Çin Halk Cumhuriyeti üniter bir devlet olmasına rağmen yerel yönetimler konusunda gelişmiş bir hiyerarşik yapılanması vardır. Çin yerel yönetimi dendiğinde merkez hariç tüm düzeylerdeki birimler anlaşılmaktadır. Yerel yönetimlerin oldukça geniş bir özerklik alanı vardır ayrıca Çin kamu maliyesinde oldukça önemli rol oynamaktadırlar. Çin mali harcamalarının %70’i yerel yönetimlere aittir. Yerel yönetimlerde en etkin kamu hizmeti; eğitim ve sağlık olduğundan eğitim ve sağlığa aktarılan pay içinde yerel yönetimlerin payı %90’lara ulaşmaktadır. Bu durumda yerel yönetimlerin mali yapısı Çin Halk Cumhuriyeti açısından oldukça önemlidir (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 359).
Vergi, Çin Halk Cumhuriyeti için önemli bir gelir kaynağıdır. Çin gibi gelişimi devam eden ülkelerde ülke standartlarını yükseltmek ve ekonomik kalkınma için kamu hizmetlerine yatırım önemli bir yer tutmaktadır. Ancak vergi gelirlerini arttırmakta güçlükler yaşanabilmektedir. Çin Halk Cumhuriyeti’nde reform döneminden sonra sosyalist piyasa ekonomisine geçilmesiyle vergi konusunda da reformlar yapılmaya başlanmıştır. 1978-1993 yılları arasında mali sözleşme sistemleri ve 1994’ten bu yana da vergi paylaşım sistemleri mali reform geçirmiştir (Wang, Shen ve Zou, 2009: 204).
1990’larda Çin kırsal bölgelerinde vergi oranları oldukça değişiktir. Tarım ile uğraşan en yoksul çiftçi grubunun vergi oranı gelirinin %30’u kadarken, daha yüksek gelirli grupların vergi oranı gelirlerinin %10’u civarındadır. Devlet tarımsal alanlardan daha fazla vergi toplayarak daha fazla gelir elde etmeyi amaçlamaktaysa da vergi toplama işi maliyetli olmaya başlamıştır. Çiftçiler vergi ödemeye direndikçe vergi toplamak için daha fazla personele ihtiyaç duymuşlardır. Genişleyen bürokratik kadrolar daha fazla vergi ihtiyacı doğurmuştur. Böylelikle kırsal alanlarda vergi iyi
107
yönetilemeyen bir süreç olmuştur. Çin yerel yönetimleri vergi konusunda kısır bir döngüye girilmiştir (Tao ve Qin, 2007: 19-20).
Çin Halk Cumhuriyeti kamu maliyesinde önemli gelişmeleri 1994 yılında yaşamıştır. Daha önce hantal olan kamu maliyesi 1994 yılı reformundan sonra güçlü bir konuma getirilmiştir. Ancak bu düzenlemeden sonra yerel yönetimler üzerindeki baskı artmış durumdadır. Yerel yönetimlerin kendi gelirleri ile harcama sorumlulukları arasında uyumsuzluk söz konusudur. Yerel yönetim vergilerindeki otorite eksikliği, yerel yönetimlerin öz gelirlerinde sorunlara sebep olmuştur. Bu yüzden merkezden aktarılan paylar, vergi dışı gelirler, harç ve ücretler yerel yönetimler için önemli gelir kaynağı haline gelmiştir (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 360).
1994 yılı reformlarının da ana hedefi kamu gelirlerinin kontrolünün merkezde kalmasını sağlamaktır. Bu yasa ile yerel yönetimlere borçlanma yasağı getirmiştir. Borçlanma Devlet Konseyi’nin iznine bağlanmıştır. 1995 yılında ise ‘Garanti Kanunu’ ile beraber yerel yönetimlere kredi teminatı verilmesi de yasaklanmıştır. 1996 yılında il, ilçe ve eyalet yönetimlerinin ortalama yüzde 85’i borçlanırken, 2010 yılında 2779 ilçenin 54’ü borçlanmaya dâhil edilmemiştir (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 363).
Devletlerin vergi toplamaktaki amacı devlet harcamaları için finansman sağlamaktır. Devletler bunu eşitlik ve verimlilik ilkesi ile finanse etmektedirler. Ancak Çin Halk Cumhuriyeti 2000’li yılların başında özellikle kırsal alanlarda eşitlikçi bir vergi sistemi kurabilmiş değildir. Bu dönemde çiftçiler yerel yönetimlere gayriresmî ücretler ödemek durumunda bırakılmıştır. Kırsal alanda tarım ile uğraşan köylüler vergilerin adaletsizliği ve kayıt dışı alınan bu ücretlerden dolayı zor duruma düşmüşlerdir. Çin Halk Cumhuriyeti’nin kırsal vergilendirme politikası sosyal istikrarsızlık kaynağı haline gelmiştir ve bu yüzden tarım ile uğraşanların çoğunda yerel yönetimlere karşı protesto hali ortaya çıkmıştır (Tao ve Qin, 2007: 19-20).
Çin Halk Cumhuriyeti vergi gelirleri merkezde toplanmaktadır. Yapılan reformlar ile vergi sistemi merkezileşmiştir ancak vergilerin dağılımı konusunda
108
sıkıntılar çözülememiştir. Çin’de üç tip vergi bulunmaktadır. Bunlar merkezî vergiler, yerel vergiler ve paylaşılan vergilerdir. Merkezi vergilerden kastedilen, yalnızca merkezi hükümete aktarılan paylardır. Yerel yönetim vergileri de aynı şekilde yerel yönetimlere tahakkuk ettirilen gelirlerden oluşmaktadır. Paylaşılan vergiler ise, sabit bir orana göre alınıp, merkez ve yerel yönetimler arasında paylaştırılmaktadır. Örneğin yerel yönetimler katma değer vergisinin (KDV) yüzde 25’ini, gelir vergisinin %40’ını almaktadırlar (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 361).
Çin söz konusu olduğunda yerel yönetim vergileri terimi yanıltıcı olabilmektedir. Yerel yönetimler, vergi uygulamamakta ve vergi oranlarını değiştirememektedirler. Vergi oranları merkez tarafından belirlenmektedir. Merkezî yönetim yerel vergileri eyalet hükümetleri ile toplamaktadır. Eyalet hükümetleri, eyalet vergi idaresi aracılığıyla topladıkları vergiyi merkezî yönetime göndermekte ancak bu vergi gelirlerinden bir kısmını merkeze göndermeden kendi bütçesine dâhil etmektedirler. Yerel yönetimler tarafından toplanan bu vergilerin de vergi oranını merkezi hükümet belirlemektedir (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 363).
2002 yılında başlatılan kırsal reform sayesinde yerel yönetimler ve çiftçiler arasında düzenleme sağlanmıştır. Çin Halk Cumhuriyeti yönetimi 2006 yılına kadar çiftçiler üzerindeki tüm resmî ve gayriresmî vergi ve ücretleri kaldırmıştır. Kırsal vergi reformu ile beraber yerel yönetimlerin diğer problemleri de çözüme kavuşmuştur. Yerel yönetimler küçültülerek personel sayılarını azaltılmış, ücretsiz kamu hizmetleri de arttırılmıştır. Böylece kırsal bölgelerdeki protestoların önüne geçilebilmiştir. Ayrıca 2004 yılında eşitlikçi bir vergi sisteminin ilk adımları atılmış bulunmaktadır (Tao ve Qin, 2007: 20).
Yerel yönetim vergileri eyalet vergilerinin büyük bir kısmına denk gelmektedir. Bu oran %45 civarındadır. Çin Halk Cumhuriyeti Gayri Safi Yurtiçi Hasılasının çoğu, sanayi ve kentsel merkezlerden kaynaklanmaktadır. Ancak kentler arasında gelir bakımından farklılıklar vardır. Kıyı bölge kentleri, orta ve batı bölge kentlerine göre çok daha yüksek bir gelire sahiptir. Çin yerel yönetimlerinin kendi gelir kaynakları, karşıladıkları kamu hizmetlerine nazaran yetersiz kalmaktadır. Bu
109
yüzden merkezden aktarılan transferler önemli bir yer tutmaktadır (Grewal, Cheng, ve Rasmussen, 2015: 367).
Yerel yönetimlerin harcama kalemlerine bakıldığında en önemli harcamanın kentsel altyapı hizmetlerine yapıldığı görülmektedir. Bu gider kalemi toplam borcun %35’ini kapsamaktadır. Yol ve ulaşım giderleri ise yerel yönetimlerin en çok para aktardığı ikinci hizmet olarak görülebilmektedir. Çünkü toplam borçlanmanın %24’ünü, yerel yönetimler yol ve ulaşım ihtiyacını karşılamak için harcamaktadır. Eğitim, sağlık gibi hizmetlere %6, arazi ve sosyal konutlara sırasıyla %11 ve %7’lik pay düşmektedir. Yerel yönetimlerin harcama kalemlerinden tarım ve çevre korumanın her biri için borçlanmanın %3’ü gibi bir oran belirlenmektedir (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 369).
Vergi sistemindeki reformlarla beraber yerel vergiler yerel yönetimler için bir gelir haline gelmişlerdir. 1994 yılındaki vergi paylaşım sistemi ile beraber vergi gelirleri iki bölüme ayrılmıştır. Merkez yönetim tüketim vergisi, araç satın alma vergisi, gümrük ithalatı vergisi gibi vergilerden gelir sağlarken; yerel yönetimler, kentsel arazi vergilerinden, kişisel gelir vergilerinden, tapu, işletme, emlak gibi vergilerden gelir elde etmektedirler. Bu vergiler belirlenen tarifeler ile merkez ve yerel hükümet arasında oransal olarak paylaştırılmaktadır (Chang, 2017: 455-456).
Yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynağını krediler oluşturmaktadır. Toplam borçlanmanın %50’sinden fazlası banka kredilerine aittir. Bu kredi anlaşmalarının koşulları anlaşmayı yapanlar tarafından bilindiği için, teminatlar açık veya gizli olabilmektedir. Yine de yerel yönetimler devlet bankalarından borçlanmayı tercih etmektedirler. Mali teşvik sonrası Çin merkezi hükümeti, borçlanmanın devlet bankalarına yapılması konusunda yerel yönetimleri yönlendirmiştir (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 369).
2014 yılında bütçe yasasında değişiklikler olmuştur. Bu değişiklikle ile beraber artık yerel yönetimler kendi adlarına borç kullanabilecektir. Ancak buradaki sorun kredi kullanırken daha fazla incelemeye tabii olacak olmalarıdır. Artık kredi kullanabilmek için kredi kuruluşlarına, finansmanlarını, ekonomik stratejilerini vb.
110
vermek zorundadırlar. Bu uygulama, Çin yerel yönetimleri muhasebe sistemlerini geliştirmeleri gerekliliği doğmuştur. Ancak yerel yönetimlerin uygun borç yönetimleri bulunmamaktadır. Çin’in 8 ilinde borç yönetiminden sorumlu kurum, 7 eyaletinde borç yönetim sistemi, 14 ilde geri ödeme sonu, 24 ilde ise risk izleme sistemi kurmamıştır (Grewal, Cheng ve Rasmussen, 2015: 369).