro da CFEM, na prática, não é “carimbado”, pois mesmo que ele seja usado, por exemplo, para investimentos em saúde, outros recursos que seriam destinados para tal podem ser realocados.
Este problema impõe um novo desafio aos reguladores. Por um lado, não parece razoável que o Governo Federal intervenha em toda a gestão das finanças públicas dos municípios, pois são os próprios munícipes – e, consequentemente, os gestores públicos locais eleitos por eles – que devem saber das necessidades locais. Por outro, os objetivos da CFEM parecem estar sendo distorcidos pela gestão pública descentralizada dos seus recursos.
Com base nestes dois aspectos, sugere-se que a linha geral da regulação a respeito dos recursos arrecadados com a CFEM, no âmbito do novo Código da Mineração, seja a criação de um Fundo de Riqueza Soberano (FRS) para a aplicação dos recursos da CFEM, em linha com muitos fundos soberanos existentes pelo mundo que auxiliam a gestão de rendas públicas advindas de recursos naturais exauríveis169. Neste sentido, os ensinamentos coletados até aqui permitem algumas sugestões sobre regras gerais que devem nortear a gestão do fundo indicado acima, sendo elas:
• A União, os estados e os municípios devem ser cotistas do FRS de acordo com o direito que possuem sobre os recursos totais da CFEM arrecadados pela União;
• Os cotistas do fundo podem resgatar regularmente o rendimento real das suas respectivas aplicações, preservando no FRS o capital principal aplicado e garantindo certa perpetuidade aos recursos;
• As regras no fundo não precisam prever como os recursos regatados no âmbito do item anterior devem ser gastos pelas localidades beneficiadas, deixando essa atribuição para os cidadãos locais e seus respectivos representantes;
• O resgate pelos cotistas de valores referentes ao capital principal só pode ocorrer sob circunstâncias especiais definidas no regulamento do fundo e que atendam uma de duas situações: (i) a necessidade de recursos para reparar danos causados diretamente pela atividade de extração mineral na referida localidade (como, por exemplo, uma contaminação ambiental por resíduos minerais)170 ; ou (ii) a necessidade de recursos emergenciais para a reparação de danos causados, por exemplo, por catástrofes naturais;
• A gestão do fundo deve ocorrer no âmbito federal – de forma transparente e independente, tal como regem as melhores práticas de gestão de recursos de terceiros – e a definição sobre a liberação de recursos relativos ao item anterior também; e
• No início de sua constituição, o fundo pode receber apenas parte dos recursos auferidos com a CFEM, sendo esta parcela progressivamente elevada com o intuito de que estados e municípios readéquem suas finanças públicas ao novo cenário.
A ideia principal é que, sob este novo arranjo, os preceitos fundamentais da compensação financeira pela extração mineral sejam melhor garantidos, sem que a União, ou qualquer outra esfera de poder, precise intervir diretamente nas decisões de gestão financeira das localidades beneficiadas. Além disso, como ocorre em outros países que o adotam, um FRS tem a vantagem de reduzir oscilações bruscas na economia local devido a ciclos econômicos associados aos preços de mercado dos recursos naturais. Com a aplicação dos recursos da CFEM no fundo, momentos de boom nos preços dos minerais não irão inundar as economias locais com “fáceis” recursos financeiros, assim como momentos de depressão nos preços não
irão enxugar demasiadamente os mesmos recursos, evitando inclusive problemas associados à chamada Doença Holandeses.
Obviamente, conforme o patrimônio total do fundo evoluir e as condições econômicas da indústria de mineração mudarem, as regras gerais do FRS em questão devem ser revistas para que reflitam as necessidade do novo ambiente econômico e social das localidades beneficiadas.
Por fim, vale destacar ainda que, ao contrário do que se discute sobre os royalties do petróleo, não parece razoável que a compensação financeira advinda da mineração seja partilhada com estados e municípios que não são produtores de minério. Conforme destacado na seção 4.3, a atividade de mineração é muita mais invasiva para a localidade onde ela ocorre do que a extração de gás natural e petróleo. Assim, os recursos da CFEM têm um caráter de compensação maior que os royalties do petróleo, que podem ser mais facilmente classificados como uma participação do Estado na renda. Desta forma, é mais difícil justificar, ao menos economicamente, que os recursos da CFEM sejam destinados a localidades que não convivem com a atividade de extração mineral.