Örgütsel yapıdan kaynaklanan stres kaynakları

Os Conselhos, como um dos espaços onde ocorre a participação da sociedade, buscando influir nas decisões dos governos, é iniciativa antiga. Estevão (2003) relata o surgimento dos Conselhos no Brasil a partir do modelo trazido de Portugal pelos colonizadores, apresenta as configurações que aqui assumiram e descreve a influência deles no processo de democratização do país até serem incorporados no texto constitucional. Segundo a autora, em Portugal existiam dois tipos de Conselhos: um escrito com ‘c’, ‘Concelhos’, que eram órgãos administrativos do governo, implantados a partir do século XII, e os conselhos com ‘s’, mais antigos, não vinculados ao governo, que funcionavam “como núcleos de resistência contra os excessos dos poderes instituídos” (ESTEVÃO, 2003, p.175) e que exerciam grande influência no processo de democratização. Os colonizadores adaptaram este segundo tipo para organizar, aqui, as primeiras Câmaras Municipais e Prefeituras, cujos cargos eram preenchidos por indicação. Embora o “modelo” fosse semelhante, aqui funcionavam como “instrumento de governo”. A idéia dos Conselhos como “força de oposição” ganha expressão, segundo a autora, a partir de 1841 quando, na Comuna de Paris, os operários se organizaram para gerir a cidade, e posteriormente, em 1917, na Revolução Russa. No Brasil, os Conselhos, como instrumento de participação para defesa de direitos,

surgiram com operários reivindicando melhores condições de trabalho e salário, na década de 20, quando se iniciou o processo de industrialização. Durante o período da ditadura militar, esse tipo de organização se expandiu com as iniciativas para organizar os trabalhadores fora dos espaços sindicais, que eram fortemente controlados pelo governo. As experiências de Conselhos se multiplicaram no final do período ditatorial não só como fóruns de discussões relacionadas às questões de trabalho, mas, também, como instrumentos para reivindicação de bens e serviços junto ao Estado. Os Conselhos Populares de Saúde da zona leste de São Paulo, iniciados em 1976, são exemplos desse movimento que, fundamentados na noção de direito de cidadania, amplia a participação política dos cidadãos em torno de inúmeros temas.

Os Conselhos tornaram-se, na década de 80, uma prática usual no cotidiano das cidades. No entanto, a partir da Constituição Federal de 1988, assumiram papel expoente uma vez que foram, posteriormente, reafirmados nas Leis Orgânicas como instrumento para viabilizar e assegurar a participação da sociedade no controle das políticas públicas. Ocorreu, então, um deslocamento da posição dos Conselhos que, de agentes alternativos de organização da sociedade para exercer pressão sobre os governos, passaram a ser uma forma de gestão.

Enquanto espaços para co-gestão de políticas públicas em diferentes áreas, assumindo responsabilidades deliberativas em algumas áreas como saúde, assistência social, criança e adolescente, e não-deliberativas em várias outras áreas, requer aprendizado das pessoas e instituições sobre como exercer a participação. Nesse sentido, tanto o governo quanto os usuários dos serviços, os profissionais, os prestadores de serviços e as instituições de ensino que comumente têm assento nos Conselhos, precisam apreender o significado dessa nova instância na qual, além da elaboração de diretrizes para a política de atendimento, são negociados e partilhados os recursos.

É uma esfera de (con)vivência que não elimina nem ignora os interesses de grupos, mas privilegia a defesa dos princípios de uma relação democrática: liberdade, igualdade, participação, diversidade e solidariedade. Esse tipo de relacionamento deve ser trabalhado numa rede que contém “nós” de tensão, resistência, contra-resistência a serem superados eticamente, em defesa dos direitos e qualidade de vida ou daquela humanização já referida. Trata-se de conviver com a diversidade do cotidiano, convivência que “fertiliza” a experiência, aqui entendida, segundo Bondía (2001, p. 28), como aquilo que “nos acontece” e gera saberes aos quais os sujeitos atribuem sentidos que, pela interação, são postos em comunhão na práxis da vida cotidiana.

públicas requer mais do que a disposição para comparecer a reuniões. É necessário conhecimento da estrutura das instituições e da lógica do seu funcionamento, conhecimentos jurídicos, habilidades de argumentação e de trabalhar com contradições e conflitos, além da disposição para trabalhar em equipe, negociar acordos e ter compromisso com a defesa dos direitos, socialização de informações, fortalecimento da democracia. Como não há escolas para isso, freqüentemente são realizados cursos e/ou “oficinas de capacitação”, de iniciativas governamentais e não governamentais (Organizações Não-Governamentais e Movimentos Sociais). Nem sempre o conteúdo enfoca diretamente o conceito de participação, mas ao tratar sobre os temas específicos de cada grupo para o qual os cursos/capacitações se destinam, discutindo suas generalidades e particularidades, almejam tornar seus participantes melhor habilitados, mais competentes para tratar da questão.

A participação funciona como elemento desencadeador para o desenvolvimento individual e coletivo, apesar das complexidades que ela revela quando pessoas com diferentes visões, experiências, expectativas e formação se reúnem numa mesma “arena”. São comuns os conflitos de interesses, valores e objetivos e, inclusive, diferentes formas de compreensão quanto ao papel dos Conselhos e dos conselheiros, de modo que, por meio da interação, os sujeitos vão, coletivamente, construindo compreensões e saberes.

A participação ativa, aqui entendida como a habilidade de intervenção no processo de tomada de decisões, não ocorre automaticamente, assim como não o são os resultados dela no sentido último dos Conselhos, que é o exercício do controle social sobre as políticas públicas. Aqui nos referimos aos Conselhos institucionalizados, criados por lei como instrumentos concretos para exercício da cidadania. São setoriais e de composição paritária, envolvendo representantes do poder público e da sociedade civil organizada, de natureza deliberativa ou consultiva. Atendem à proposta constitucional, de que os cidadãos participem dos governos, exercendo controle sobre eles por meio da ampliação da discussão dos temas de interesse público nos múltiplos espaços participativos.

Ao discutir as expressões da questão social e exercer influência na organização da política pública, a partir das “situações-limite” são construídos meios, formas e métodos efetivos para concretização do controle social, propósito da participação. “Situações-limite” é uma expressão do professor Álvaro Vieira Pinto (apud FREIRE, 1993) para designar situações em cujas margens “começam todas as possibilidades”. Freire (1993) diz que nas situações-limite está o “inédito viável”, isto é, o desejo de uma situação diferente, mas que ainda se apresenta como um obstáculo. Um obstáculo que precisa ser vencido para que o ser humano possa “ser mais”. A compreensão de que os obstáculos são situações que enriquecem

a vida também é defendida por Maffesoli (1997, p. 211): “a pessoa sempre supera os limites nos quais se quer encerrá-la”. A tendência do ser humano “ser mais” (FREIRE, 1993) ou de “andar em direção à luz” (MAFFESOLI, 1997) a partir das situações-limite ou dos obstáculos é, para estes autores, um processo ininterrupto na história da humanidade e potencializado por meio das práticas coletivas.

Os Conselhos, como espaço de práticas coletivas, representam a compreensão aqui adotada para a expressão controle social, pois, conforme assinala Vasquez (1977, p. 201),

a atividade política gira em torno da conquista, conservação, direção ou controle de um organismo concreto como é o Estado. O poder é um instrumento de importância vital para a transformação da sociedade [e] [...] pressupõe a participação de amplos setores da sociedade.

O controle social, historicamente exercido pelos governos sobre a sociedade9, mesmo quando estes possibilitaram espaços para participação de segmentos sociais nas estruturas de governo, sofre uma inversão conceitual ao ser apresentado na Constituição Federal aprovada em 1988. Esse efeito resultou da pressão10 exercida sobre o Congresso Constituinte por meio dos diferentes grupos e movimentos sociais*.

Aclamada como “Constituição Cidadã”* institui a participação direta dos cidadãos por meio do voto, do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular de leis (artigo 14) e tem, por meio das leis orgânicas dos municípios, a ampliação desses espaços de participação via tribunas populares, Conselhos e Conferências. A intenção é a de que os cidadãos participem dos governos exercendo controle sobre eles por meio da ampliação da discussão dos temas de interesse público nos múltiplos espaços participativos. Se por um lado isso requer cidadãos conhecedores da realidade onde vivem e das múltiplas inter-relações entre cada um dos inúmeros elementos que a compõem, por outro, há que se considerar que este tipo de cidadão se forma no processo participativo, e não fora dele. Nogueira (2004, p. 91) enfatiza o valor dos cidadãos com o perfil acima, que ele denomina de “cidadãos ativos”, no processo de participação para defesa da cidadania e democracia, sugerindo que “pela

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Controle este do qual a população sempre buscou escapar. Gohn (1985) relata diversas formas de resistência utilizadas desde a época do Brasil colônia: fuga, não pagamento de taxas, burlar a lei, conflito direto.

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Pressão aqui entendida a partir do referencial de Sousa (2003) como resistência à exclusão social e conseqüente ampliação de acesso a bens e serviços de consumo coletivo.

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A Constituição Federal aprovada em 1988, assim foi chamada por Ulisses Guimarães, presidente do Congresso Constituinte.

educação, pelo debate público, pela multiplicação de espaços institucionais de discussão e deliberação” se invista na formação e organização desses “personagens vitais”.

Considerando que uma das características dos Conselhos é a paridade na representação dos setores do governo e setores da sociedade na sua composição, essa gestão é entendida como co-gestão, isto é, articulação entre vários grupos de interesses. Essa articulação, segundo Gohn (1988), visa manter a paz social e é uma das formas mais avançadas de participação no capitalismo, porque permite trabalhar os conflitos. No entanto, minha própria experiência*, assim como a de Wendhausen (1999 e 2002) e Gohn (2001b) identificam que a paridade numérica entre os segmentos nem sempre corresponde à igualdade de possibilidades e condições de exercer influência nas decisões, por diferentes causas ou motivos, as quais sistematizo a seguir: a) os conflitos nem sempre se tornam explícitos ou, b) quando explicitados, os conflitos nem sempre são objeto de análise; c) possibilidade de manipulação dos representantes da sociedade civil, mais especificamente dos usuários. Isso ocorre porque esses segmentos geralmente estão pouco familiarizados com as estruturas de poder, têm pouco acesso às informações e restritas habilidades de argumentação na fundamentação das suas proposituras e, d) dificuldades do próprio processo de participação como revelado neste estudo.

Ainda que a reunião de diferentes segmentos num mesmo espaço possa maximizar a tensão ao dar visibilidade à complexidade das articulações entre redes pessoais e institucionais, importa considerar que, como afirma Silva (1990, p. 115), “a experiência concreta é o ponto de partida para a reflexão crítica geradora de novas compreensões e novas formas de ação”, motivo pelo qual os Conselhos têm sido reconhecidos como espaços a serem fortalecidos.

Paulo Freire (1997a, p. 17), ao escrever sobre as relações entre a educação e a vida das cidades, afirma que:

Não há crescimento democrático fora da tolerância que, significando substancialmente, a convivência entre dessemelhantes, não lhes nega contudo o direito de brigar por seus sonhos. O importante é que a pura diferença não seja razão de ser decisiva para que se rompa ou nem sequer se inicie um diálogo do qual pensares diversos, sonhos opostos não possam concorrer para o crescimento dos diferentes, para o acrescentamento de saberes.

A história do desenvolvimento da sociedade humana e as referências de Comparato (2004), acerca da afirmação histórica dos direitos humanos, mostram que o

exercício da política requer renovação da forma de pensar as relações entre governo e sociedade. Elaboração, decisão e controle das políticas públicas são meios de controlar e promover o equilíbrio entre as organizações do Estado e da sociedade civil, como forma de evitar desvios do exercício do poder.

O novo modelo de gestão, mais do que governar no sentido encontrado nos dicionários, que é ter o poder ou autoridade para dirigir unilateralmente a partir “de cima”, deverá assumir o papel de gerenciar, isto é, articular e administrar demandas e recursos por meio do diálogo, o que requer uma reorganização institucional pública que envolva novos conceitos, novas estruturas, nova cultura administrativa, novos procedimentos, gestão de recursos humanos que contemple formação continuada a partir das atividades cotidianas e adoção de sistemas de avaliação que enfoquem informação, indicadores, iniciativa, inovação, cooperação e visão pública de compromisso com a qualidade de vida (CALAME, 2004).

Estas são as requisições da cidadania, necessárias para combinar a democracia representativa e a participativa, o que requer uma cultura de valorização para aprendizagem e construção do novo modelo. Trata-se de um cenário complexo, e na fronteira entre possibilidades e resistências é que os sujeitos poderão superar as “situações-limite”, conscientes de que se trata de uma construção possível, embora não automática nem linear. Uma construção partilhada por meio do debate, da co-gestão e do diálogo na perspectiva da humanização.