A comunidade académica internacional tem, desde os finais dos anos noventa, levantado o problema relativo às dificuldades ‘comunicativas’ dos processos de AAE38. Principalmente
devido à constatação de uma prática nem sempre compreendida e nem sempre bem sucedida no seu propósito geral – o de contribuir para decisões ‘bem fundamentadas’ sobre o Ambiente.
Para Elling (2003)39 os técnicos de avaliação que conduzem os processos de avaliação de
impactes, nomeadamente a AAE, baseiam-se, na sua maioria, num conjunto de
38 Abordado inicialmente por alguns autores (e.g. Partidário e Thérivel, 1996), este assunto começou a ser discutido
colectivamente com insistência a partir das Conferências da IAIA de 1997 e 1998, respectivamente em Nova Orleães e Nova Zelândia (Partidário e Clark, 2000).
“[Q]uando se faz um plano estratégico olha-se para as necessidades, para a procura, para a oferta, para o potencial, para as repercussões no tecido económico, ou no tecido social, na demografia,... e aí deve estar o Ambiente. Portanto o que [a AAE] faz é necessariamente pôr desde logo, na primeira grelha de partida, a questão ambiental - à semelhança do social e do económico.” (Carmona Rodrigues) “O Ambiente tem o seu papel no decurso do desenvolvimento, não pode ser dominante e totalitário - é um erro isso. A avaliação estratégica [deve ser] muito confinada e concreta.” (José Sócrates)
C
pressupostos que contribuem negativamente para a efectiva compreensão e aceitação dos resultados da AAE:
• A avaliação ambiental é um procedimento que pode produzir ‘informação completa’ sobre os efeitos previsíveis de um PPP no Ambiente;
• Essa informação pode ser alcançada por métodos científicos e constitui, na sua essência, ‘conhecimento científico’;
• O público deve, antes de mais, ter ‘informação’ sobre os impactes e sobre o processo de decisão;
• As propostas, cujos efeitos previsíveis sobre o Ambiente foram claramente reduzidos pela avaliação ambiental são, no momento da decisão, muito mais fáceis de ‘legitimar’, que propostas cujos efeitos não foram avaliados mas que podem ter um impacte menos nocivo para o Ambiente.
Estes pressupostos demonstram um certo positivismo em relação à prática de AAE e tendem a enviesar o discurso do técnico de avaliação, uma vez que assume, à partida, que determinados pressupostos são compreensíveis e implicitamente aceites. O quadro 3.5 mostra o paradoxo em que muitas vezes se move a AAE.
A crítica que subentende esta visão é a de que a AAE é, na maior parte da sua prática, um processo dirigido por sistemas e especialistas científicos orientados para atingir resultados específicos, fechando-se deste modo a outro tipo de discursos e valores que podem ser introduzidos na racionalidade do processo e assim melhorar a sua compreensão e aceitação. Nesta perspectiva, a conceptualização da AAE tem sido influenciada por uma racionalidade científica marcadamente determinista (Partidário, 2005a):
“The conceptualization of SEA [is] influenced by different forms of scientific thinking – notably rational determinism and strategic thinking – which ultimetaly determine the concept, the design of SEA, and determine the attitudes and the perception of professionals.” (Partidário, 2005a)
Quadro 3.5
Percepções paradoxais sobre a AAE Aparentemente a AAE é aberta:
• à definição dos problemas e objectivos; • na sua utilização do conhecimento; • à participação.
Mas na realidade:
•o conteúdo da avaliação é definido de forma
sistematizada;
•o processo de avaliação é orientado para os
‘resultados’;
•o conhecimento envolvido é exclusivamente
científico;
•a racionalidade subjacente à avaliação é
validada pela sua ‘eficácia’ – é instrumental;
•o processo é regido por especialistas;
•a função do público não é a de participar, mas a
de estar disponível para a informação e desse modo legitimar as decisões.
Fonte: adaptado de Elling (2005).
Esta atitude determinista condiciona fortemente a percepção dos técnicos de avaliação, e consequentemente os processos de comunicação que se estabelecem entre estes e as partes interessadas, incluindo os decisores políticos. Neste contexto, e uma vez que procura afectar o rumo das decisões políticas, há quem defenda a demarcação da AAE do carácter estritamente científico que caracteriza o discurso típico dos instrumentos de avaliação ambiental, especialmente o utilizado nos EIA, e orientar o seu discurso para um modelo mais crítico do ponto de vista social e político, i.e., adaptar uma lógica mais construtivista (e.g. Wynne, 1992; Rude, 2000; Martins e Nuno, 2004; Vicente e Partidário, 2004):
“[SEA should] use science to make a convincing case for policy change, but the findings are interpreted through the lens of social responsibility. Science provides a foundation for policy decisions, but its facts have little meaning, except as interpreted broadly in terms of social welfare, which includes and is not separate from a sustainable environment” (Rude, 2000)
É a partir deste olhar interior sobre os pressupostos e valores subjacentes à AAE que alguns analistas têm tentado então perceber como pode o técnico de avaliação responder às
necessidades de compreensão e participação no processo de avaliação por parte das partes interessadas. Nas palavras de Partidário (2000), a grande questão a que a AAE deve tentar responder é:
“How will you communicate your [SEA] findings to the public and each stakeholder and how will you ensure the [mutual] learning process?”
Nesta linha de pensamento, vários autores têm tentado incorporar as teorias de aprendizagem social e institucional40, e as questões associadas à construção de
conhecimento41 (e.g. Kørnøv, 2005; Nilsson, 2005; Nooteboom, 2005), na investigação
conceptual sobre AAE, numa clara resposta à necessidade de orientar o processo de avaliação de impactes para um plano de aprendizagem mútua entre os técnicos de avaliação e as partes interessadas.
Há quem vá mais longe e considere mesmo a AAE como um processo integral de comunicação (Harashina, 2005):
“The role of SEA is to conduct discussions in a public space, through efficient communication in a society, to ensure the environmental and social considerations.” (Harashina, 2005)
Harashina (2005) defende o desenvolvimento de um modelo de AAE onde a participação pública é baseada em reuniões42 múltiplas e em processos de construção de consensos43. O
que o autor não explica é a forma como esta conceptualização da AAE se pode enquadrar em contextos institucionalizados onde o processo de participação pública não permite encaixar estas abordagens, ou onde o consenso não é de todo desejável por corresponder a soluções sofríveis ou paliativas. Ou seja, em contextos onde não é possível determinar o enquadramento em que a AAE se desenvolve, mas sim adaptar-se à situação existente – que são a maioria dos casos.
Elling (2005), por seu turno, propõe uma ‘reflexão comunicativa’ sobre a AAE, realçando a importância de utilizar outros critérios na avaliação estratégica de impactes, como sejam critérios éticos. Na perspectiva deste autor a participação do público assume um papel de mediação (ética) primordial, devendo ser concedida ao público a responsabilidade de
40 Área conhecida internacionalmente por “Institutional and Social Learning”. 41 Termo mais conhecido na sua expressão anglo-saxónica: “Knowledge-Building”. 42 ‘Meetings’ no original.
arbitrar posições de interesse instrumental, como são por exemplo os interesses que distinguem eventualmente a posição do promotor da posição da entidade coordenadora de avaliação da AAE. Neste sentido, tanto Elling como Harashina procuram a convergência de valores, valorizando o equilíbrio consensual no caso de Harashina, ou o equilíbrio ético proporcionado pelo ‘julgamento’ público no caso de Elling. Nem um nem outro todavia considera o potencial comunicativo da AAE fora das esferas da participação pública, onde os contextos de decisão estratégica se distribuem por diferentes níveis e onde é possível perceber de forma proactiva o tipo de percepções e de subjectividades que se jogam nos processos de decisão.
Contrariando os debates crescentes à volta dos aspectos comunicativos da AAE, há ainda quem seja céptico em relação à relevância destes elementos, e mantenha-se fiel aos princípios racionalistas que forjaram a prática da AIA:
“It is premature to entirely abolish rational SEA elements. (...) A reconciliation of «flexible» and «rational» elements, which needs to be informed by empirical evidence migth be the best way forward.” (Fischer, 2005)
Fischer acredita que conceitos como ‘processo de aprendizagem’ ou ‘racionalidade comunicativa’ reflectem visões ingénuas da realidade, sem sustentabilidade prática, invocando para tal o pretenso fracasso das abordagens comunicativas nos processos de planeamento levadas a cabo em meados dos anos noventa, naquilo que se convencionou chamar de “communicative and flexible planning” (e.g. Innes, 1995; Healey, 1996). Fischer não identifica no entanto, os critérios que o levam a comparar a realidade de planeamento com a realidade de avaliação ambiental.
É hoje largamente aceite que, ao nível estratégico, os processos de comunicação e participação são muito mais importantes que as metodologias técnicas da avaliação (Sheate
et al, 2003), uma vez que a AAE é ‘obrigada’ a lidar com um conjunto vasto de actores, e
consequentemente com um também diverso conjunto de valores e linguagens subjacentes. Nesse sentido, como realça Partidário (2005a), a eficácia da AAE passa pela sua capacidade em influenciar as tomadas de decisão estratégica:
“If SEA is not sufficiently (…) influential, decisions will be taken with, or without, the information SEA can provide. Decisions that matter are mostly informal, and it is those informal decisions that should be the target of SEA.” (Partidário, 2005a)
A AAE tem portanto uma responsabilidade acrescida em proporcionar o debate público, actuando como uma ‘plataforma para o diálogo’ (João, 2005), e claramente assumindo o seu potencial comunicativo para contribuir para a integração dos valores ambientais a níveis estratégicos de decisão.