BÜTÇE TEORİ VE TEKNİKLERİ
A) BÜTÇE ÖĞELERİ VE TAŞIMASI GEREKEN ÖZELLİKLER
• Tahmin
• Tasdik
• Tahdit
• Tevzin
olarak bütçenin öğeleri 4’e ayrılır. Bütçe, devletin bir süre içindeki gelir ve gider tahminlerini gösteren gelirlerin toplanmasına giderlerin
yapılmasına izin veren kanundur.
B) BÜTÇE HUKUKUNUN KAYNAKLARI
Bütçe hakkı halkındır. Kamu bilmem neyi (?) cinsi ve tutarı ile bu hizmetleri karşılayacak kamu gelirlerinin toplanması hakkında kararı verme yetkisine bütçe hakkı denir. Bu nedenle ilgili yıl bütçesi anayasaya aykırı olamaz.
Kanun hükmünde kararname (KHK), anayasamız gereği Bakanlar Kurulu çıkarabilir. (2019’dan sonra Cumhurbaşkanı) KHK ile bütçe yapılamaz.
Bakanlar Kurulu kanun, tüzük ve yönetmeliklere dayanarak bazı değişiklikler yapabilir. Kanunlar yasama organı tarafından yapılırken, tüzükler yürütme organı tarafından yapılır. Tüzükler, (?) kanunların uygulamalarını göstermek, kanunlara aykırı olmamak, Danıştay incelemesinden sonra tüzükler çıkarabilir.
Bakanlıklar, kamu tüzel kişilikleri kendi alanları için kanun, tüzüklerin uygulanmasını sağlamak için yönetmelik çıkarabilir. (?)
YASAMA
• Anayasa
• Kanun
• Uluslararası Mali
Anlaşmalar
YÜRÜTME
• KHK
• BK Kararları
• Tüzük
• Yönetmelik
YARGI
• AYM Kararları
• İçtihadı Birleştirme
Kararları
• Diğer Yargı Kararları
Bütçe kanunları, AYM yargısal denetimine tabiidir. (?) Bütçeye bütçeyi ilgilendirmeyen hükümler konulması halinde AYM tarafından iptal edilebilir.
Danıştay dava daireleri, kendi kararları veya ayrı ayrı uyuşmazlıkları olduğunda içtihadı birleştirme kararı uygular.
C) BÜTÇE HAKKININ TARİHSEL GELİŞİMİ
Bütçe hakkı ilk kez 1215 Magna Carta ile ortaya çıkmıştır.
Türkiye’de 2006 yılında performansa dayalı bütçe sistemi uygulanıyor.
Kamunun tüketimi için kısa dönemde yapılan genellikle faydası en çok 1 (bir) yıl içinde kullanılarak tüketilen dayanıksız mallara yapılan harcamalardır.
Örneğin: personel giderleri, genel yönetimi giderleri, kırtasiye giderleri vs.
Burada dikkat edilmesi gerekilen durum, eğitim-sağlık gibi alanlara yapılan harcamalar cari harcamalar arasındadır. Ancak sermaye güçlendirme yaptığı için yatırım giderlerine benzerler. Kalkınma veya cari yatırım denir. Örneğin:
öğretmen-doktor maaşı eğitim-sağlık gideri olarak adlandırılır.
Yatırım harcaması ise, ekonominin verimliliğini, üretim kapasitesini, fiziki sermaye stokunu artırmak için yapılan uzun ömürlü harcamalardır. Yol-köprü yapımı, makine-teçhizat alımı vs. Örneğin: Hacettepe’ye ambulans almak yatırım harcamasıdır ama deney tüpü almak yatırım carisidir. Yani sağlık harcamaları arasına girer.
Transfer harcamaları yapıldıkları anda bir mal ve hizmet oluşturmayan belli kişi veya grupların satın alma gücünü artıran ayni-nakdi nitelikli gelir dağılımını doğrudan etkileyen harcamalardır.
Sosyal harcamalar verimsizdir çünkü tüketimi artırır. Devletten özel kesime fon transferi oluşturan harcamalardır. Örneğin: öğrenci bursları, emekli maaşları, dul-yetim aylıkları, yoksullara yapılan ayni-nakdi yardımlar vs.
İktisadi transferler, verimi ve üretimi artırıcıdır. Devletin üretimi desteklemek- üretim kapasitesini artırmak için yaptığı teşvik ve sübvansiyonları içerir.
Tüketicileri desteklemek için tavan fiyat uygulaması sosyal transfer olurken, üreticiyi desteklemek için taban fiyat uygulaması iktisadi transferdir.
Mali transferler ise genel bütçeli kuruluşlardan özel bütçeli kuruluşlara yapılan hazine yardımlarını içerir.
Borç-faiz ödemesi devletin almış olduğu-ödediği faizler bir tür transfer
harcamalarıdır. Bunun nedeni borç faizlerinin karşılıksız olmasıdır. Anapara itfa tarihinde ödenirken, faizler karşılıksız ödenir. Türkiye’de borçların anaparaları hazine hesabından, faizleri bütçeden ödenir.
Sermaye teşkili transferler, istisnai bir durumdur. Devletin kamulaştırmış olduğu sermaye mallarına karşılıklı yaptığı ödemelerdir. Örneğin: kullanılmış bir binayı kamulaştırma, çiftçinin arazisi için yapılan ödemeler vs.
D) BÜTÇENİN FONKSİYONLARI/NİTELİKLERİ
Bütçesi meclis tarafından onaylanmayan bir hükümetin harcama yapma ve vergi toplama yetkisi yoktur. Bütçelere bir yasa biçimi verilmiş olup bütçeler yasama organının onayı ile kanun şekline gelmektedir. Devlet bütçeleri kanun metni kurumların ödenek limitlerini cetveller, gelir tahminlerini gösteren cetvellerden oluşur. (?)
Geleneksel denetim, harcamaların hukuki olup-olmadığından kaynaklanır.
Mevzuata yöneliktir. Modern anlayışta, yöneticilere harcama esnekliği verilir.
KLASİK
• Siyasi
• Hukuki
• Denetim veya Kontrol
Fonksiyonu
• Ekonomi ve Mali Fonksiyonu
ÇAĞDAŞ
• Ekonomik Kalkınma
• Ekonomik İstihdamın
Sağlanması
• Kaynak Tahsis Fonksiyonu
• Gelirin Yeniden Dağıtımı
Fonksiyonu
• Bütçenin Planlama ve
Yönetim Aracı Olma
• Muhasebe Fonksiyonu
Yürütme Organı (Hazırlar)
Yasama Organı (Onaylar)
Yürütme Organı (Uygular)
Yasama Organı (Denetler)
Harcama sonrası sonuçlar mevzuata uygunluk ve performans açısından denetlenir.
Bütçenin temel ekonomi fonksiyonu, sınırlı kamu kaynakları ile sınırsız kamu ihtiyaçlarının karşılanmasıdır. Vergi gelirleri öyle kullanılmalıdır ki, kullanım sonucunda marjinal fayda bireyler tarafından kullanılması sonucu doğacak marjinal faydadan büyük olmalı. Yani etkin kullanılmalı.
E) ÇAĞDAŞ EKONOMİK FONKSİYON
• Ekonomik Kalkınmayı Sağlama Fonksiyonu
Çağdaş ekonomik işlev, ülke ekonomisinin optimum ekonomik kalkınma işlevidir. Bütçe kalkınma için bir araç olarak kullanılabilir.
• Ekonomik İstikrarı Sağlama İşlevi
Tam istihdam ve fiyat istikrarının sağlanması ile oluşur. (AD=AS)
• Kaynak Tahsis İşlevi
4 (dört) üretim faktörü (emek, doğa, para, müteşebbis), hangi alanlara yönlendirilecek, ne kadar üretim yapılacak bunların belirlenmesini içerir. Sosyal ve kamusal malların sağlanması için hükümetin bütçe tasarısını sunması, parlamentonun oylama ile kabul etmesi yani sosyal seçim süreci piyasa mekanizması yerine geçer.
• Gelirin Yeniden Dağıtım Fonksiyonu
4 (dört) üretim faktörünün üretime katkısı oranında pay alması ile gelirin yeniden dağıtımını sağlar. Bunun için artan oranlı vergilerle yüksek gelirlilerden daha yüksek vergi alınması, düşük gelirlilere sübvanse edilmesi, toplu konut gibi projelerin desteklenmesi-finanse edilmesi gibi yöntemler kullanılır.
• Bütçenin Planlama ve Yönetim Aracı Olması
Bütçeler siyasi iktidarın-kamu kesiminin iktisadı planı niteliğinde sunulur.
• Muhasebe Fonksiyonu
Klasik anlayışa göre olan nakit esaslı muhasebe sisteminden tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmiştir.
F) BÜTÇE İLKELERİ VE BÜTÇE SİSTEMLERİ
• Genellik İlkesi
• Birlik İlkesi
• Açıklık ve Mali Saydamlık İlkesi
• Doğruluk İlkesi
• Yıllık Olma İlkesi
• Önceden İzin Alma İlkesi
• Denklik İlkesi
• Bölümler İtibariyle Onaylanması İlkesi
1) Genellik İlkesi
Bütün kamu gelir ve harcamalarının bütçede gösterilmesidir. Bütçe her türlü harcama ve geliri kapsamalı ve bütçe dışında hiçbir harcama ve gelir kalmamalıdır. Bu işlem için şu iki yöntem uygulanmalıdır.
Gayrisafi Yöntem: Bir kaynaktan sağlanan gelir ile o kaynak için yapılan gider birbirleriyle ilişkilendirilmeksizin bütçede ayrı ayrı yer alacaklar yani birbirlerine mahsubu yapılmaksızın gösterileceklerdir.
Âdem-i Tahsis Yöntemi: Belirli gelirlerin belirli giderlere ayrılamaması durumuna âdem-i tahsis yöntemi denilmektedir. Devletin çeşitli
kaynaklardan sağladığı gelirlerin tamamı gelir bütçesinde yer almaktadır.
Devletin bütün gelirleri bütün giderlerinin karşılığıdır. 5018 sayılı kanunun 13. Maddesinin G fıkrasında belirli gelirlerin giderlere tahsis edilmemesi esastır. O fıkrasında bütçelerde ödenekler belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilir denir. (Âdem-i tahsisin istisnaları: bütçe dışı fonlar, döner sermayeli işletmeler, bağış ve yardımlar vs.)
2) Birlik İlkesi
Kamu kesimine ait tüm gelir ve giderlerin tamamını kapsayacak şekilde tek bir bütçe içerisinde gösterilmesi gereğini öngörmektedir. 5018 sayılı kanunun hazine birliği başlıklı 6.maddesinde merkezi yönetim
kapsamındaki kamu idarelerinin gelir-gider, tahsilat, ödeme, nakit
planlaması ve borç yönetimi, hazine birliğini sağlayacak şekilde yürütülür denilmektedir.
5018 sayılı kanunun 12.maddesine göre, genel yönetim kapsamındaki idari yönetim bütçesi, merkezi yönetim, sgk ve mahalli idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.
3) Açıklık ve Mali Saydamlık İlkesi
Bütçe ile ilgili tüm düzenlemelerin herkes tarafından açık, basit ve anlaşılır olmasını öngörmektedir. Mali saydamlık kamu kaynaklarının kim
tarafından nasıl ve hangi amaçla kullanıldığının bilgisini vermektedir.
5018 sayılı kanunun 7. Maddesinde kamu kamu kaynaklarının
kullanılmasının genel esasları başlığı taşıyan 3. Bölümünde mali saydamlık her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetiminin sağlanması amacıyla kamuoyunun zamanında bilgilendirilmesi olarak ifade edilmiştir.
Bu amaçla görev yetki ve sorumluluklarının açık olarak tanımlanması, hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar gibi bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulaması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması, genel yönetim kapsamında kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve desteklenmelidir. Bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibariyle kamuoyuna açıklanması, kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması zorunludur.
4) Doğruluk İlkesi
Bütçenin rasyonel şekilde hazırlanmasını ve bütçe tahminlerinin elden geldiğince gerçekleri yansıtacak şekilde yapılmasını ifade eder. Ne çok iyimser ne de çok kötümser olunmalıdır. Amaç iktisadi konjonktürü en doğru şekilde yansıtmak olmalıdır. Gelir ve harcama tahminleri bilimsel
verilere ve bilgiye dayanılarak yapılmalıdır. Kamu ihtiyaçları sınırsız, gelirler sınırlı olduğuna göre ihtiyaçlar önem sırasına göre sıralanır bir kısmından ise vazgeçmek gerekmektedir.
5) Yıllık Olma İlkesi
Bütçede yer alan gelir tahminleri ile giderleri gösteren miktarlarının 1 (bir) yıl için geçerli olduğunu ifade etmektedir. Başka bir deyişle bütçe gelir ve giderleri ile ilgili veriler izin ve yetkiler genellikle 1 (bir) yıl olarak kısıtlanmaktadır. Böylece bütçenin ilgili olduğu mali yıl içinde ayrılan ödeneklerin harcanması harcanmayan ödeneklerin de iptal edilmesi gerekir.
6) Önceden İzin Alma İlkesi
Bütçenin mali yıla girmeden önce yürütme organına gelirleri toplama ve giderlerde bulunma yetkisinin yasama organınca bir bütçe kanunu ile verilmesi gerektiğini belirtmektedir. (Bütçe hakkı)
7) Denklik İlkesi
Genel olarak bütçede gelir ve giderlerin denk olmasını ifade eder. Klasikler mutlak eşitlik arar, modern iktisatçılar ise bütçenin her zaman denk
olmayabileceğini, bu açığın borçlanma ile kapatılabileceğini ifade ederler.
G) BÜTÇE SİSTEMLERİ
• Geleneksel Bütçe Sistemi
• Torba Bütçe Sistemi
• Performans Bütçe Sistemi
• Program Bütçe Sistemi
• Planlama Programa Bütçesi Sistemi
• Sıfır Esaslı Bütçe Sistemi
1) Geleneksel Bütçe Sistemi
Kamu hizmetlerinin niteliği miktarı ya da sonuçları ile ilgilenmeyen, sadece kamu kurumlarının ihtiyaçlarını esas alan bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanmaktadır. Geleneksel bütçeleme sisteminde ödenekler kamu hizmetlerinin nitelikleri gözetilmek hizmetleri sunacak olan kuruluşların ihtiyaçlarına göre tahsis edilmektedir. Bu sebeple örgüt bütçesi olarak da adlandırılmaktadır. Bütçenin denk olması amaçlanır.
Bütçe anlayışı devletin, ekonomiye müdahale etmemesi şeklindedir.
Gelirle giderler dengelenmeye çalışılır. Hizmetin miktarı ve kalitesi üzerinde durulamaz. Girdi önemlidir ancak çıktı değil.
2) Torba Bütçe Sistemi
Harcamacı kuruluşlara ödenek verilmesinde kuruluşlara verilen ödeneklerin kullanımında harcama yerleri bakımında bir sınırlama getirmeyen ödeneklerin kullanımında kuruluşları serbest bırakan bütçeleme sistemine torba bütçe sistemi denilmektedir.
3) Performans Bütçe Sistemi
Bu bütçe uygulamasında hizmetlerin programlanmasına ilave olarak harcamalar yapan birimlerin performanslarının ölçülmesinde amaçlanır.
Hizmet çeşitleri göz önünde tutularak performans göstergeleri belirlenir. Kısacası performans bütçe sistemi en az girdi ile en çok hizmet çıktısının elde edilmesini amaçlayan bütçe sistemidir. Bu yöntemle bütçe uygulama sonuçları fayda-maliyet ve maliyet-etkinlik analizi gibi çeşitli sayısal tekniklerle değerlendirilir.
4) Program Bütçe Sistemi
Bu sistem bir mali yıl içerisinde, kamu kurumları tarafında yerine getirilecek ana fonksiyonlu ve fonksiyonların gerçekleşmesiyle ulaşılacak amaçları belirten bir bütçe sınıflandırılmasıdır. Bu sistemde devletin yürüttüğü işlevler belirlenip bu işlevlerin yerine getirilmesi bir plana bağlanmaktadır. Planın uygulaması da yeni sistemdeki bütçede yer alacak programlar aracılığı ile gerçekleştirilecektir. Program bütçe sistemi devletin belirli hedeflere ulaşabilmek amacıyla üstlendiği fonksiyonların, yeni yaptığı hizmetlerin, öncelik sırası içinde programlar alt programlar ve faaliyet-proje esasına göre
sınıflandırılmaya dayanmaktadır. Program bütçede devletin üstlendiği fonksiyonlara eğitim, sağlık, adalet gibi ilişkin amaçların
belirlenmesinden sonra bu amaçların gerçekleştirilebilmesi için
yapılması gereken faaliyetler her bir fonksiyon için programlar şeklinde tespit edilmektedir.
Örneğin, Maliye Bakanlığı bütçesi genel yönetime destek hizmetleri programı, genel yönetim hizmetleri, destek hizmetleri alt programı.
5) Sıfır Esaslı Bütçeleme Sistemi
Bu sistemin uygulamasına göre geçen yıl bütçesi sıfır olarak kabul edilir. Geçen yılda hiç ödenek ayrılmamış, sanki kamu kuruluşları yeni hizmet vermeye başlıyormuş gibi düşünülür. Yeni yıl bütçesi
hazırlarken tüm programlar, alt programlar yeniden gözden geçirilir. Bu şekilde öncelik verilmesi gereken programlar belirlenir. Sıfır tabanlı bütçeleme kıt kamu kaynaklarının etkin kullanılmasını ve belli bir kamu hizmetlerinin en düşük maliyetle elde edilmesini amaçlamaktadır.
6) Planlama-Programlama Bütçe Sistemi
Kamu hizmetlerinin mümkün olduğunca iyi bir şekilde sunulması ve giderlerin etkin bir şekilde yapılması planlama-programlama bütçeleme sisteminin temelini oluşturmaktadır. Hükümet faaliyet programlarını gerçekleştirmek için amaçların ve kaynakların ve aralarındaki ilişkilerin ele alındığı bir süreç olarak tanımlanmaktadır. Bu sistemin 4 (dört) aşaması vardır.
• Planlama Aşaması
Belirlenen amaçlara ulaşma yollarının değerlendirilebilmesi için kısa ve uzun vadeli hedefler belirlenir. Gelecek yıllarda sağlanacak olan kamu kaynaklarının ve harcamalarının tahmin edilerek planlaması yapılır. Gelecekte ulaşılması gereken hedefler saptanır. Planlamanın da aşamaları vardır. Bunlar:
Amaçların belirlenmesi, fiziksel analiz, maliyet tahmini ve model tespitinden oluşur.
• Programlama Aşaması
Planlama aşamasında alınan kararlar kamu yönetiminin her düzeyinde karar alma sürecine tabi olacak olan öncelikler hiyerarşisine göre düzenlenmiş olan programlara entegre edilir.
• Bütçeleme Aşaması
Birçok yıllık programın, kimin ne yaptığının belirlenerek gerekli kaynakların ve kaynaklara göre gerekli ödeneklerin ayrılması yoluyla yıllık faaliyetlere dönüştürülmesi aşamasıdır.
• Sistem Analizi Aşaması
7) Performans Esaslı Bütçe Sistemi
Ülkemizde 5018 sayılı kanunla geçildi. 9. Maddesine göre kamu idarelerinin kaliteli hizmet sunabilmesi için bütçelerinin stratejik planlarda yer alan misyon, vizyon stratejik hedeflerle uygulanan ve performans esasına dayalı olarak hazırlanmaları gerektiği
belirtilmektedir. Kamu idarelerinin bütçeleriyle stratejik planlarla belirlenen performans kriterleri arasındaki uyumu, yürütülecek faaliyetleri ve performans esaslı bütçelemeyle ilgili unsurları belirlemeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.
Performans esaslı bütçeleme kamu idarelerinin faaliyetlerini stratejik planlar çerçevesinde gerçekleştirerek hedeflere ne kadar ulaşıldığının ölçülüp raporlamaya çalışıldığı sonuç odaklı bir bütçeleme sistemidir.
Performans esaslı bütçe sisteminin faydaları, mali disiplin sağlanması, saydamlık ve hesap verebilirliğin olduğu durumda geçerlidir.
Performans esaslı bütçeleme sisteminde stratejik planlar, performans hedefleri artan vadeli, yeni çok yıllı bütçe sisteminin unsurları olarak kullanılmaktadır.
Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin Özellikleri
• Mali disiplini esas alır.
• Kamu mali yönetimindeki kontrolü şeklindeki anlayışın terk edilerek sonuçların kontrol edilmesi sistemine geçilmesini sağlar. (?)
• Mali disiplini öne çıkarmasının yanı sıra üretkenlikle birlikte verimlilik artışını belirler.
• Kullanılan kaynağın büyüklüğünden ziyade vatandaşın memnuniyetini esas alır.
• Kamu yöneticisinin ne kadar harcadığını değil ne ölçüde hedefe ulaşıldığını sorgular.
• Hesap verme sorumluluğunu güçlendirir.
• Planlama ve performans konularının bütçeleme ile entegrasyonunu amaçlar.
• Her program içi amaçları, hedefleri, stratejileri ve performans göstergelerini belirler ve izler.
Performans esaslı bütçeleme sisteminde uygulamada 3 (üç) modelden söz edilebilir.
• Stratejik Plana Dayalı Model: Bütçeleme süreci orta ve uzun vadeli bir stratejik plana dayanmaktadır. Stratejik plana uygun yıllık performans programları hazırlanır. Bütçe uygulaması sonucunda yıllık faaliyet raporu düzenlenerek performansa dayalı bir hesap verme mekanizması oluşturulur.
• Performans Sözleşmesine Dayalı Model: Bakan ile üst yönetici arasında kamu hizmet sözleşmesi üst yönetici ile bütün yetkililer arasında da hizmet sunum sözleşmeleri yapılmaktadır.
Taraflar arasında yapılan görüşmeler sonucunda tespit edilen hususlar sözleşmelerle yazılı bir doküman haline getirilir. Bu sözleşmelerle yetkililer kaynaklarla belli çıktıları elde etmek üzere taahhütte bulunmaktadır.
• Bütçe Formatına Dönüştürülmüş Model: Bu modelde bütçeden ayrı olarak performans bilgileri yer almamakta bütçede performans bilgileriyle birlikte ödenek belgeleri bulunmaktadır. Kesin hesap belgesi bu düzene göre biçimlendirilmektedir. Bağımsız bir performans raporu hazırlamamaktadır.
Türkiye’de stratejik plana dayalı bütçe sistemi uygulanmaktadır.
H) ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRILMASI
• Fonksiyonel
• Kurumsal
• Finansman Tipi
• Ekonomik
olmak üzere 4 (dört) bölümden oluşmaktadır ve performans esaslı bütçeleme sisteminin alt yapısını oluşturmaktadır.
Kurumsal sınıflandırma, siyasi ve idari sorumluluğun belirlenmesi esasına dayalı olan bu sınıflandırma 451 kod yapısında oluşmuş ve aynı anayasal otoriteye tahsis edilen kaynakların aynı kodda yer alması benimsenmiştir.
Fonksiyonel sınıflandırma devlet faaliyetlerinin türünü göstermektedir.
Devlet faaliyetlerinin ve bu faaliyetlere yönelik harcamaların zaman serileri boyunca izlenmesi ve uluslararası karşılaştırma imkânı elde edilmesi fonksiyonel sınıflandırma ile mümkün olabilmektedir. Ayrıca bütçe politikalarının oluşturulmasında sektörel ayrımların yapılabilmesi de bu sınıflandırmanın hedefleri arasındadır. Bunu sınıflandırmada 4 düzeyli ve 6 haneli kod grubunda oluşmaktadır.
Finansman tipi sınıflandırma kamu hizmetlerinin hangi kaynaklarla finanse edildiğini göstermektedir.
Ekonomik sınıflandırma kamu hizmetlerinin en etkin yöntemlerle geliştirilmesini sağlayacak strateji tercihlerinin bütçeleştirilmesine olanak sağlar. Ayrıca kurumların hedeflerini karşılanmasında kullandığı girdilerin türü hakkında bilgi verir.
I) ÇOK YILLI BÜTÇELEME
Orta vadeli harcama sistemi olarak da adlandırılan çok yıllı bütçeleme çok yıllı bir süreç kapsamında bütçe gelirlerini tahmin eden ve ödenek tavanlarını belirleyen bütçedir. Genelde gelecek yıl için hazırlanacak ve parlamentoya onay için gönderilecek bütçe yılı ile izleyen iki yılı kapsamaktadır.
ÇOK YILLI BÜTÇELEMENİN İLKELERİ
• Disiplin
• Meşruluk
• Esneklik
• Tahmin Edilebilirlik
• Rekabet
• Doğruluk
• Bilgi
• Açıklık ve Mali Sorumluluk
TÜRKİYE’NİN ÇOK YILLI BÜTÇEYE GEÇİSİNİN NEDENLERİ
• Bütçenin karar mekanizması olmaktan uzaklaşması
• Mali disiplinin sağlanması
• Kaynak tahsisinde etkinlik ve verimliliğinin sağlanması
• İleriye yönelik tahmin yapılamaması
• Hesap verilebilirliğin, mali saydamlığın ve denetimin sağlanamaması
K) BÜTÇE TEORİLERİ
Klasik mali anlayışa göre, bütçenin denk sayılabilmesi için giderlerin normal vergi, harç, resim vs. ile karşılanması gerekir. Yani borçlanma bütçe gelirleri içinde sayılmamalı bütçe denkliğini sağlamada
kullanılmamalıdır. Bunda amaç borçlanmanın oluşturabileceği enflasyonist etkidir.
Devri bütçe teorisi, bütçenin yıllık sağlama yerine, denkliği bir konjonktür süresince sağlamaya çalışır. Bu genelde 7 ila 10 yıldır.
Konjonktür devresi sonucunda, gelir fazlası olması durumunda (G < T) bu gelir fazlası denkleştirme yada ihtiyat fonu olarak saklanır ve kriz döneminde kullanılır.
Klasik denklik görüşünde ekonominin küçülmesi durumunda vergi geliri önemli ölçüde azalır. Ancak denkliği sağlamak için vergi gelirlerini belli düzeyde tutmak için vergi artırıcı politikalar izlenir.
Ancak bu vergi yükümlülükleri daha çok sıkıntıya sokabilir. Yani ekonomi krizde sen vergi artıyorsun, olacak iş değil.
Devri bütçe teorisyenlerine göre tam tersi bir yol izlenmelidir.
Ekonomiyi krizden çıkaracak harcama artırıcı politikalar izlenir. Bütçe denkliğinde vazgeçilir. Bu daha mantıklı.
Telefi edici bütçe teorisyenlerine göre piyasa hiçbir zaman ekonomide tek başına istikrarı sağlayamaz. Bunun için bütçe politika aracı olarak kullanılmalıdır. Denkliği sadece tam istihdam olduğunda savunurlar.
Tam istihdamda bir hayal olduğu için o zaman pekte savunmuyorlar.
KLASİK BÜTÇE
TEORİSİ
• Mali Yıl
ÇAĞDAŞ BÜTÇE
TEORİSİ
• Devri Bütçe (A.Hansen)
• Telafi Edici (W.Beveridge)
Performans Esasına Dayalı Seçilen Pilot Kurumlar
2001 kamu bütçeleme sisteminin yeniden yapılandırılması ile bazı pilot kurumlar seçilmiştir. Bu kurumlar 2003-2007 arasında stratejik plan ve 2003 performans bütçelerini hazırlamıştır.
• Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı
• TÜİK
• Karayolları Genel Müdürlüğü
• Hudut ve Sahiller Sağlık Güvenliği
• Hacettepe Üniversitesi
• Kayseri Büyükşehir Belediyesi
• Denizli İl Özel İdaresi
• İller Bankası
Analitik Bütçe Esasına Dayalı Seçilen Pilot Kurumlar
• Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı
• Hazine Müsteşarlığı
• Sahil Güvenlik Komutanlığı
• Hacettepe Üniversitesi
• Ege Üniversitesi
L) TÜRKİYE’DE UYGULANAN BÜTÇE TÜRLERİ
M) TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ
• Genel bütçe, merkezi bütçeyi kapsar.
• Katma bütçe gidelerini kendi özel gelirleri ile sağlayan
genel dışı bütçelerdir. Konsolide Bütçe= GB + KB-
Hazine Yardımları
• Özel bütçe, mahalli idareler bütçesidir.
• Özerk bütçe, gelirlerini ticari ve iktisadi faaliyetle
kazanan KİT bütçeleridir.
• Döner Sermaye
• Fonlar
1050 Sayılı Kanun
• Merkezi Yönetim Bütçesi (Genel Bütçeleri, Özel Bütçe,
DDK)
• Sosyal Güvenlik Bütçesi
• Mahalli İdareler Bütçesi
5018 Sayılı Kmykk
Yürütme Organı (Hazırlar)
Yasama Organı (Onaylar)
Yürütme Organı (Uygular)
Yasama Organı (Denetler)
Çok yıllı bütçe hazırlama süreci, Bakanlar Kurulu kararı ile Eylül ayının ilk haftasına kadar Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan Orta Vadeli Programı (OVP) kabul etmesi ile başlar. Orta vadeli program, 3 yıllık perspektif ile her yıl yenilerek düzenlenir. Kamu-özel kesim için ekonomik yol haritası, makro-ekonomik amaçlar,
uygulanacak politikalar yer alır. (Enflasyon, işsizlik büyüme vs. makro ekonomik tahminler ve izlenecek politikalar)
Orta Vadeli Mali Plan, Orta Vadeli Program ile uyumlu olmak üzere gelecek 3 yıldaki gelir-gider tahminleri ile borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek tavanlarını içeren belgedir. Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanır. Eylül ayının 15’ine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından onaylanır ve Resmî Gazete ’de yayınlanır.
Bütçe çağrısı ve bütçe rehberi OMP ile OVP yayınlandıktan sonra kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programlarını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; Bütçe Çağrısı ve eki Bütçe Hazırlama Rehberi Maliye Bakanlığınca, Yatırım Genelgesi ve eki Yatırım Programı Rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak Eylül ayının 15’ine kadar Resmî Gazete ‘de yayınlanır.
Genel ve Özel bütçeli kuruluşlar ve hazine çalışmaları, program ve plan rehberine dayanarak kendi bütçelerini hazırlarlar. MB ve Kalkınma Bakanlığı ile bütçe ödeneklerinin belirlenmesi için çalışmalar yürütür.
Düzenleyici-denetleyici kurumlarda ise diğerlerinden farklı olarak bütçelerini doğrudan TBMM’ye bir örneği de merkezi yönetim bütçe tasarına eklenmek üzere MB’ye gönderir.
MB’ce konsolide edilen merkezi bütçe tasarısı mali yıl başından 75 gün önce 17 Ekim tarihinde Yüksek Planlama Kurulu onaylanarak
TBMM’ye sunulur. Bu, gider bütçe sürecidir. Gelir bütçesi hazırlama süreci farklıdır.
NOT: Bu kısım vize sınavı için önemli bilgileri sunar.
Gelir Bütçesi Hazırlama Süreci
• Bir önceki yıl artış usulü, uygulaması son bulan yıl içinde bulunulan dönemden bir önceki dönem gelir rakamı dikkate alınır. Örneğin 2018 yılı bütçe gelirlerinin hazırlanması için, hazırlık yapılan 2017 yılı içinde rakamlar 2016 yılına ait olacaktır. Avantajı kolay uygulanmasıdır. Dezavantajı ise gelecek yıllardaki durumu dikkate almaz.
• Ortalama artış usulü, bir önceki yılın kesinleşmiş gelir rakamları ile daha önceki yıllara ait kesinleşen gelirlerin artışları ortalamasına göre artırılarak yeni yıl bütçesi hazırlanır.
Genellikle 3 ila 5 yıl tahminleri yapılır. Dezavantajı geçmiş yıllar kriz yılları olması durumunda tahminlerde sapma olacaktır.
• Serbest takdir usulü, gelirlerdeki artış oranı eldeki istatistiki bilgiler ile birlikte ülkenin içinde bulunduğu durum ile dünya konjonktürü sübjektif-objektif doğruluk ilkelerine göre tahmin edilir. Türkiye’de bu usulü uygulamaktadır.
BÜTÇE KANUN TASARISI VE EKLERİ Gelir-Gider Cetveli
• A Cetveli: Her idarenin ödenekleri analitik sınıflandırmaya göre giderler olmak üzere yer alır.
• B Cetveli: Bir mali yıl içinde tahsiline devam edilecek bütçeler yer alır.
• C Cetveli: Devletin gelirlerinin dayandığı kamu hükümlerini gösterir. (KDV Kanunu). Örneğin bütçeye o yıl KDV kanunu yazılmazsa o yıl KDV toplanamaz.
• E Cetveli: Ödeneklerin kullanılmasına ve harcanmasına dayanan esaslar yer alır.
• F Cetveli: Özel bütçeli idareler ve düzenleyici-denetleyici kurumların harcamasını gösteren tutarlar yer alır.
Milli Bütçe Tahmin Raporu
Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan, ekonominin genel dengesi, kamu-özel kesim harcama dengesi, dış kaynak miktarını içeren rapordur. Yani ne kadar yatırım alırım diye hazırlanan rapor.
OVMP’de Bütçe Gerekçesi
Maliye Bakanlığı hazırlar. Gelecek 3 yılı içeren gelir-gider politikalarını içerir.
Yıllık Ekonomik Rapor
İç-dış ekonomik gelişmeleri tarihsel olarak yer alır.
Vergi Harcama Cetveli
Muafiyet ve istisnalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirlerinden oluşur.
Muafiyet kişiyi dikkate alırken istisna konuyu dikkate alır.
Kamu Borç Raporu
Hazine müsteşarlığı tarafından hazırlanır. İç-dış kaynaklar tarafında, kamu kurumlarına verilen hazine garantileri gibi mali konular yer alır.
VİZE SINAVINDA ÇIKMASI MUHTEMEL SORU KONULARI
• Bütçenin anayasadan doğan kaynakları
• Bütçenin 4 temel özelliği
• Bütçe hakkı
• Tarihlerle ilgili sorular
• Bütçenin klasik fonksiyonu
• Fon nedir?
• Bütçe ilkeleri
gibi sorular sınavda gelecektir.
BÜTÇE KANUN TASARISININ TBMM’DE GÖRÜŞÜLMESİ
• TBMM’ye Sunulması
Anayasanın 162. Maddesinde belirtildiği üzere, merkezi yönetim bütçe tasarısı ve milli bütçe tahminini gösteren rapor mali yıl başından (1 Ocak) 75 gün önce (17 Ekim) TBMM’ye sunulur. Bütçe kanun tasarısının plan ve bütçe komisyonunda görüşülmesi merkezi bütçe tasarısı ve milli bütçe tahmin raporu TBMM’den önce 40 üyeden oluşan plan ve bütçe
komisyonunda görüşülür. Bu komisyonda en 25 milletvekili iktidar partisinden kalan 15 milletvekili ise muhalif ve bağımsız milletvekili temsil edildikleri oranda dağıtılır. Yine iki rapor ve tasarıda 55 gün içinde görüşülüp-onaylandıktan sonra meclis genel kuruluna komisyon raporu ile birlikte gönderilir.
Komisyonda gelir azaltıcı-gider azaltıcı teklifte bulunabilir.
• TBMM’de Görüşülmesi
Plan ve bütçe komisyonunda 55 gün içinde kabul edilecek metin genel kurulda görüşüleceği ve karara bağlanacağı süre 20 gün içinde karara bağlanır. TBMM’de genel kurulda gelir azaltıcı-gider artırıcı teklifte bulunulamaz sadece plan ve bütçe komisyonunda bulunabilir. Bölümle ve değişiklik önerileri tasarı üzerinde değiştirilmeksizin onaylanır ve karara bağlanır.
Genel kurul tarafından onaylanan bütçenin gider kısmı yürütmenin mali yıl içerisinde yapacağı harcamaların üst sınırını gösterir. Gelirlerde aynı şey söylenemez. Onlar için üst sınır yoktur. Çünkü gelirler tahminlerden ibarettir.
BÜTÇENİN UYGULANMASI
Bütçenin uygulaması yönünde sorumlular ve sorumluluklar; 1050 sayılı kanunda tahakkuk memuru ve sayman iken 5018 sayılı kanunda ise kamu mali yönetiminde görev alanlardır. Yani; bakan, üst yönetici, harcama yetkilisi, mali hizmetler uzmanı, mutemet ve muhasebe mutemet yardımcılarıdır. Bunu dışında mali hizmetleri birimi, strateji geliştirme daireleri ve iç denetçilerde dahil edilebilir.
1050’de kamu görevlilerinin kusursuz sorumluluğu varken 5018’de yeni sorumluluklar gelmiştir. Hesap verme sorumluluğu, yönetim sorumluluğu ve kusurlu sorumluluk öngörülmüş siyasi ve yönetsel yetki ve roller birbirinden ayrılmıştır. 5018’de siyasi-idari-mali ve cezai sorumluluk olarak dörde ayırabiliriz.
Bakanlar 5018 gereğince bakanlık bütçelerinin sahibi ve birinci derece ita amiridir. Bakanların sorumluluğunu TBMM tayin eder. Bakanlar, Başbakan’a ve TBMM’ye karşı bütçeleri önceden belirlenmiş hükümet politikalarına, kalkınma plan ve programlarına, OVP ve OVMP’na kuruluşun stratejik planına uygun etkin, verimli ve ekonomik kullanma bakımından hesap vermekle sorumludurlar. Üst yöneticilerin kanundaki sorumluluğu idari sorumluluk şeklinde düzenlenmiş ve idari
sorumluluğun merkezinde yer almıştır. Üst yöneticiler hesap verme sorumluluğunu yerine getirirler.
Millî Savunma Bakanlığında üst yönetici bakan iken diğer bakanlıklarda müsteşar, il özel idarelerinde vali, belediyelerde ise belediye başkanıdır. Harcama yetkilisi 5018’de kamu kaynaklarının etkili, verimli ve ekonomik şekilde kullanılmasının mali sorumluluğu esas itibariyle harcama yetkilisine verilmiştir. Harcama yetkilisinin sorumluluğu idari ve mali sorumluluktur. Harcama yetkilisi ve
muhasebe yetkilisinin sıfat ve yetkileri aynı sıfatta birleşemez. Harcama yetkilisi bütçe ile tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst
yöneticisidir. Gelirlerin tahsili, kaynakların yönetimi, giderlerin geçici ve kısa ödenmesi yükümlülüğüdür.
Gerçekleştirme görevlisi, harcama yetkilisinin ya da bir üst ita amirinin harcama talimatı üzerine işin yapılması, mal ve hizmetin alınması, teslim alma işlemlerinin yapılması-belgelendirilmesi, ödenek işlemlerinin hazırlanması için işlemleri yürütür. Gerçekleştirme görevlilerinin sorumluluğu görevleri ile ilgili sınırlı olmak üzere mali sorumluluktur.
Muhasebe yetkilisi, gelirlerin tahsili, giderin hak sahibine ödenmesi, para ile ifade edilen değerlerin alınması, emanetlerin alınması- saklanması, ilgililere verilmesi-gönderilmesi ve tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanmasını yapmakla yükümlüdür.
Genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri MB’ce atanacak muhasebe yetkilileri (saymanlık müdürleri ve mal müdürleri) yürütür. Hazine müsteşarlığı içinde iç ödemeler-dış ödemeler, devlet borçları ile ilgili muhasebe hizmetleri HM ’ce atanacak muhasebe yetkilileri tarafından yapılır. Hata ve eksiklik bulunması halinde muhasebe yetkilisi ödeme yapmaz. Düzeltilirse ödemeyi yapar.
Daha önce verile emrine bağlanmış harcama emri hakkı maliye başkanı, bütçe daire başkanı ve sayman tarafından uygunluk denetimine tabi tutulmaktaydı. Yeni sistemde uygunluk yapma görevi muhasebe görevlilerinde değil kamu idarelerinin harcama yetkilisine verilmiştir.
ÖDENEKLERİN KULLANILMASI
1. Ödeneklerin Harcama Programına Bağlanması
Bütçe ödenekleri kullanımı önceden planlanması amacıyla 1 sayılı cetvelde yer alan genel idarelerin ayrıntılı program bütçe tekliflerini hazırlayarak MB’ye gönderirler. MB, Hazine Müsteşarlığına aylık nakit programı gözeterek gönderilen teklifi aylık olarak vize eder.
2 sayılı cetvelde özel bütçeli idareleri genel bütçede hazine yardımı alanlar devletin nakit imkanları harcamasına izni verilir. 2004 yılında analitik bütçe sınıflandırmasına geçmeden önce geçen yıl borçlarına özel tertip açılırdı. Ancak yeterli ödenek konulmazdı. Geçen yıldan kalan borçlarında ilgili yıl bütçesinde ilgili tertiplerden ödeme imkanının getirilmesi bütçe uygulamalarını kolaylaştırmıştır. Ayrıca cari yılda
kullanılmayan ödeneklerin iptal edilmesi bütçeleri yıllık olma prensibini devam ettirmiştir.
Ülke güvenliğinin gereği, savaş, kısmı seferberlik ve Bakanlar Kurulu kararları ile zorunlu askeri hazırlığın yapılması-
olağanüstü hallerde Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödeneklerin bu idarelerin ödenek toplamını geçmemesi üzere birleştirme imkânı verilmiştir. O da yetmez ise %15 ek ödenek imkânı verilmiştir.
2. Ödenek Türleri, Ödenek Aktarmaları ve Merkez-dışı Yerlere Ödenek Gönderme
Yedek ödenek: Ödenek yetersizliğini gidermek bütçelerde öngörülmeyen hizmetleri gerçekleştirmek için ihtiyat amaçlı MB bütçesine genel bütçe ödeneklerinin %2’sine kadar ödenek konabilmektedir. Bu ödeneklerin genel ve özel bütçeli
idarelerine hizmetlerini yerine getirmesi için ödenekler MB’ye aittir. Yedek ödenekler mali şeffaflık gereği, mali yıl bitimini
takip eden 15 gün içinde tür, tutar ve idarelere dağılımı hususunda MB’ce ilan edilir. Ek ödenek, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin ödenekler yetersiz kalırsa veya öngörülemeyen bir harcama yapılırsa karşılığında gelir
gösterilmek kaydıyla kanunla ek ödenek verilir.
Örtülü ödenek, gizliliği olan istihbarat ve savunma hizmetleri için siyasi, sosyal ve olağanüstü hizmetler ile ilgili Başbakanlık bütçesine konulan bütçelerdir. 5018’de örtülü ödeneğe tavan getirilmiştir. Genel bütçe başlangıç ödenekleri tavanının en fazla 5/1000 şeklinde belirtilmiştir. Örtülü ödenek ancak, Başbakan, Maliye Bakanı ve ilgili bakan ile imzalanan kararname ile gerçekleştirilir ve ödenir. Bu amaçlar dışında kişisel harcamaları, parti harcamaları vs. kullanılamaz.
3. Ödenek Aktarmaları
Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerini bütçe
arasındaki ödenek aktarmalarının kanunla yapılması gerekir. Bu tür aktarmalar aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin yıllık bütçe kanununda farklı bir oran belirtilmedikçe %5 aktarma ödeneğine yetki verilmiştir. Ödenek yapılırsa 7 gün içinde MB’ye bildirilir.
4. Merkez-dışı Birimlere Ödenek Gönderme
Merkezi yönetime dahil idarelere hizmetlerinin, merkezi ve taşra teşkilatı olarak yürütülmesinden ötürü taşra teşkilatlarına ayrıca ödenek tahsis edilmemekte merkez teşkilatı kendi taşra teşkilatına amaç ve hedeflere uygun olarak ödenek
gönderilmesidir. Merkezi yönetim harcama yetkilileri, merkez- dışı ihtiyaçlarda ödenek belgesi düzenler bu tür ödenekler MB ve Sayıştay’a vize ettirilmelerine gerek duyulmaz.
GİDERLERİN YAPILMA AŞAMALARI 1. Giderlerin Yapılma Aşamaları
Taahhüt bütçede tahsis edilmiş/ayrılmış ödeneklerin bir kamu hizmetine bağlanmasını ifade eder. Harcama yetkilileri tahsis edilen ödenekler kadar taahhüde girer. İş ve hizmetlerin çeşitleri bakımından gelecek yıla yüklenmesi niteliğinden dolayı mali yılla sınırlı tutulamayan ve sürekliliği devam eden iş ve hizmetler için her iş itibariyle bütçelerinde öngörülen
%50’sini izleyen yılın Haziran ayını geçmek üzere ve yükleme süresi 12 ayı geçmemek üzere ilgili harcama yetkilisinin onayıyla ertesi yıla geçen yüklemelere geçilebilir. Bunlar şunlardır;
• TSK’nın yapım-onarım, ar-ge, etüt-proje, yiyecek-giyecek alımları, malzeme-teçhizat, silah-mühimmat, bakım-onarım işleri
• Yiyecek, akaryakıt, yakacak ve madeni yağ ihtiyaçları
• Temini zor olan ihtiyaçlar, tıbbı malzemeleri (ilaç-serum gibi)
• Süreli yayın alımı, taşıma-koruma, güvenlik-temizlik, yemek, taşıtların mali sorumluluk sigortaları
• Yol, otoyol, bilgisayar, haberleşme hizmetleri vb.
2. Giderlerin Tahakkuku
Giderlerin tahakkuk yapılması, kamunun borçlu olduğunun kabul edilmesidir. Giderin tahakkuk aşamasında mali veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alınmış, gerçekleşmiş, kişi ve komisyonlarınca onaylanmış,
gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması demektir. Bu aşamada hizmetin yapılıp-yapılmadığı, işin teslim edilip- edilmediği devlet borç altına sokulur. Borcun kime ödeneceği bu aşamada belirlenir. Tahakkuk edilmesi ödeneğin bu amaca yönelik olarak kabul edilmesini sağlar. Tahakkuk işlemlerini gerçekleştirme görevlileri yapar. Düzenledikleri evraklar neticesinde sorumludurlar.
3. Ödeme Emrine Bağlanması
Giderlerin gerçekleşmesi için harcama yetkilisinin ödeme emri belgesini imzalaması hak sahibine ödemesi için muhasebe yetkilisine göndermesi gerekir. Ödeme emrine önceki
aşamalardaki tüm kanıtlayıcı kanıtlar eklenir. Merkezi yönetim bütçe harcama belgeleri yönetmeliği eklenir. İlgili giderin ödeneceği tertip yazar. Ödenecek tutar yazar. Ödenecek tertip dediğimiz şey, finansal kodlardır.
4. Ödeme
Muhasebe yetkilisince yapılır. Bankacılık sistemi aracılığıyla gerçekleşir. Muhasebe yetkilileri belge ve ek belgeler üzerinde yetkililerin imzasını belgeler. Tam olmasını, maddi hata
bulunup-bulunmadığını, hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri inceler. Muhasebe yetkilileri sorumlulukları ile ilgili dolaylı ve şahsen sorumludurlar. Sorumluluk sınırları, incelemeleri gereken belgeleri ile sınırlıdır. Hata ve eksik görürlerse ödeme yapmazlar. 5018 sayılı kanunun 34. Maddesine göre nakit ödemelerin mevcudunu karşılayamaması durumunda kayıt
sırasına göre muhasebe kayıtlarına göre ödeneklerin diğer kamu idarelerinin ödemesi gereken vergi, resim, harç, fon
kesintilerinin önceliği vardır.
5. Ön Ödeme
Ön ödemenin gerçekleşmesi için işlerin hızlandırılması veya işlemlerin kolaylaştırılması amacıyla yüklenicilere ve görevlilere ön ödeme yapılabilir. Kendileri adına banka kredileri yapılabilir. Ancak bunun şartları vardır.
Şartları, ön ödemelerden ivedi giderleri her yıl merkez bütçe kanununda sınırları dahilinde kalan miktarlarda yapılabilir.
Mutemetler ön ödemeyi kanıtlayıcı belgeleriyle avanslarda 1 ay, kredilerde 3 ay içerisinde muhasebe yetkilisine vermek artan tutarı da iade etmekle yükümlüdür. Süresi içerisinde mahsup edilmeyen avanslar 6083 amme alacakları hakkında tahsili usulü hükümleri uygulanır.
6. Avans Türleri
Mutemet avansları %30’u geçmemek üzere yüklenicilere bütçe dışı teminat karşılığında avans verilebilir. Açılmış akreditifler, kredi artıkları ertesi yıla devredilmekle birlikte o yılki
ödenekleri iptal edilir. Taahhüt artıkları sözleşmenin bitiminde henüz bir kısım hizmet yerine getirilmemişse ya da zorunluluk nedeni ile sözleşmeyi uygulayamazsa ilgili idare ek süre vermiş ve bu süre ertesi yıla aşmışsa taahhüt artığı, bir sonraki yıla devredilir. Devredildiği yıl hizmet gerçekleşirse, gerçekleştiği yıl bütçesine gider olarak kaydedilir. Mutemet avansları, ivedi giderleri için mutemetlere her yıl bütçe kanunları sırasında avans verilir.
GELİR BÜTÇESİ
• Gelirlerin Toplanması
Genel bütçe gelirlerini, tarh-tahakkuk ve tahsili MB’ye bağlı gelir idaresi başkanlığı tarafından yapılır. Bütçe gelirlerinin- bütçe ödeneklerinden farkı gelirlerin ilgili yılda toplanması tahmin edilen gelirlerin ilgili yılda toplanması tahmin edilen tutarı ödeneklerin ise ilgili yılın harcama tavanı yani azami harcama tutarını gösterir. (Bu cümle sınav için önemli)
Gelirlerin toplanmasında uyulacak ilkeler MB gelir politikaları konusunda ilke amaç stratejilerini her yıl başında kamuoyuna duyurur. Mükelleflerin vergi, resim, harç vb. yükümlülüklerini yerine getirmesi için kolaylık sağlar. Haklarını koruması için gerekli önlemler alır. Bütün gelir-gider gayri safi olarak bütçede yer alır.
1. Vergi Gelirlerinin Toplanma Aşaması
Tarh: Verginin tarhı, vergi yükümlüsünün ve vergi konusunun belirlenmesinden sonra vergi alacağının niteliğinin yasalarda belirtilmiş matraha ve vergi oranlarına göre hesaplanmasıdır.
Tebliğ: Tarh edilen vergi zamanaşımı süresi içerisinde yetkili makam tarafından yükümlülerine yazılı olarak duyurulur.
Adreste bulunmazsa ilan edilir.
Tahakkuk: Tarh edilen verginin ödenmesi durumuna gelmesidir. İkmalen ve resen tarh durumunda tahsil edilen vergilere vergi yükümlüsünün dava açma hakkı bulunur. Dava açma süresi bittiğinde vergi tahakkuk eder. Yani kesinleşir.
Dava açılmış, karar bekleniyorsa dava sonuçlandıktan sonra vergi tahakkuk eder.
Tahsil: Verginin tahsili, tahakkuk edilen verginin, vergi yükümlüsü tarafından verginin doğrudan doğruya banka
aracılığıyla, posta yoluyla vs. hazine hesabına ödenerek tahsil edilmesi demektir.
• Bütçe Hesaplarının Kapatılması Yöntemi
• Bütçe Emaneti
Mali yıl içinde ödeme emrine bağlanmış fakat alacaklı talep etmemişse, başka nedenlerle ödenmemişse bütçeye gider yazılarak emanet hesabına alınır.
• Yüklenme Artıklarının Devri
Sözleşme yapılmış fakat taahhüt süresinde
gerçekleştirilememişse kişiye ek süre verilmiş ertesi yıla taşmışsa taahhüt artığı devredilir.
•Mali yıl bitimine rağmen o yıla ait gelirlerin tümü toplanıncaya kadar o yıl bütçesinde ödeneklerin tümü kapanıncaya kadar hesapların kapatılmaması. Tahsil ve harcamaların yapılmadan kapatılmaması. Türkiye'de uygulanmamıştır.
Egzersiz Yöntemi (Hesap Dönemi Yöntemi)
•Hesaplar bütçe yılı itibariyle tutulmakta, bütçe dönemi sonunda hesaplar kapatılmaktadır. 5018 sayılı kanunun 51.
maddesine göre kamu mali gelir ve giderleri tahakkuk ettikleri yılın gelir ve gider hesaplarında gerçekleşir yani yıllıktır. Türkiye'de bu uygulanıyor.
Jestiyon Yöntemi
• Denkleştirme
• Borçlanma ile Bütçenin Finansmanı
Kamunun borçlanması için hazine müşteşarlığının bağlı olduğu (Maliye Bakanı) yetkilidir. Borçlanmada limit %5 bakanlar kurulu kararıyla artırılabilir. Mahalli idareler, kitler yap-işlet- devret modelindeki krediler hazinenin garantisi üst limit dahilinde gerçekleştirilir.
İç Borçlanma: 1 yıl ve daha kısa süreli olan borçlara kısa vadeli borçlar denirken 1 yıldan daha uzun borçlara ise uzun vadeli borçlar denilmektedir. Örneğin; hazine bonosu kısa vadeli, devlet tahvili ise orta ve uzun vadelidir.
Dış Borçlanma: Herhangi bir dış finansman kaynağıda belli bir plana göre hazine garantileri kapsamında üstlenirken her türlü mali yükümlülük dış borç olarak adlandırılır. Dış borçta en önemli husus borçlanma hasılatı ve anaparanın ödemeleri bütçe dışında ayrı hesaplarda, faiz ve iskonto giderleri ise bütçe içinde izlenir.
• Amaç devletin tüm gelirlerini hazinede toplamacık amacıyla
bütün gelirleri hizmetin karşılığı olarak ödeneğin yapalıcağı
tek bir yere gönderilmesi.
Yer ve Zaman Bakımından Denkleştirme
• Hazine gerekli nakti ihtiyaç olduğunda gerçekleştirebilir.
Özellikle vergi gelirleri yılın belli zamanında toplanır. Bunu
genel harcamaları denkleştirmek amacıyla hazine kısmi süreli
olarak borçlanabilir.
Zaman Bakımından Denkleştirme
Merkezi Yönetim Bütçesi Dışında Kalan Bütçeler
1. Mahalli İdarelerin Bütçesi
Merkezi yönetim, mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisine sahiptir. İdari vesayetle hizmet bütünlüğü toplum yararı ve mahalli ihtiyaçların gerektiği biçimde karşılanması hedeflenir.
• İl Özel İdarelerinin Bütçesi
İl özel idareleri, ildeki merkezi idareye bağlı kamu tüzel kişiliğine ve seçilmiş organlara sahip mahalli idare birimidir. İl özel idareleri bütçeleri vali tarafından hazırlaranarak Eylül başına kadar İl Encümenine sunulur.
Encümen görüşü ile birlikte Kasım ayının birinci gününden önce il genel meclisine sunar. Meclis, bütçe tasarısını aynen veta değiştirerek yıl başından önce kabul eder.
Meclisi bütçe denkliğini bozacak gider artırıcı gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Genel bütçeden %1.12 iller bankası aracılığıyla il özel idarelerine aktarılır.
2. Belediye Bütçesi
Belediye bütçeleri, stratejik plan ve performans programlarına uygun olarak belediye başkanınca hazırlanır. Belediyenin mali yıl ve izleyen 2 yıl içindeki gelir ve gider tahminlerini gösterir.
Bütçe tasarısı, Eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve İçişleri Bakanlığına gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediyelerin bütçe tahminlerini merkezi yönetim bütçe
tasarısına eklenmek üzere Maliye Bakanlığına bildirir. Belediye encümeni görüşü ile birlikte Kasım ayı birinci gününden önce meclise sunar. Meclis mali yıl başından önce aynen veya
değiştirerek kabul eder. Mali yılbaşı itibari (1 Ocak) bütçe yürürlüğe girer.
• Bütçeye Eklenen Ekler; Ayrıntılı harcama programı, finansman programı
5018 sayılı kanunda mahalli idarelere ilişkin hükümler
a) İl özel idarelerinde vali (il genel meclisi) belediyelerde belediye başkanı (belediye meclisi) üst yöneticidir ve meclislerine karşı sorumludurlar.
b) Merkezi yönetim bütçe tasarısının TBMM’de görüşülmesi sırasında mahalli idarelerin bütçe tahminleride eklenir.
c) Mahalli idarelerin yatırımlarının uygulaması-izlenmesi Kalkınma Bakanlığına bağlı devlet planlama teşlilatı müşteşarlığınca belirlenir.
d) Mahalli idareler faaliyet raporlarının bir örneğini (sınavda var) İçişleri Bakanlığına diğer bir örneğini de Sayıştay’a gönderirler. İçişleri Bakanlığı değerlendirme raporu hazırlar kamuoyuna sunar birer örneğini
Sayıştay ve Maliye Bakanlığına gönderir.
e) Mahalli idare bütçeleri uygulaması kesin hesaba bağlanması kendi kanunları hükmünce yapılır.
3. Kamu İktisadi Teşebbüslerin Bütçesi
Kitler ve döner sermayeli işler fiyat karşılığı mal-hizmet sattıkları için bu kuruluşlar gerçek anlamda kamu bütçesi olduğundan söz edilemez.
Kitlerin bütçeleri her yıl müdürlüklerce hazırlanır yönetim kurulunca incelenerek karara bağlanır, yatırım ve finanman programları takvim yılı başından en az 75 gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karar bağlanır.
Muhasebe işlemleri tek düzen hesap planına tabiidir. (5018’e dahil değil.) Kitlerin denetimini TBMM adına Sayıştay denetler. Kamu iktisadi teşebbüsleri komisyonu yerine getirir.
Komisyon raporuna siyasi parti grubu, 20 milletvekili veya hükümet 15 gün içinde itiraz edebilir. İtiraz etmezse 15 gün sonunda kedinleşir. (Müddet sonunda) İtiraz edilirse 30 gün içinde komisyon görüşü ile meclis başkanlığına sunulur. Meclis genel kurulunda görüşülür.
4. Sosyal Güvenlik Kurumlarının Bütçeleri
Sosyal güvenlik devletin doğrudan yerine getirmesi gereken bir göre olarak tanımlanır.
Sosyal güvenlik kurumlarının bütçeleri hakkında en önemli değişiklik 2006 yılında TC Emekli Sandığı, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Bağ-kur olarak faaliyet gösteren kurumların Sosyal Güvenlik Kurumu bünyesinde birleştirilmesi olmuştur. Sosyal Güvenlik Kurumu (5018 tabii) genel yönetim kapsamındaki bütçe içerisinde yer alır.
Sosyal güvenlik kurumu hizmetleri ile ilgili ayrıntılı finansman programları hazırlanır. Yatırımları ile ilgili uygulamalar, Devlet Planlama Teşkilatı Müşteşarlığınca yapılır.
• Bütçenin Kontrolü, Dentimi ve Yargısı
Bütçenin denetimi, idari denetim, yargısal denetim ve yasama denetimi olarak üçe ayrılır.
İdari denetim: İdari kuruluşla tarafından yapılır. 1050 sayılı muhasebeyi umumiye kanunu kamu harcamalarına ve bütçenin denetiminw ilişkin hükümlere yer vermiştir.
2005 yılındaki 5018 ile birlikte bütçenin kontrol ve denetimine yeni düzenlemeler gelmiştir. Bütçenin yargısal denetimi Sayıştay tarafından yapılır.
• Denetim ve Kontrol Kavramları
Denetim, iç denetim, dış denetim, mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimi şeklinde olabilir.
Kontrol, iç kontrol ve dış kontrol olmak üzere ikiye ayrılır.
Kontrol kavramı idarenin her türlü faaliyetini, sonuçlarını tespit etmek, değerlendirmek, önceden belirlenmiş amaçlara
uygunluğunu ölçmek, gerekli düzenleyici tedbirleri almak.
(Harcama yapılmadan öne harcama hedefleri kanunlara uygunluğu kontrol ediliyor.
• Bütçenin İdari Denetimi
İç Kontrol: Önceden belirlenmiş amaç politikaya uygun olarak etkin, ekonomik ve verimli bir şekilde idari işlemlerin
yürütülmesini varlık ve kaynaklarının korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru-tam tutulmasını, mali bilgi ve yönetimini zamanında ve güvenli yapılmasını sağlamak için idare tarafından yapılan organizasyon, yöntem-süreç ve iç denetimi kapsar.
Ön Mali Kontrol: Mali işlemlerin sonuçlandırılmasından önce yürütülen tüm kontrol faaliyetleridir. İhale işlemleri, taahhütler,
ödenekler, sözleşmeler, ödemenmesi karar bağlanmadan önce ön mali kontrol yapılır.
İç Denetim: Kamu kaynakları mevzuata uygun şekilde toplandığı, kullanıldığı, düzenlenen raporların gerçek bilgileri içerdiği kaynakların etkin, ekonomik ve verimli kullanılıp- kullanılmaıdğı sosyal sonuçlarının daha geniş açıdan bakıldığı yürütme ve yasama organın garanti verme mekanizmasıdır.
• Denetimin Türleri
Mali Denetim: Tüm mali işlemlerine ait verilerin tabloların bilgilerinin güvenirliliği, bütünlüğü muhasebe ilke ve standartlarına uygunluğu varlıkların korunması idarenin standartlara uygunluğu mali denetimi kapsar.
Performans Denetimi: Hesap verme sorumluluğunun ve kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılmasını girdiler ve çıktılar baz alarak en az girdi ile en çok çıktıyı hedef alan denetim türüdür.
Sistem Denetimi: Denetim sisteminin düzenliliği, doğruluğu tam ve mevzuata uygunluğu sistem denetimi ile gerçekleşir.
Bilgi Teknolojileri Denetimi: Bilgilerin gizlilik ve
güvenirliğinin denetime alınması, korunması, yeterliliği ve etkinliğinin incelenmesini kapsar.
Harcama Sonrası İç Denetim: Nesnel risk analizine dayanarak etkin, ekonomik ve verimlikaynak kullanımı yasalara
politikaların uygunluk, sistemin uygunluğu, sorunların üst birime bildirilmesini de kapsayan denetim mekanizmasıdır. Bu denetimi Maliye Bakanlığına bağlı iç denetim koordinasyon kurulu yerine getirir.
BÜTÇENİN YARGISAL DENETİMİ (SAYIŞTAY DENETİMİ) Sayıştay kamu idarelerinin faaliyet, karar ve işlemlerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde denetler ve sonuçlarını TBMM’ye doğru, yeterli, zamanında bilgi ve raporları ile sunar.
Kamu idareleri denildiğinde merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları mahalli idareleri özel kanunlarla anonim ortaklık şeklinde kurulmuş olanlarda dahil olmak üzere (yani kitlerde dahi) kamu idarelerini kapsar.
Kamu idareleri tarafından yapılan her türlü iç ve dış borçlanma, borç verilmesi, borcun geri ödemeleri, yurtdışından alınan hibelerin kullanımı, hibe verilmesi, hazine garantileri, nakit yönetimi ve tüm kaynak aktarımları yurtiçi ve yurtdışında sağlanan kaynak ve fonları denetler.
Kamu idarelerinin bütçede yer alıp-almamasının özel hesapları da dahil olmak üzere tüm kaynaklarını ve yapılan sözleşmelerini esaslar
çerçevesinde uluslararası kuruluş ve hesap işlemlerini de denetler.
Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin kanunlara uygunluğunu kesin hükme bağlar. Uygunluk bildirimini meclise sunar, denetim, yargılama ve rapor verme ile danışma görevleri bulunmaktadır. Ek bilgi olarak Sayıştay kanunun numarası 832 numaralı kanundur.
Sayıştay Dairelerinin Yargılama Usulleri 1. Kararların Temyizi
Sayıştay dairelerince verilen ilanlar (kararlar) Sayıştay temyiz kurulu tarafından temyiz olunabilir. Temyiz isteği 90 gün içinde dilekçe ile yapılır. Temyiz dilekçesi karşı tarafa tebliğ edilir. Karşı tarafın 30 gün içerisinde cevap hakkı vardır.
Temyiz cevabı temyiz edene 15 gün içinde cevap verilir.
Temiyiz alındıktan sonra mahkeme yolu kapatılmış olur.
2. Kararların Düzeltilmesi
Temyiz kuruludan sonra 15 gün içerisinde verilen müddette kararın düzeltilmesine gidebilir. Kararın düzeltilmesi talebine gitmek için hükmün esasına etkili iddia ve itirazların kararda karşılanmamış olması kararda aynı konuda hakkında birbirine aykırı hükümler bulunması temyiz incelemesi sırasında hükmün esasını etkileyecek belgelerde hile ve sahtekarlık çıkmış olması ve temyiz sebeplerinden en az birinin mevcut olması gerekir.
3. Yargılaması İadesi
Sayıştay başsavcısı, hakkında hüküm verilen kişi-kişinin bağlı olduğu bakanlık veya daire ya da Maliye Bakanlığı tarafından yargılamanın iadesi istenebileceği gibi Sayıştay dairesince bunu doğrudanda karar verebilir.
Yargılamanın iadesi için bazı şartların ortaya çıkması gerekir.
a) Hesapta maddi hata olması b) Noksan veya mükerrerlik olması c) Belgede sahtecilik olması
Bunların hükmün esasını etkilemesi, inceleme veya yargılama esnasında görülmeyen yanlış veya usulsüz işlemin sonradan meydana çıkması hükmünü etkileyecek belgelerin inceleme ve yargı esnasında ortaya çıkmayıp hükümden sonra ortaya çıkması hükmü esas tutulan ilanın bozulması sebepleri olabilir.
İçtihadın Birleştirilmesi
İşin gereği ve ibraz edilen belgelerin nitelikleri aynı olduğu halde aynı konu hakkında farklı dairelerce veya temyiz kurulunca verilen ilanlar- kararlar birbirine aykırı-uyumsuz olursa Sayıştay başkanı ilanların birleştirilmesi için Sayıştay genel kuruluna verir. Genel kurulda verilen karar Resmî Gazete ’de yayınlanır. Şimdide Sayıştay’ın denetim türlerine bakalım.
1. Düzenlilik Denetimi
Kamu idarelerinin gelir-gider ve malları bunlara ilişkin hesapları kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygunluğu denetimidir. Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının bunlara dayanılarak oluşturulan her türlü belgelerin
değerlendirilerek, güvenirliliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirmesi mali denetimdir.
Düzenlilik denetimi, mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinim değerlendirilmesi suretiyle gerçekleşir.
2. Performans Denetimi
Hesap verme sorumluluğu çerçevesince belirlenen hedef ve göstergelerde faaliyet sonuçlarının ölçülmesi şeklinde gerçekleşir.
BÜTÇENİN YASAMA DENETİMİ
Parlamenter demokrasilerde bütçe hukukunun esası önce bütçelerin parlamento tarafından onaylanması yani yürütmeye gelir toplama ve harcama yapma yetkisi verilmesi ve bütçe uygulaması bittikten sonra sonuçların denetimi yine parlamentoca gerçekleştirilmesidir.
Anayasanın 164’üncü maddesinde kesin hesap kanun tasarıları gelecek yıl kanun tasarısı ile birlikte görüşüleceği hüküm altına alınmıştır.
Kesin Hesap ve Parlamento Denetimi
TBMM kamu harcamaları üzerinde 2 tür denetim yapar.
1. Faaliyet Raporları Üzerinde Yapılacak Denetim
Sosyal güvenlik kurumlarını da kapsayacak şekilde kamu idarelerinin üst yöneticileri tarafından stratejik plan-performans programı uyarınca yürütülen faaliyetleri belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef açıklanır ve Maliye Bakanlığına gönderilir. Maliye Bakanlığı bunları genel faaliyet raporu şekline dönüştürür ve Sayıştay’a gönderir. Sayıştay değerlendirir ve Meclis’e sunar. Meclis’te görüşülür.
2. Kesin Hesap Kanunu Üzerinde Yapılan Denetimler TBMM merkezi yönetim bütçe kanunu sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunu ile kullanır.
Kesin hesap kanunu tasarısı Maliye Bakanlığınca hazırlanır izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulunca TBMM’ye sunulur.
Kesin Hesap Kanun Tasarısına
a) Genel mizan
b) Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli c) Bütçe giderleri kesin hesap cetveli
d) Bütçe gelir ve giderleri iller itibari ile dağılımı
e) Devlet borçları ve hazine garantilerine ilişkin cetveller f) Yılı içerisinde silinen kamu alacakları
g) Mal yönetim hesabı h) İcmal cetvelleri
i) Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler eklenir.
