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Não existe uma definição única para políticas públicas. Dye (1972), por exemplo, caracteriza-as de maneira sintetizada como “o que o governo escolhe ou não fazer”, enquanto o entendimento de Peters (1986) é o da “soma das atividades dos governos e que influenciam a vida dos cidadãos”. As definições de políticas públicas guiam a observação para o locus em que se desenvolvem suas ideias, debates e ações: os governos.

A discussão, formulação e implementação de políticas públicas compreende uma complexa dinâmica entre estrutura e conjuntura, ou seja, entre invariâncias e variâncias de ordem institucional, sociocultural e político- econômica; a compreensão e o domínio dessa dinâmica são essenciais para o êxito das políticas públicas (RAMOS, 2010, p.1)

Estudar as políticas envolve compreender o processo pelo qual os governos estabelecem suas diretrizes e objetivos, mas também envolve entender o protagonismo e as motivações na criação dessas políticas. Para isso é preciso estabelecer se elas são elaboradas exclusivamente por atores estatais, ou se há influência de atores não estatais.

Pela abordagem estatista (ou estadocêntrica), a política é monopolizada apenas pelo ator estatal, sendo o poder imperativo do Estado o motivador das políticas estabelecidas. Os atores não estatais seriam coadjuvantes no processo. Em oposição, a perspectiva multicêntrica estabelece que o protagonismo está também nas organizações privadas e não-governamentais, e o Estado é apenas mais um dos formuladores. Diferentemente do que prega uma abordagem estatista, estes entes também seriam capazes de liderar e influenciar na constituição da política pública.

O ponto de divergência entre as duas perspectivas está na observação do conceito de problema público. Na perspectiva multicêntrica, o que define se uma política é, ou não, pública está em maior grau relacionado com a intencionalidade de se responder a um problema público, e menos com a natureza jurídica e institucional (seja esta última estatal ou não) daquele que a promove. Esta observação nos leva a uma diferenciação entre as políticas públicas e governamentais, como observa Heidemann (2009): “o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, promover políticas públicas”(p.31).

Entretanto, na perspectiva desta pesquisa, ainda que seja importante observar a relevância dos atores não-governamentais, tomamos a política pública como um processo protagonizado pelos atores governamentais. Para isso partimos da abordagem institucionalista proposta por Dye (2010) de que as instituições governamentais – mesmo que não sejam as únicas que as formulem – conferem às políticas públicas a legitimidade governamental. O governo monopolizaria a coerção da sociedade, fazendo com que suas políticas sejam o meio central pelo qual os problemas públicos são atendidos, complementados pela universalidade envolvida nas ações governamentais – cuja atuação buscaria atingir todos os espectros da sociedade.

Assim, partimos de um conceito de que a política pública seja influenciada pelos diversos atores não-governamentais envolvidos, mas se faz centralizada no espaço governamental, encontrando nas arenas decisórias de âmbito público o seu espaço de articulação.

Quando Secchi (2013) define que políticas públicas tratam “do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas e do processo de construção e atuação dessas decisões. ” (p.1), ele nos elucida que estudá-las envolve não só os conteúdos, como também o entendimento de que elas são um processo, e como tal, a observação contextual é fundamental para seu entendimento.

Assim, partimos para a necessidade de sistematizar este processo como maneira de estudar e entender suas etapas: a análise do ciclo de políticas públicas. Tal modelo analítico é caracterizado por Raeder (2014) com uma “abordagem elegante, no sentido de que é simples, abrangente, com alto poder de explicação e previsão” definindo que “se apresenta como uma ferramenta analítica que contribui para tornar clara e didática a discussão sobre o tema” de políticas públicas, mostrando-nos o processo de elaboração de políticas em “um modelo de visualização e interpretação que organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes” (SECCHI, 2013 p.43).

As críticas ao ciclo de políticas públicas são calcadas na consideração de que as fases não são rígidas etapas sequenciais, sendo possível que elas se misturem e se alterem. Deste modo, a importância do modelo está no entendimento de que organizar o fluxo contínuo das políticas públicas facilita o entendimento de seu processo complexo, criando um referencial comparativo e estruturado para análise.

Uma das principais razões do sucesso e da durabilidade da tipologia de estágios é, portanto, o seu apelo como um modelo normativo para o tipo ideal, racional, com base em evidências. Além disso, a noção é congruente com um entendimento democrático básico de políticos eleitos, que tomam decisões que são, então, realizadas por um serviço público neutro. (JAAN; WEGRICH, 2007, p.44)

Figura 7 - Ciclo de Políticas Públicas

Fonte: produção própria

Este modelo, delimitado por estágios definidos, foi Lasswell (1956) dividindo as políticas públicas em: (i) informação, (ii) promoção, (iii) prescrição, (iv) invocação, (v) aplicação, (vi) término e (vii) avaliação. Este modelo é contestado sobretudo na particularidade de o término vir antes de avaliação, e sofreu variações subsequentes, geralmente na criação de diferenciações e subestágios.

Observando as variações desenvolvidas por Secchi (2013), Jann e Wegrich (2007), Viana (1996) e Anderson (1975), entendemos que as políticas públicas correspondem às etapas: (i) percepção e definição de problemas; (ii) formação de agenda; (iii) formulação; (iv) implementação; (v) monitoramento e avaliação. Ainda que tome por base a proposta original de Laswell, o esquema adotado nesta pesquisa parte de uma separação mais sucinta, buscando abarcar todo o processo, entendendo, contudo, que estas etapas não podem ser abordadas de maneira rígida – portanto menos fracionada.

Entendemos que a mudança dos estágios como consequência de um ponto de ruptura no percurso e no enfoque dos interagentes que protagonizam aquela etapa. Na primeira fase, de percepção e definição de problemas, o foco é o problema público, sendo a sociedade a demandante de sua resolução, o eixo central do processo. A partir do momento em que o problema demandado passa emergir em relevância, o enfoque passa a ser na importância do problema público para o governo,

percepção e

definição de

problemas

formação de

agenda

formulação

implementação

monitoramento

e avaliação

caracterizando a fase da formação de agenda, cuja centralidade está na comunidade política demandando a intervenção pública do problema já identificado.

A partir do momento em que esta agenda deixa de ser sistêmica e passa a ser governamental, os esforços centrais estão na construção e combinação de soluções para o problema. Surge a etapa da formulação, cuja atuação parte do estabelecimento de objetivos e estratégias e do estudo das potenciais consequências das alternativas evidenciadas, envolvendo também a tomada de decisão referente a qual dessas propostas entrará em vigor.

Definida a proposta, emerge a etapa da implementação, centralizada no ambiente administrativo da gestão pública, que coloca em ação os planos debatidos na etapa de formulação. A etapa final do ciclo se dá com o monitoramento e avaliação, que acompanha os resultados e a eficácia da política, definindo se o retorno corresponde à expectativa e se ela deve continuar, ser modificada ou extinta.

É necessário ressaltar, neste momento, de que se trata de um modelo idealizado do processo político, não apresentando uma descrição absolutamente precisa de um processo que possui variáveis não consideradas por esquemas puramente racionalistas e rígidos de análise: “estes processos não evoluem em um padrão de sequências claras; em vez disso, os estágios são constantemente engrenados e enredados em um processo contínuo. ” (JANN, WEGRICH, 2007 p.45). O enfoque acerca do estabelecimento de um modelo está nas características genéricas do processo político e não nos comportamentos de atores ou instituições específicas, ou nos problemas e programas particulares.

Assim, é possível estabelecer um recorte claro em relação ao enfoque e ao objetivo desta pesquisa, centralizada na etapa de formulação de políticas públicas. A escolha parte, primeiramente, de uma observação prévia do estado de maturidade das políticas públicas para jogos digitais no Brasil, indo no sentido de que o marco regulatório para o setor ainda não atingiu a maturidade e o tempo de implementação para uma avaliação de eficácia e resultados. Reconhecemos que muitas de suas propostas ainda não foram implementadas, ou, ainda, o foram concomitantemente com a pesquisa, tornando ineficaz uma observação de seu impacto. Por outro lado, estando diante de um cenário efervescente de discussões e debates sobre o papel do governo e das necessidades das diferentes categorias do setor de jogos digitais, o cenário observado pode nos evidenciar para qual caminho as políticas públicas para

jogos digitais estão se direcionando, e pode nos ajudar a perceber qual o enfoque dessas iniciativas em relação às diversas outras que poderiam ser adotadas.

Esta etapa surge quando, diante do agendamento governamental para determinada necessidade de setores da sociedade, demanda-se a formulação de soluções para os problemas identificados. “A formulação de alternativas de solução se desenvolve por meio de escrutínios formais ou informais das consequências do problema ou dos potenciais custos e benefícios de cada alternativa disponível” (SECCHI, 2013, p.48). São elaborados métodos, programas e estratégias que intentam alcançar determinado objetivo, em um espaço de debate onde os policy makers observam as melhores alternativas disponíveis, ocorridas em “um espaço político de trocas e indeterminações, conflitos e poder” (VIANA, 1996, p.13)

O primeiro entendimento do processo de tomada de decisão seria aquele em que os problemas precedessem as soluções apresentadas pelos formuladores, ou seja, a partir de uma demanda, o formulador definiria sua ação, de acordo com uma avaliação racional de custos e benefícios, no intuito de encontrar a solução ideal. Dentro das políticas para o desenvolvimento do setor de jogos digitais, por exemplo, seria analisado o cenário em que se encontra a indústria e, por meio de uma observação técnica, seria desenvolvida a política mais eficaz para combater esse cenário desfavorável. Este modelo de análise, proposto pelo matemático holandês Jan Tinbergen (1935 in SECCHI, 2013), é conhecido como Racionalidade Absoluta, por considerar os problemas objetivos e o processo de decisão puramente racional.

Hebert Simon (1947) avança nesse conceito, definindo o modelo da Racionalidade Limitada, reconhecendo as deficiências dos formuladores, que teriam acesso limitado a informações e dificuldade no entendimento de toda complexidade do objeto de políticas públicas. Entretanto, assim como o modelo anterior, o autor entende as políticas públicas como parte de passos sequenciais estruturados e delimitados. Nesse contexto, os modelos racionais falham em reconhecer a complexidade do ciclo de políticas públicas: “nem sempre o problema é claro, nem sempre os objetivos são claros ou coerentes com o problema, ne sempre existem soluções, nem sempre (ou quase nunca) é possível fazer uma comparação imparcial sobre alternativas de solução, nem sempre há tempo ou os recursos para tomadas de decisão estruturadas” (SECHHI, 2013, p. 53). Em contraste ao racionalismo, Lindblom (1959) elabora sua teoria, o Incrementalismo.