Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması

(1)

Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü:

Teori ve Türkiye Uygulaması

(2)

(3)

İsa SAĞBAŞ Abdülkerim ÇALIŞKAN Gülsüm GÜRLER HAZMAN

Mehmet Zakir ERİN

YE Y E R R E E L L Y YÖ ÖN N ET E Tİ İM ML LE ER RD DE E PE P ER RF FO OR RM MA AN N S S Ö ÖL L ÇÜ Ç ÜM MÜ Ü: : TE T EO OR R İ İ VE V E T TÜ ÜR R K K İY İ YE E U UY YG G UL U LA AM MA AS SI I

¾ Türkiye’de Yerel Yönetimler için Performans Ölçümü

¾ Küçük ve Orta Ölçekli Belediyeler ile İl Özel İdarelerinde Performans Ölçümü: Türkiye Değerlendirmesi

Ankara 2011

(4)

Y

Yeerreell YYöönneettiimmlleerrddee PPeerrffoorrmmaannss ÖÖllççüümmüü:: TTeeoorrii vvee TTüürrkkiiyyee UUyygguullaammaassıı İsa Sağbaş - Abdülkerim Çalışkan - Gülsüm Gürler Hazman - Mehmet Zakir Erin Kamu Yönetimi Dizisi: 20

ISBN 978-975-02-1513-1 Birinci Baskı:

Nisan - 2011 Sayfa Tasarımı:

İlhan Eroğlu Kapak Tasarımı:

İsmail Çam

181 Sayfa, 13,5x19,5 cm.

1. Performans Ölçümü

2. Yerel Yönetimler İçin Performans Göstergeleri 3. Performans Yönetim Sistemi

4. Mali Performans 5. Hizmet Performansı 6. Genel Performans

Bu kitabın her türlü yayın hakkı Seçkin Yayıncılık San. ve Tic. A.Ş.’ye aittir. Yayınevinin yazılı izni olmadan, tanıtım amaçlı toplam bir sayfayı geçmeyecek alıntılar hariç olmak üzere, hiçbir şekilde kitabın tümü veya bir kısmı herhangi bir ortamda yayımlanamaz ve çoğaltılamaz.

Yayın ve Dağıtım:

Merkez Sağlık Sok. No: 21 Sıhhiye / Ankara Tel : (312) 435 30 30 Faks: (312) 435 24 72 satis@seckin.com.tr

Şube

Strazburg Cad. No: 23/B Sıhhiye / Ankara Tel: (312) 230 52 62 ankarasube@seckin.com.tr

Şube

Ankara Adliye Sarayı K-Blok Zemin Kat Sıhhiye / ANKARA Tel: (312) 309 52 48 adliyesube@seckin.com.tr

Şube

Abide-i Hürriyet Cad.

No: 179/E Şişli / İSTANBUL Tel : (212) 234 34 77 Faks: (212) 231 24 69 sislisube@seckin.com.tr Web Adresi

www.seckin.com.tr / yayin@seckin.com.tr Baskı:

Seçkin Yayıncılık, Tel: (0–312) 435 30 30 / Sertifika No: 12416

(5)

Önsöz

Sosyo-ekonomik koşulların değişmesi, kamu ekonomisini yeniden yapılandırma çalışmaları, etkin ve verimli yönetim anlayışla- rı ile birlikte kamu ekonomisinin işlevi tekrar tartışılmaya başla- mıştır. Artık kamuyu küçültme yaklaşımı yerine onu etkinleştirme, hesap verebilir ve şeffaf hale getirme ve yönetişim gibi değerler ön plana çıkmış; gözeten ve koordine eden bir kamu yönetimine duyu- lan ihtiyaç yeni arayışlara neden olmuştur. Kaynak kullanımında etkinlik, verimlilik ve rekabet gibi olgular, gelişmiş ve gelişmekte olan bütün ülkeler açısından önem kazanmaya başlamıştır. Özel sektör ve firmalar, değişen koşullara uyum yetenekleri sayesinde etkinliklerini artırırken kamusal kaynakların kullanımında yaşanan sorunlar değişimin yönünü piyasa ve piyasa benzeri yapılardan yana çevirmiştir. Siyasal açıdan, daha katılımcı ve çoğulcu demok- rasilerin artması ve kamu yönetimi yapısının bu anlayışa göre deği- şime uğraması ülkelerin değişim süreçlerini etkilemiştir.

Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılmasıyla ilgili çalışma- lar, özellikle kaynak kullanımındaki etkinsizliklerden kaynaklanan sorunların ülkeler açısından önemli olmasından dolayı ekonomik ve mali alanda yoğunlaşmaktadır. Özellikle 1990’lı yıllardan itiba- ren gündemde olan Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, kamu kesiminin gelişigüzel küçültülmesinin olumsuz taraflarına vurguda bulunarak kamu kesimine daha fazla sorumluluk ve gözetim fonksiyonu yük- leyen bir akımın doğmasını sağlamıştır. Bu yaklaşımla kamu kesi- minde hesap verme sorumluluğunu öne çıkaran, erdem ve liyakati ödüllendiren iyi yönetişim anlayışı egemen olmaya başlamıştır. Bu süreç içerisinde performans ölçümü, ilk olarak özel sektör kuruluş- ları için geliştirilmiştir. Başarılı sonuçların ortaya çıkmasıyla dik- katleri üzerinde toplayan performans ölçümü konusu, sadece özel sektörle sınırlı kalmamış giderek diğer kurumsal yapılarda da uy- gulanma olanakları aranmıştır.

(6)

6 Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Teori ve Türkiye Uygulaması

Performans yönetimi ile kaynak savurganlıklarının, etkinsiz yönetim ve denetim süreçlerinin, hantal bürokrasi ve bu yapıdan kaynaklanan yolsuzluk, kayırmacılık gibi türevsel dışsallıkların ortadan kaldırılması veya en aza indirilmesi amaçlanmaktadır.

Performans yönetimi, kurumların hesap verme sorumluluğunu esas alan yönetim süreçlerini tanımlamak için kullanılmaktadır. Hesap verme sorumluluğunun kamu sektörü açısından önemi ise, kamusal kaynakların kullanımı ve bu kullanım sürecinde elde edilen başarı ya da başarısızlıkların belirlenerek, sorumluların tespiti ile açık- lanmaktadır. Ayrıca hesap verebilir şekilde işleyen bir mekanizma- nın çeşitli zaman dilimleri itibariyle kıyaslaması yapılabilir, zaman içerisinde olumlu ya da olumsuz yönde değişme ve gelişmeleri de takip edilebilir. Geliştirilen yeni kamu yönetimi anlayışında da, sorumluluk-hesap verebilirliği sağlamak en temel amaç olarak kabul edilmektedir.

Hesap verme sorumluluğunu arttırmak devlet yönetimi açısın- dan, yönetimin etkin şekilde gelişmesini destekleyecektir. Bunun için devletler, hesap verme sorumluluğunu arttırıcı plan ve prog- ramlar yapmaktadır. Kamu yönetiminde yöneticiler ve siyasal ak- törler için hesap verme sorumluluğu; genellikle rollerin ve sorum- luluğun paylaşımı ile ifade edilmektedir. İyi yönetişimin bir unsuru olan hesap verme sistemi, kamu kurumlarında sorumluluklarının paylaşımını sağladığı gibi, hesap verme sorumluluk raporlarının hazırlanmasını da sağlamaktadır.

Yerel yönetimlerde performans ölçümü konusunda yapılan araş- tırmalar, yerel yönetiminde performans ölçüm sistemlerini geliştirme ve uygulama olanaklarını araştırmaya yönelik olarak gerçekleştiril- mektedir. Bu yönde somut adımlar atılmaya başlamıştır. Nitekim İçişleri Bakanlığı’na bağlı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Dün- ya Bankası’nın desteği ile 2002 yılında 7 pilot belediye ve nüfusu 100.000’in üzerinde toplam 129 belediye ile ortak çalışmalar Bele- diye Performans Ölçümü Projesini (BEPER) hayata geçirmiştir.

(7)

Önsöz 7

Kitabımızda BEPER’in dışında kalan küçük ve orta ölçekli (nüfusu 50,000’in altında) belediyelerin ve il özel idarelerinin per- formanslarının ölçümü hedeflenmektedir. Sayıları önemli büyük- lüklere ulaşmış küçük ve orta ölçekli belediyelerle ilgili performans ölçümü çalışması mevcut değildir. Yine benzer bir şekilde, bilgilerimize göre, il özel idarelerinin karşılaştırmalı performans ölçümü konusunda ampirik bir çalışma bulunmamaktadır. Kitabı- mız bu alandaki boşluğu doldurmayı amaçlamaktadır.

Çalışmanın küçük ve orta ölçekli belediyeler ile ilgili olan kısmı, 2006-2008 yıllarında TÜBİTAK tarafından ile desteklenen bir projenin sonunda hazırlanmıştır.¹ TÜBİTAK’a desteğinden dolayı teşekkür ederiz. Kitabımızın il özel idarelerinin performan- sının ölçümü kısmı, Doç. Dr. İsa Sağbaş’ın danışmanlığında Meh- met Zakir Erin’in Afyon Kocatepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Ana Bilim Dalında 2010 yılında hazırladığı yük- sek lisans tezinden yararlanılarak hazırlanmıştır.

Bu kitap Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F. Maliye Bölü- mü’nün olanakları kullanılarak hazırlanmıştır. Bize rahat ve huzur- lu bir çalışma ortamı sunan Rektörümüz Prof. Dr. Ali Altuntaş’a, Dekanımız Prof. Dr. M.Kemalettin Çonkar’a ve Bölüm Başkanı- mız Prof. Dr. Hasan Hüseyin Bayraklı’ya müteşekkiriz.

Afyon Kocatepe Üniversitesi İ.İ.B.F’de ve Maliye Bölümün- deki meslektaşlarımıza çalışmamıza desteklerinden ötürü teşekkür- lerimizi sunarız. Çalışmamızın veri toplanması ve analizi safhaları- na katkısından dolayı bölümümüz yüksek lisans öğrencisi İbrahim Akdoğan’a ve kitabımızın okunabilirliğine katkıda bulunan Musta- fa Küçükilhan’a teşekkür ederiz. TÜBİTAK Projesi ekibimizde araştırmacı olarak çalışan ve desteklerini esirgemeyen Prof. Dr.

Nihat Falay (İstanbul Üniversitesi) ve Doç. Dr. Erman Çoşkun’a (Sakarya Üniversitesi) teşekkür ederiz.

1 TÜBİTAK SOBAG projesi (106K128).

(8)

Projemizin gerçekleştirilmesinde bir çok kişinin desteği ol- muştur. Projemizin her safhasında gösterdikleri samimi destek için (dönemin) Eskişehir Tepebaşı Belediye Başkanı Tacettin Sarıoğlu, Başkan Danışmanı Köksal Büyük, Performans Ofisi Sorumlusu Nurcan Deniz, (dönemin) Konya Selçuklu Belediye Başkanı Prof.

Dr. Adem Esen, Başkan Yardımcısı Hüseyin Kaplan, İçişleri Ba- kanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Daire Başkanı Ahmet Sait Kurnaz’a teşekkür ederiz.

Ayrıca kitabın basılmasında emeği geçen Seçkin Yayınevi ça- lışanlarına teşekkür ederiz. Son olarak, fakat en sonuncu olarak değil, eşlerimiz ve çocuklarımıza kitabı hazırlarken gösterdikleri fedakârlıktan dolayı müteşekkiriz.

Kitapta yer alan her türlü hata ve eksiklik bize aittir.

İsa Sağbaş Abdülkerim Çalışkan Gülsüm Gürler Hazman Mehmet Zakir Erin 2010, Afyonkarahisar

(9)

İçindekiler

Önsöz ... 5

Tablolar ve Şekiller Listesi ... 11

Kısaltmalar Listesi ... 13

Yönetici Özeti ... 15

Giriş ... 17

Birinci Bölüm PERFORMANS ÖLÇÜMÜ İLE İLGİLİ KAVRAMLAR I. Performans Yönetimine İlişkin Kavramlar ... 21

1. Performans ... 22

2. Performans Yönetimi ... 23

3. Performans Yönetim Sisteminin Amacı ve Yararları ... 25

4. Performans Yönetim Sisteminin Aşamaları ... 26

5. Performans Göstergeleri ... 29

6. Performans Standartları ... 38

II. Stratejik Plan ve Performans İlişkisi ... 39

III. Performans Ölçümü ... 42

1. Performans Ölçüm Yöntemleri ... 44

2. Performans Ölçümünden Beklenenler ... 48

İkinci Bölüm YEREL YÖNETİMLERDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ I. Performans Ölçümünün İdare Açısından Önemi ... 53

II. Yerel Yönetimlere Yönelik Performans Ölçüm Araştırmaları ... 55

III. Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümünü Etkileyen Dinamikler ... 58

(10)

IV. Belediyelerde Performansın Ölçülmesi ... 62

1. Belediyelerde Performans Ölçümünün Zorlukları ... 64

2. Belediyelerde Performans Ölçümünden Beklenenler ... 65

V. İl Özel İdarelerinde Performansın Ölçülmesi ... 67

Üçüncü Bölüm KÜÇÜK VE ORTA ÖLÇEKLİ BELEDİYELERİN PERFORMANSININ ÖLÇÜMÜ I. Veri Toplama Süreci ... 73

II. Verilerin Analizi ... 75

III. Küçük ve Orta Ölçekli Belediyelerde Performans Ölçümü Bulguları ... 86

Dördüncü Bölüm İL ÖZEL İDARELERİNİN PERFORMANSININ ÖLÇÜMÜ I. Veri Zarflama Analizi Hakkında Teorik Çerçeve ... 87

II. Veri Zarflama Analizinin Güçlü ve Zayıf Yönleri ... 90

III. Veri Zarflama Analizi ile İl Özel İdarelerinin Performansının Ölçümü .. 91

1. Araştırmanın Amacı ... 91

2. Araştırmanın Kapsamı ve Yöntemi ... 92

IV. İl Özel İdarelerinin Performans Ölçümünün Bulguları ... 95

Sonuç ve Genel Değerlendirme ... 111

EKLER ... 125

Kaynakça ... 161

Kavramlar Dizini ... 179

Yazarların Özgeçmişleri ... 181

(11)

Tablolar ve Şekiller Listesi

Tablo 1: Sonuç ve süreç odaklı ölçümler ... 31

Tablo 2: Etkinlik Ölçüm Yöntemlerinin Karşılaştırılması ... 48

Tablo 3: Arz zinciri yaklaşımı ile performans ölçüm tipleri arasındaki ilişki ... 57

Tablo 4: Çalışmada Kullanılan Performans Göstergeleri ... 75

Tablo 5: Performans Ölçümünde Kullanılan Genel Göstergelerin Değerlendirilmesi ... 76

Tablo 6: Hizmet Performansı Göstergelerinin Değerlendirilmesi ... 77

Tablo 7: Mali Performans Göstergelerinin Değerlendirilmesi ... 82

Tablo 8: Performans Ölçümünde Kullanılan Girdi Çıktı Değişkenleri ... 94

Tablo 9: I. Grup Veri Seti ... 96

Tablo 10: I. Grup Veri Seti Performansının Ölçümü İle İlgili Genel Bilgiler ... 96

Tablo 11: I. Grup Veri Seti Etkinlik Sonuçları İle Girdi ve Çıktı Değerlerine Ait Dual Değişkenler ... 97

Tablo 12: I. Grup Veri Seti Referans Kümeleri İle Girdi ve Çıktı Değerlerine Ait Boş Değişkenler ... 100

Tablo 13: Adana İl Özel İdaresi İçin Potansiyel İyileştirme ... 102

Tablo 14: II. Grup Veri Seti Performansının Ölçümü İle İlgili Genel Bilgiler ... 103

Tablo 15: II. Grup Veri Seti Etkin KVB’lerin Referans Alınma Sayıları ... 103

Tablo 16: III. Grup Veri Seti Performansının Ölçümü İle İlgili Genel Bilgiler ... 104

Tablo 17: III. Grup Veri Seti Etkin KVB’lerin Referans Alınma Sayıları ... 105

Tablo 18: III. Grup Veri Seti Etkin Olmayan KVB’lerin Yüzdelik Dağılımı ... 106

Tablo 19: Etkinliği Düşük İl Özel İdareleri İçin İyileştirme Önerisi ... 109

Tablo 20: Bulguların Özeti... 110

Şekil 1: Performans Yönetim Sisteminin Kritik Unsurları ... 27

Şekil 2: Performans Yönetim Süreci ... 28

Şekil 3: Ölçek Etkinliği ... 35

Şekil 4: Performans Ölçüm Sisteminin Değerlemesi: Değişim ve Önündeki Engeller ... 60

(12)

Kavramlar Dizini

A

Anahtar Göstergeler ∙ 29 Arz Zinciri ∙ 57

B

Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi (BEPER) ∙ 19

Belediyelerde Performans Ölçümün‐

den Beklenenler ∙ 65

Belediyelerde Performans Ölçümünün Zorlukları ∙ 64

Belediyelerde Performansın Ölçülmesi

∙ 62

Ç

Çalışmada Kullanılan Performans Göstergeleri ∙ 75

E

Etkinlik ∙ 33

Etkinlik Ölçüm Yöntemleri ∙ 48

G

Genel Göstergelerin Değerlendirilmesi

∙ 76

Girdi Çıktı Değişkenleri ∙ 94 Güçlü ve Zayıf Yönler ∙ 90

H

Hizmet Performansı Göstergelerinin Değerlendirilmesi ∙ 77

İ

İl Özel İdarelerinde Performansın Ölçülmesi ∙ 67

K

Kalite ∙ 32

Küçük ve Orta Ölçekli Belediyelerde Performans Ölçümü Bulguları ∙ 86 Küçük ve Orta Ölçekli Belediyelerin

Performansının Ölçümü ∙ 73

M

Mali Performans Göstergelerinin Değerlendirilmesi ∙ 82

Ö

Ölçek Etkinliği ∙ 35

(13)

P

Performans ∙ 22

Performans Göstergeleri ∙ 29 Performans Göstergesi ∙ 29 Performans İlişkisi ∙ 39

Performans Ölçüm Yöntemleri ∙ 44 Performans Ölçümü ∙ 17, 42

Performans Ölçümünden Beklenenler

∙ 48

Performans Standartları ∙ 38 Performans Yönetim Sistemi ∙ 27 Performans Yönetim Sisteminin Amacı

∙ 25

Performans Yönetim Sisteminin Aşa‐

maları ∙ 26

Performans Yönetim Sisteminin Yarar‐

ları ∙ 25

Performans Yönetim Süreci ∙ 28 Performans Yönetimi ∙ 21, 23, 25 Performans Yönetiminin Temel Unsur‐

ları ∙ 23

S

Sonuç Odaklı Ölçümler ∙ 31

Stratejik Plan ∙ 39 Süreç Odaklı Ölçümler ∙ 31

T

Teknik Etkinlik ∙ 34 Teorik Çerçeve ∙ 87

V

Veri Toplama Süreci ∙ 73 Veri Zarflama Analizi ∙ 87 Verilerin Analizi ∙ 75 Verimlilik ∙ 31

Verimlilik ve Başarı Karnesi ∙ 55

Y

Yeni Kamu Yönetimi ∙ 17

Yerel Yönetimlerde Performans Ölçü‐

münü Etkileyen Dinamikler ∙ 58 Yerel Yönetimlere Yönelik Performans

Ölçüm Araştırmaları ∙ 55