A subjetividade do conceito de desenvolvimento torna igualmente subjetiva (e desafiadora) a tentativa de se mensurá-lo, por meio de índices e indicadores.
Herculano (2006) contrapõe uma frase atribuída a Galileu, segundo o qual “só seria objeto de ciência o que pudesse ser medido”, à filósofa Martha Nussbaum, para quem, ao contrário, “mensurar, no caso das ciências sociais, seria pseudociência”. Em seguida, citando Cobb (1994), soluciona o dilema, defendendo a necessidade de se criar indicadores e índices, como forma de ajudar a construir um futuro mais desejável e seguro, devendo ser vistos “como parte de um esforço para redefinir o poder, desafiando a forma pela qual o poder é usualmente retratado e arquitetando políticas operacionalizáveis, baseadas em concepções alternativas de poder” (HERCULANO, 2006, p. 11). E completa:
Os indicadores, além de condensarem informações para as tomadas de decisões referentes às escolhas políticas, têm também a função de espelhar a forma e os rumos que toma essa coisa gigantesca e misteriosa que é o coletivo. O cidadão comum é levado a perceber a sociedade na qual está mergulhado, não apenas através da sua experiência imediata, mas através das sinalizações e interpretações daqueles que têm a tarefa de perscrutar o cenário social no seu conjunto e nos seus rumos e horizontes. Os cientistas sociais e os jornalistas são, assim, olheiros e intérpretes que produzem, interpretam e divulgam os indicadores (HERCULANO, 2006, p. 12).
A seguir, descrevem-se alguns conceitos relacionados a indicadores, que serão úteis para as posteriores considerações.47
47 Para uma análise conceitual e metodológica mais detalhada sobre indicadores sociais, ver Jannuzzi (2004) e
Jannuzzi (2004) explica os conceitos de dado, estatística, indicador e índice. As estatísticas públicas correspondem ao dado social em sua forma bruta, sem “valor contextual”, ou seja, existente por si só (por exemplo, óbitos e nascimentos, número de alunos e de professores). Assim, dados brutos são a matéria-prima para a elaboração de um indicador, o qual passará a ter um conteúdo informacional, um “valor contextual”, uma finalidade programática. Por exemplo, a partir dos dados brutos citados acima, podem-se construir os indicadores de taxa de natalidade e de mortalidade, proporção de aluno/professor, entre outros. Geralmente, indicadores são expressos como taxas, proporções, médias ou mesmo por cifras absolutas. O autor define indicador social como sendo:
[...] uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse teórico (para pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma (JANNUZZI, 2004, p. 15).
Jannuzzi (2004) também detalha as formas de se classificar os indicadores: a) Segundo a área temática da realidade social a que se referem.
Existem indicadores de saúde, educacionais, de mercado de trabalho, demográficos, habitacionais, de renda e desigualdade; e há classificações ainda mais agregadas, como indicadores socioeconômicos, de condições de vida, de qualidade de vida, de desenvolvimento humano, ambientais, etc.
b) Indicadores objetivos e subjetivos (ou quantitativos ou qualitativos).
Indicadores objetivos estão baseados em ocorrências concretas, construídos a partir de estatísticas disponíveis – por exemplo, percentual de domicílios com acesso à rede de água e taxa de desemprego. Indicadores subjetivos são construídos a partir de avaliações de indivíduos ou especialistas, por meio de pesquisas de opinião ou grupos de discussão – por exemplo, índices de confiança e notas avaliativas de desempenho de governantes. Jannuzzi (2004, p. 21) ainda aponta que, “devido a estas diferenças conceituais, indicadores objetivos e indicadores subjetivos referidos a uma mesma dimensão social podem não apontar as mesmas tendências”.
c) Indicadores descritivos e normativos.
Os descritivos apenas descrevem características e aspectos da realidade empírica, não sendo fortemente dotados de significados valorativos – por exemplo, taxas de mortalidade infantil e de evasão escolar. Já os normativos dependem de definições conceituais mais
específicas e refletem juízos de valor sobre a dimensão social estudada – por exemplo, proporção de pobres e taxa de desemprego.
d) Indicadores simples e compostos.
Indicadores simples referem-se a uma dimensão social específica, construídos a partir de uma estatística específica (expectativa de vida ao nascer). Os indicadores compostos são os chamados indicadores sintéticos, ou índices, e são a aglutinação de dois ou mais indicadores simples, de uma mesma ou de diferentes dimensões da realidade (por exemplo, o IDH).
Jannuzzi alerta que a suposta simplicidade e a capacidade de síntese dos indicadores compostos podem levar a uma perda crescente de proximidade entre conceito e medida, e também de transparência.
e) Indicadores-insumo, processo (fluxo) e produto.
Se a natureza do ente indicado for um recurso, utilizam-se indicadores-insumo (input indicators), que quantificam os recursos humanos, financeiros ou equipamentos disponibilizados nas diversas políticas sociais (quantidade de médicos por mil habitantes). Se a natureza do ente indicado for uma dimensão empírica da realidade, utilizam-se indicadores- produto (output indicators), relacionados às variáveis resultantes de processos sociais complexos e que retratam os resultados efetivos daquelas políticas (taxa de mortalidade infantil). Se a natureza do ente indicado for um processo, são usados indicadores-processo ou fluxo (throughput indicators), indicadores intermediários “que traduzem em medidas quantitativas o esforço operacional de alocação de recursos humanos, físicos ou financeiros (indicadores-insumo) para obtenção de melhorias efetivas de bem-estar (indicadores-produto), como número de consultas pediátricas por mês [...]” (JANNUZZI, 2004, p. 23). Os indicadores de insumo e de processo podem também ser chamados de indicadores de esforço, e os indicadores-produto, de indicadores de resultados.
f) Indicadores de estoque e indicadores de performance ou fluxo.
Esta diferenciação está relacionada à temporalidade do processo analisado. Indicador- estoque mede determinada dimensão social num momento específico (anos de escolaridade); indicador de performance abarca mudanças entre dois momentos distintos (aumento de anos de escolaridade).
g) Indicadores de eficiência, eficácia e efetividade social.
Aqui os indicadores são diferenciados segundo os três aspectos da avaliação dos programas sociais. Por exemplo, um programa de reurbanização de favelas teria sua eficiência avaliada por meio de um indicador de volume de investimento por unidade de área física; a eficácia, por indicadores de condições de moradia e infraestrutura, e sua efetividade social,
por indicadores que retratam os efeitos do programa em termos mais abrangentes de bem- estar, como mortalidade infantil ou criminalidade.
Jannuzzi (2004) também discute as propriedades desejáveis dos indicadores, resumidas a seguir:
a) Relevância social – Os indicadores são historicamente determinados, ou seja, surgem da necessidade de se mensurar aspectos da realidade, que a sociedade enxerga como relevantes, ao longo de sua trajetória. Ou seja, um indicador é relevante se a temática que ele se refere for relevante.
b) Validade de constructo – Trata-se do grau de proximidade entre o conceito e a medida, ou seja, é a capacidade de o indicador refletir o conceito abstrato a que se propõe a medir. Por exemplo, para se medir o nível de pobreza de uma população, tem mais validade o percentual de famílias com renda abaixo de um salário mínimo, do que a renda per cápita.
c) Confiabilidade – Está relacionada à qualidade do levantamento dos dados usados no cômputo do indicador. Se a dimensão da realidade não se alterou, o indicador que a mede também não deve alterar-se.
d) Grau de cobertura adequado – O indicador deve ter boa cobertura espacial ou populacional. Por exemplo, indicadores de mercado de trabalho construídos a partir de dados do Ministério do Trabalho não retratam integralmente esta realidade, pois referem-se apenas ao mercado de trabalho formal.
e) Sensibilidade – É a capacidade de o indicador refletir mudanças significativas se as condições que afetam a dimensão social referida se alteram; é uma propriedade vinculada à validade e à confiabilidade do indicador. Por exemplo, a taxa de morbidade da doença X é indicador mais sensível do que a taxa de mortalidade pela doença X, quando se quer avaliar os efeitos de um programa de erradicação desta doença.
f) Especificidade – É a propriedade de refletir alterações estritamente ligadas às mudanças relacionadas à dimensão social de interesse. Jannuzzi alerta que esta propriedade é particularmente importante para os indicadores compostos (índices), tais como o IDH. Assim, uma possível crítica a este tipo de índice é bem resumida por Jannuzzi (2004, p. 29):
Se os indicadores constitutivos têm baixa associação entre si, o indicador composto pode não ser específico o suficiente para mostrar variações na direção esperada, comprometendo sua validade. Deve-se estar atento, pois, que, ao contrário do que se imagina, a combinação de vários indicadores em um só não produz, necessariamente, uma medida social de maior validade, confiabilidade, sensibilidade e especificidade. Pode ser preferível dispor-se de um indicador parcial, sabidamente limitado, mas do qual se pode intuir
claramente seu significado, do que uma medida composta, com significado abstrato demais para ter pronta e clara identificação empírica com a realidade social.
g) Inteligibilidade – Está relacionada à transparência da metodologia de construção do indicador.
h) Comunicabilidade – O indicador deve ser facilmente compreensível, comunicável aos demais.
i) Periodicidade e factibilidade – Um indicador deve ser atualizável com certa regularidade, e a obtenção dos dados que lhe dão origem deve ser factível, em termos de custo e tempo.
j) Desagregabilidade – Um indicador deve ser passível de desagregação a espaços geográficos reduzidos (municípios, por exemplo), grupos sociodemográficos (crianças, idosos, etc.) ou vulneráveis (famílias pobres, desempregados, etc.), embora Jannuzzi reconheça que existem limitações metodológicas, de recursos, etc., que restringem as desagregações de determinados indicadores.
k) Historicidade – É a propriedade de se dispor de séries históricas extensas e comparáveis do indicador.
Considerando esta vasta gama de propriedades, compartilhamos do julgamento de Jannuzzi (2004), que reconhece ser muito raro dispor de indicadores sociais que gozem plenamente de todas as propriedades, cabendo ao pesquisador avaliar os trade-offs do uso das diferentes medidas.