TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI YÖNETİM BİLİMLERİ BİLİM DALI
TÜRKİYE’DE PARLAMENTER SİSTEM İÇİNDE KANITA DAYALI POLİTİKA YAPIMI
Doktora Tezi
Ahmet Alptekin CİLAVDAROĞLU
Ankara – 2019
TÜRKİYE CUMHURİYETİ ANKARA ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
SİYASET BİLİMİ VE KAMU YÖNETİMİ ANABİLİM DALI YÖNETİM BİLİMLERİ BİLİM DALI
TÜRKİYE’DE PARLAMENTER SİSTEM İÇİNDE KANITA DAYALI POLİTİKA YAPIMI
Doktora Tezi
Ahmet Alptekin CİLAVDAROĞLU
Tez Danışmanı
Prof. Dr. Akif Argun AKDOĞAN
Ankara – 2019
i
TEŞEKKÜR
2014 yılında başlayan ve uzun süren bir okuma, mülakat yapma ve yazma sürecinin ürünü olan bu tezin sonuçlanmasında pek çok kişinin katkısı olmuştur.
Öncelikle tez konusunun nüve olarak ortaya çıkmasından bitirilmesine kadar değerli önerileriyle yol gösteren tez danışmanım Prof. Dr. A. Argun Akdoğan’a teşekkür ederim. Tez İzleme Komitesi’ndeki Prof. Dr. Mete Yıldız ve Doç. Dr. Barış Övgün’ün yöntem ve içerik konusundaki yönlendirmelerinden çok istifade ettim. Kendilerine şükranlarımı sunarım. Tezin görgül araştırma kısmında bana vakitlerini ayıran ve kamu politikası yapımı sürecindeki tecrübelerini benimle paylaşan kişilere de minnettarım. Onların katkıları bu tezin yazımını mümkün kılmıştır.
Son olarak doktora öğrenimim boyunca gösterdiği fedakârlığı ve sabrı için sevgili eşime teşekkür ederim.
ii
İÇİNDEKİLER
TEŞEKKÜR ... i
İÇİNDEKİLER ... ii
TABLOLAR LİSTESİ ... vi
KISALTMALAR ... vii
GİRİŞ ... 1
I. BÖLÜM TEZİN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE ANALİZ YÖNTEMİ ... 8
A) KAVRAMSAL ÇERÇEVE ... 8
1. Kanıt Nedir? ... 8
a. Terimin anlamı ve kapsamı ... 8
b. Kanıtların değeri ve kullanılabilirliği ... 10
c. Tezde kullanılan paradigma ... 11
2. Kanıtların Kullanım Amaçları ... 12
a. Politikanın oluşturulması ... 13
b. Politikanın geliştirilmesi ... 14
c. Politikanın uygulanması ... 14
d. Politika kararının savunulması ve meşrulaştırılması... 15
e. Taktik gereği kanıtların kullanılması ... 15
3. Kanıta Dayalı Politika Yapımı ... 16
B) ARAŞTIRMA KONUSU VE YÖNTEMİ ... 20
1. Hipotezler ve Araştırma Konusu ... 20
a. Tezin hipotezleri ... 20
b. Tezin araştırma konusu ... 22
2. Araştırma Yöntemi ve Sınırlılıkları ... 23
a. Araştırma yöntemi ... 23
b. Mülakat yöntemi ... 31
c. Tezin sınırlılıkları ... 34
3. Vaka Araştırması Konuları ... 39
a. Sermaye şirketlerinin dış denetimi politikasının gelişimi ... 42
b. BES teşvik politikasının gelişimi ... 53
C) KURAMSAL ÇERÇEVE ... 58
1. Kapsamlı Rasyonel Yaklaşım, İlaveci Yaklaşım ve Sınırlı Rasyonellik ... 60
a. Kapsamlı Rasyonel Yaklaşım ... 60
iii
b. İlaveci Yaklaşım... 62
c. Sınırlı rasyonellik ... 66
2. Savunma Koalisyonu Çerçevesi ... 67
a. SKÇ’ye göre birey ve oyuncular ... 69
b. SKÇ’ye göre politika alt sistemi ... 71
c. SKÇ’ye göre inanç sistemi ... 72
d. SKÇ’ye göre politika değişikliği ... 73
3. Kesintili Denge Kuramı ... 74
a. KDK’ye göre birey ve oyuncular ... 75
b. KDK’ye göre politika alt sistemi ... 77
c. KDK’ye göre politika imgesi ... 78
d. KDK’ye göre politika değişikliği ... 79
4. Çoklu Akım Yaklaşımı ... 82
a. ÇAY’a göre birey ve oyuncular ... 83
b. ÇAY’a göre politika alt sistemi... 84
c. ÇAY’a göre politika penceresi ve politika değişikliği ... 85
d. ÇAY’a göre politika girişimcisi ... 87
II. BÖLÜM KANITLARIN TALEP BOYUTU: KAMU POLİTİKASI YAPIMINDAKİ OYUNCULAR ... 90
A) KAMU POLİTİKASI YAPIMINDAKİ OYUNCULAR VE GÜNDEM ... 93
1. Devlet İçi Oyuncular ... 94
a. Yürütme organı içindeki oyuncular ... 95
b. Yasama organı içindeki oyuncular ... 98
c. Yargı organı içindeki oyuncular ... 100
2. Devlet Dışı Oyuncular ... 101
3. Gündem ... 105
4. Vaka Araştırması Bulguları ... 111
a. Sermaye şirketlerinin dış denetimi politikasındaki oyuncular ... 111
b. BES teşvik politikasındaki oyuncular ... 116
B) BAŞAT OYUNCULAR: BAKANLAR VE BAKANLAR KURULU ... 121
1. Gündem Belirleyici Olarak Bakanlar ve Bakanlar Kurulu ... 122
2. Veto Oyuncusu Olarak Bakanlar ve Bakanlar Kurulu... 129
3. 2007 ve 2017 Anayasa Değişikliklerinin Muhtemel Etkisi ... 139
iv
III. BÖLÜM KANITLARIN ARZ BOYUTU: KANITLARIN TOPLANMASI VE
DEĞERLENDİRİLMESİ ... 143
A) KANITLARIN TOPLANMASI ... 144
1. Kanıtların Toplanması ... 144
a. İdarelerin kanıt toplama kapasitesi ... 145
b. Kanıtların güvenilirliği ... 154
c. Kanıtların sunulması... 156
d. Devlet dışı oyuncular ... 162
2. Akademi Tarafından Kanıtların Toplanması ... 166
a. Akademik çalışmaların sınırlılıkları ... 167
b. Akademinin kamu politikası yapımındaki katkısı... 171
B) KANITLARIN DEĞERLENDİRİLMESİ VE KULLANIMI ... 178
1. Kanun Önerisi Gerekçeleri ... 180
a. Kanun teklifi gerekçeleri ... 183
b. Kanun tasarısı gerekçeleri ... 185
2. Düzenleyici Etki Analizi ... 188
a. OECD’nin çalışmaları ... 191
b. 2007 sonrası DEA çalışmaları ... 198
3. Vaka Araştırması Bulguları ... 203
a. Sermaye şirketlerinin dış denetimi politikasının tespitinde kanıtların rolü ... 203
b. BES teşvik politikası tespitinde kanıtların rolü ... 223
IV. BÖLÜM KANITLARIN İŞLEV BOYUTU: KATILIM VE HESAP VEREBİLİRLİK ... 230
A) KANITLARIN SINIRLI KULLANIMI ... 232
1. Kanıtların Problemi Tanımlama Yetisi ... 237
2. Kanıtların Geleceği Tahmin Etme Yetisi... 242
B) KAMU POLİTİKASININ DEMOKRATİK SİYASAL NİTELİĞİ ... 252
1. Kamu Politikalarının Siyasal Boyutu ... 253
a. Siyasal değerler ... 253
b. Siyasal rekabet ve uzlaşma ... 256
c. Siyasal sistem ... 258
2. Siyasetçilerin Kanıtları Kullanımı ... 259
a. Zaman baskısı ... 260
v
b. Kanıtların siyaseten kullanımı... 262
c. Siyasal şartlar ... 267
C) KANITLARIN KATILIMA VE HESAP VEREBİLİRLİĞE ETKİSİ ... 268
1. Kanıtların Demokratik Katılıma Etkisi ... 271
2. Kanıtların Hesap Verebilirliğe Etkisi ... 285
SONUÇ ... 302
KAYNAKÇA ... 320
Ek 1: İNGİLİZCE TERİMLER İÇİN KULLANILAN TÜRKÇE KARŞILIKLAR ... 347
Ek 2: MÜLAKAT YAPILAN KİŞİLER ... 348
Ek 3: MÜLAKAT SORU FORMU ... 350
ÖZET... 352
ABSTRACT ... 353
vi
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1: Yeni TTK’daki Başlıca Değişiklikler ... 48 Tablo 2: Türkiye’de Gündeme Gelme Modelleri ... 107 Tablo 3: Sermaye Şirketlerinin Dış Denetimi Politikası Alt Sistemindeki
Oyuncular ... 115 Tablo 4: BES Teşvik Politikası Alt Sistemindeki Oyuncular ... 120 Tablo 5: TBMM’nin Yasama Performansı ... 134 Tablo 6: DEA Hazırlanan Taslakların DEA Hazırlanması Gereken
Taslaklara Oranı ... 296
vii
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devletleri
BDDK : Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu BEPER : Belediyelerde Performans Ölçümü Projesi BES : Bireysel Emeklilik Sistemi
bkz. : bakınız
C. : Cilt
ÇAY : Çoklu Akım Yaklaşımı DEA : Düzenleyici Etki Analizi DDK : Devlet Denetleme Kurulu DPT : Devlet Planlama Teşkilatı
ed. : Editör
EGM : Emeklilik Gözetim Merkezi
EPDK : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu İng. : İngilizce
İTÜ : İstanbul Teknik Üniversitesi
GRECO : Group of States Against Corruption / Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu KDK : Kesintili Denge Kuramı
KGK : Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu KHK : Kanun Hükmünde Kararname
Lat. : Latince
MEB : Millî Eğitim Bakanlığı
NAFTA : North American Free Trade Agreement / Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması
ODTÜ : Orta Doğu Teknik Üniversitesi
OECD : Organisation for Economic Co-operation and Development / İktisadi İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı
PISA : Programme for International Student Assessment / Uluslararası Öğrenci Değerlendirme Programı
s. : Sayfa
S. : Sayı
SIGMA : Support for Improvement in Governance and Management / Yönetişim ve Yönetimi Geliştirmek İçin Destek
SKÇ : Savunma Koalisyonu Çerçevesi SPK : Sermaye Piyasası Kurulu STK : Sivil toplum kuruluşu
TBMM : Türkiye Büyük Millet Meclisi
TEPAV : Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı TÜBA : Türkiye Bilimler Akademisi
TOBB : Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TODAİE : Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TTK : Türk Ticaret Kanunu
TÜRMOB : Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği
TÜSİAD : Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği (18.1.2018 tarihinde yapılan tüzük değişikliğinden sonra Türk Sanayicileri ve İş İnsanları Derneği) vb. : ve benzeri
vd. : ve diğerleri
1
GİRİŞ
Kamu politikalarına karar verilirken bilimsel yöntemlerle elde edilmiş bilgi olan “kanıt”ların toplanması, analizi ve kullanım düzeyi, kamu yönetiminin örgütlenmesi ve işlevlerini yerine getirmesi için yapılan tercihler açısından önemli bir değişkendir. Kamu kaynaklarının kanıta dayalı politika yapımı suretiyle etkin kullanımı ve verimli olacakları alanlara yönlendirilmesi herkes tarafından arzu edilecek bir yöntemdir. Öte yandan ilk bakışta doğal ve herkesin kabul edeceği bir husus olarak görülen kanıta dayalı politika yapımının uygulamada yaygın kullanımının olmadığı gözlenmektedir. Örneğin kanıtların önceden belirlenmiş hedefleri meşrulaştırmak üzere seçildiği ve yorumlandığı, kanıta dayalı politika yapımının teknokrasiyi çağrıştırdığı, oysa kamu politikası yapımının özünde siyasal bir süreç olduğu, kanıtların problemleri gerçekten tanımlayıp çözüm yollarını göstermesi ihtimalinin zayıf olduğu gibi ciddi eleştirilere de maruz kalmaktadır.
Türkçe’de günlük kullanımda ve sosyal bilimlerde “kanıt (delil)” kelimesi genellikle kolluk hizmetleri ile hukuk ve ceza muhakemesi açısından yargı işlevi bağlamında kullanılmaktadır. Hukuk muhakemesinde, uyuşmazlık konusu olayın gerçekleşip gerçekleşmediği konusunda yargıçta bir kanaat oluşturmaya yarayan ispat araçlarına; ceza muhakemesinde de bir fiilin gerçekleşip gerçekleşmediği, gerçekleşti ise sanığın kimliği ile suçun maddi ve manevi unsurlarını ispata yarayan ifade, veri, bulgu, belge gibi unsurlara “kanıt” denilmektedir (Dinler, 2009: 5-7). Kamu yönetimi ve kamu politikası analizi bağlamında ise kanıt terimi, bir konu hakkındaki bilgi düzeyini artırmak amacıyla bilimsel yöntemlerle yapılan sistematik çalışma neticesinde elde edilen verileri ifade etmektedir.
2
Kamu politikalarının yapımında kanıtların yeri ve önemi alanyazında uzunca bir süredir ele alınmıştır (örneğin bkz. Weiss 1979; Apfel ve Worthley, 1979; Weiss ve Bucuvalas, 1980; Clark ve Majone, 1985; deLeon, 1998; Nutley vd. 2003; Bell, 2004; Banks, 2009; Davies vd., 2009; Bogenschneider ve Corbett, 2010; Argyrous, 2012; Birkland, 2015; Cairney, 2016). Kapsamlı rasyonellik yaklaşımının politika tespit edilmeden önce kanıtların toplanabileceği ve makul bir şekilde optimum seçeneğin bulunabileceği iddiası 1990’lı yıllarda yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı bağlamında “kanıta dayalı politika yapımı” kavramı kullanılarak yeniden hayat bulmuştur (Head, 2008). Kanıta dayalı politika yapımının kuramsal altyapısının ortaya konularak Türkiye uygulamalarının görgül araştırma ile ele alınması, kamu politikaları oluşturulurken kullanılabilecek kanıta dayalı politika yapımı yöntemin başarı ve/veya başarısızlık potansiyelinin ve düzeyinin anlaşılabilmesini sağlamaktadır. Bu bağlamda tezin araştırma problemi şudur: “Kanıta dayalı politika yapımının Türkiye uygulamasındaki sınırlılıkları nedir?”
Türkiye’de, son yıllara kadar kamu politikaları analizi ayrı bir disiplin olarak benimsenmemiş, devlet-sivil toplum ayrışması, siyasal kültür, yasal çerçeve, seçim sonuçları ve siyasi parti performansı gibi konulardaki siyaset bilimi çalışmaları içinde kısmen analiz edilmiştir. Kamu yönetimi disiplini içinde de örgütlenme, personel yönetimi, yerel yönetimler gibi konuların yanında hiçbir zaman odak noktası olmamıştır (Akdoğan, 2011: 80). Bu tezde kamu politikası analizi disiplini içerisinde bir analiz yapılmaktadır ve bu açıdan da Türkçe alanyazına katkı sunulacaktır.
Sosyal bilimlerin bugüne kadarki tarihsel gelişimi içinde evrensellik iddiası gerçekleşmemiştir (Gulbenkian Komisyonu, 2012: 51). Bu açıdan kamu politikası alanında diğer ülkelerin incelenmesi sonucu oluşturulan mevcut kuramların
3
Türkiye’deki durumla örtüşüp örtüşmediğinin tespiti hem uluslararası hem de Türkiye’deki çalışmalar için önemli bir veri oluşturmaktadır.
Bu tez çalışmasında kanıtların politika yapımındaki yerini inceleyen alanyazın gözden geçirilecek, politika yapımında kanıtların sınırlılıkları ortaya konacak, Savunma Koalisyonu Çerçevesi, Kesintili Denge Kuramı ve Çoklu Akım Yaklaşımı kullanılarak örnek iki vakada kamu politikası süreci incelenecektir. Türkiye’de kamu politikası yapımında rol alan üst düzey bürokratlar, akademisyenler, sivil toplum kuruluşu/düşünce kuruluşu ve meslek örgütü/çıkar grubu mensuplarıyla yapılan derinlemesine mülakatlarla elde edilen bulgularla parlamenter sistem yürürlükteyken Türkiye’deki kamu politikası yapım sürecinin hangi kuramsal modellerle örtüştüğü tespit edilecektir. Ayrıca görgül araştırmayla, kamu politikası yapımı sürecinde rol alan kişilerden elde edilen görgül veriler neticesinde kanıta dayalı politika yapımının Türkiye uygulamaları, sınırlılıkları, başarı düzeyi ve geliştirilmeye açık noktaları tespit edilecektir.
Tezin ilk bölümünde kanıta dayalı politika yapımının kavramsal çerçevesi, tezin araştırma konusu ve yöntemi ile tezde kullanılan Savunma Koalisyonu Çerçevesi, Kesintili Denge Kuramı ve Çoklu Akım Yaklaşımı ele alınmaktadır. Bu kapsamda kanıt teriminin kamu politikası yapımı bağlamındaki anlamı, kanıtların değeri, kullanılabilirliği ve kanıtların kullanım amaçları ile tezin hipotezleri ortaya konulacaktır. Tezin üç tane hipotezi vardır:
4
Türkiye’de kamu politikası oyuncularının1 kanıtlara olan talebi düşüktür;
çünkü kamu politikası sürecindeki başat oyuncuların (bakanlar ve Başbakan)2 kararlarında kanıtlar dışındaki unsurlar da etkilidir ve diğer oyuncuların başat oyuncuları ikna etmeye yoğunlaştığı görülmektedir.
2. Türkiye’de kanıtların arzı kısıtlıdır; kamu politikaları tespit edilirken kullanılan/arz edilen kanıtların kaynağı genellikle kamu politikası önerisini hazırlayan idarenin kendisi ile diğer idarelerdir. İdarenin kapasitesinin ve motivasyonunun sınırlı olması, kanıtların arzını azaltmaktadır.
3. Türkiye’de kanıta dayalı politika yapımının en önemli işlevlerinden birisi idarenin şeffaflığını artırarak politika yapımına katılımı ve politika uygulanması sonrasında hesap verebilirliği sağlamaktır.
Bu hipotezler alanyazın ve Türkiye uygulamaları çerçevesinde tartışılacaktır.
Yarı yapılandırılmış derinlemesine mülakatlarda elde edilen görgül veriler yorumsamacı paradigmayla ele alınacak ve kuramsal örneklemeyle kuramsallaştıralacaktır. Tezde görgül veriler iki kamu politikası alanının (sermaye şirketlerinin dış denetimi ve bireysel emeklilik sisteminin teşviki) politika belirlenme süreci hakkında bilgi sahibi olanlar ile Türkiye’de kamu politikası yapımında tecrübe sahibi olanlardan derinlemesine mülakatlarla elde edilmiştir. Görgül veriler sınırlı rasyonellik varsayımını kullanan Savunma Koalisyonu Çerçevesi, Kesintili Denge Kuramı ve Çoklu Akım Yaklaşımı aracılığıyla incelenecektir.
1 Bu çalışmada “oyuncu” (İng. player) ibaresiyle doğrudan veya dolaylı olarak kamu politikasının tasarlanmasında etkisi olan kişiler ve örgütler kastedilmektedir. Alanyazında aynı mefhumu ifade etmek üzere aktör (İng. actor) ve katılımcı (İng. participant) gibi terimler de kullanılmaktadır.
2 2017 Anayasa değişikliğinden sonra Cumhurbaşkanı’dır.
5
Tezin ikinci bölümünde, ilk hipotez çerçevesinde kanıta dayalı politika yapımının talep boyutu incelenmektedir. Bu kapsamda kamu politikası yapımında rol alan ve kanıtları talep eden veya kullanan oyuncular ve bunlar için kanıtların önemi, kamu politikasının ilgili olduğu problemin ulusal politika sistemi ve politika alt sistemlerinde gündeme gelmesi ile bu oyuncular arasındaki etkileşim incelenmektedir.
Oyuncular doğrudan ve dolaylı olarak politika alt sisteminde ve ulusal politika sisteminde sürece etki eden, kendi politika tercihleri doğrultusunda kamu politikasının aynen devam etmesi veya değiştirilmesi amacıyla gayret gösteren katılımcılardır.
Tezde oyuncu temelli analizler yapılmaktadır. Oyuncuların hangi kişiler ve örgütler olduğu ile hukuksal ve siyasal güçleriyle gündem belirleme potansiyelleri ele alınmaktadır. Bu bölümde ayrıca siyaset bilimi alanyazınında Tsebelis tarafından geliştirilen veto oyuncusu kavramıyla bakanların ve Başbakan’ın Türkiye’deki parlamenter sistem içindeki ayrıcalıklı konumu açıklanmaktır.
Tezin üçüncü bölümünde, tezin ikinci hipotezi bağlamında kanıta dayalı politika yapımının arz boyutu analiz edilmektedir. Kamu politikalarının tespiti sürecinde kanıtların toplanması ve değerlendirilmesinin ardından bunların kanun önerisi gerekçelerinde ve düzenleyici etki analizi raporlarında nasıl ve ne düzeyde yer aldığı tespit edilecektir. İdarelerin kanıtları toplama kapasitesi, kanıtların güvenilirliği ve karar vericilere sunulması ile devlet dışı oyuncular olan sivil toplum kuruluşu/düşünce kuruluşu ve meslek örgütü/çıkar grupların kanıt arzıyla kamu politikasını etkilemesine ilişkin değişkenler belirlenecektir. Ayrıca kanıt üretiminde ve analizinde en önemli oyunculardan olan akademisyenlerin çalışmalarının sınırlılıkları ve idareyle olan ilişkisi incelenecektir.
6
Tezin dördüncü ve son bölümünde kanıta dayalı politika yapımının işlev boyutu yer almaktadır. Açık ve kesin bir kamu politikasını işaret etmeyen, belirsiz ve çelişkili kanıtların problemi tanımlama ve geleceği tahmin edebilme yetisinin sınırlılığı tartışılacaktır. Bunun yanı sıra kanıtların açıkça ilan edilmemesinin devlet dışı oyuncuların kamu politikasına katılımına engel olduğu ve idarenin hesap verebilirliğini azalttığı ileri sürülmektedir. Bu bölümde kamu politikalarının ihdasındaki siyasal boyutun etkisi tespit edilerek siyasetçilerin zaman baskısı, siyasal çıkarlar ve şartlar sebebiyle kanıtları kullanmaktaki çekinceleri tespit edilecektir.
Dolayısıyla kanıtların kamu politikası belirlenmesindeki diğer değişkenler arasındaki göreli rolü vurgulanarak fiiliyatta kanıta dayalı politika yapımımın esas işlevlerinden birisinin idarenin şeffaflığını artırarak politika yapımına demokratik katılımı ve politika uygulanması sonrasında hesap verebilirliği temin etmek olduğu ortaya konulmaktadır.
Teze ilave olarak İngilizce terimler için kullanılan Türkçe karşılıkları gösterir bir tablo Ek 1’de bulunmaktadır. Pek çok diğer bilim alanında olduğu gibi kamu yönetimi alanyazınında da İngilizce olarak yayımlanan eserler nitelik ve nicelik olarak fazladır. Bu durumda hem ABD ve Britanya menşeli eserlerin çok olması hem de diğer ülkelerdeki akademisyenlerin ve araştırmacıların eserlerini İngilizce yayımlamayı tercih etmesi etkendir. Özellikle de telif eserin oldukça az olduğu kamu politikası bilim dalındaki Türkçe alanyazında İngilizce terimlere aynı terimi ifade ettiği bile anlaşılamayabilecek şekilde farklı karşılıklar getirildiği görülmektedir.3 Ayrıca eserlerin İngilizce olması sebebiyle farklı siyasal ve idari sistemlerle devlet felsefesine
3 Örneğin İngilizce “Advocacy Coalition Framework” terimi için Destek Koalisyonu Çerçevesi (Çopuroğlu, 2017), Dava Koalisyonu Çerçevesi (Orhan, 2013; Tabak vd., 2016), Savunmanlık (Çiner, 2011), İşbirlikçi Tarafgirlik Modeli (Demirci, 2013) gibi çok farklı Türkçe karşılıklar kullanılmaktadır;
bu tezde ise Savunma Koalisyonu Çerçevesi terimi tercih edilmiştir.
7
sahip ülkelerden ithal edilen kamu politikası kavramlarının bu konudaki Türk okuyucular üzerinde algı ve idrak sorunlarına yol açtığı görülmektedir (Yıldız vd., 2011: 359). Ekteki tabloda (uzun vadede Türkçe alanyazındaki terimlerde yeknesaklık sağlanması umuduyla) bu eserde kullanılan kaynaklarda geçen İngilizce terimler için kullanılan Türkçe karşılıklar sunulmaktadır. Böylece en azından okuyucuların diğer eserlerde İngilizce terimler için tercih edilen Türkçe terimlerle bu tezde kullanılan terimleri karşılaştırabilmesi ve eşleştirebilmesi amaçlanmıştır.
8
I. BÖLÜM
TEZİN KAVRAMSAL ÇERÇEVESİ VE ANALİZ YÖNTEMİ
Bu bölümde kanıt ve kanıta dayalı politika yapımı kavramları açıklanacak, tezin araştırma konusu ve yöntemi ortaya konulacak ve görgül araştırmada elde edilen verileri yorumlamak üzere tezde kullanılan Savunma Koalisyonu Çerçevesi, Kesintili Denge Kuramı ve Çoklu Akım Yaklaşımının temel unsurları açıklanacaktır. Ayrıca bu kuramlara zemin oluşturan kapsamlı rasyonellik yaklaşımı ve ilaveci yaklaşım hakkında da bilgi sunulacaktır.
A) KAVRAMSAL ÇERÇEVE
Bilgi, iktidar, rasyonalite, siyaset, demokrasi ve teknokrasi gibi kavramlar kamu yönetimi disiplini içinde geniş yer tutan araştırmalara konu olmuştur. Kanıta dayalı politika yapımı da bu kavramların etrafında kamu politikası sürecinde kullanılan kavramlardan birisi haline gelmiştir.
1. Kanıt Nedir?
a. Terimin anlamı ve kapsamı
Türk Dil Kurumu “kanıt” terimini “bir şeyin doğruluğu, gerçekliği konusunda kanaat verici belge, delil, iz” olarak tanımlamaktadır (Türk Dil Kurumu, 2011: 1298).
“Kanıt” terimi kamu yönetimi alanyazınında -kanıta dayalı politika yapımı bağlamında- gerçekleri derlemek için yürütülen her türlü bilinçli faaliyeti içerecek şekilde geniş bir anlamda da kullanılmaktadır. Böylelikle farklı araştırma yöntemleriyle elde edilen kanıtlar da politika yapımı için kullanılabilmektedir. Ancak görgül olarak desteklenmeyen kuramlar ve sezgiyle ulaşılan kanaat gibi sistematik araştırma sonucu elde edilmeyen veriler kanıt kapsamına girmemektedir (Davies vd., 2009: 3).
9
Kanıt, kamu politikasına etki edebilecek kişilerin üzerinde durulan problem hakkındaki mevcut inançlarını etkileyerek o problemin nasıl çözüleceği veya hafifletileceği konusunda etki sahibi olan bilgidir (Bardach, 2009: 11). Diğer bir tanım olarak Britanya Kabine Ofisi “kanıt”ı uzmanların görüşleri, yayımlanmış araştırmalar, paydaşlara danışma ve bu danışmanın sonuçları, önceden uygulanmış politikaların sonuçlarının değerlendirilmesi, politika alternatiflerinin maliyetlerinin hesaplanması, ekonomik ve istatistiki modellemeler olarak tanımlamaktadır (Cabinet Office, 1999b:
33).
Bardach’a göre gelen talepler, konuyla ilgili literatürün gözden geçirilmesi, iyi uygulama örneklerine bakılması, benzer olayların incelenmesi karar vericiler olan idarenin ve siyasetçilerin bilgi kaynakları arasındadır. Kanıtlar da politika yapımında karar vericilerin kullandığı bilgi kaynakları arasında yer almaktadır. Ayrıca kamu idarelerindeki ön büro memurları ve bunlara ilaveten hizmet sundukları vatandaşlar/müşteriler veya düzenlemeye tabi taraflar genellikle o idarenin politikaları ve uygulamaları hakkında bilgiye sahiptir ve bu bilgi de kamu politikalarının geliştirmesi için potansiyele sahiptir (Bardach, 2009: 9). Kişilerin tecrübeleri de bilimsel veriler gibi kanıtlar arasında sayılmaktadır, çünkü tecrübe çok çeşitli kaynaktan elde edilen bilginin somut olaylara uygulanması ve uygulamayla sınanması sonrasında süzülerek oluşmaktadır (Fleming ve Rhodes, 2018: 3-4).
Bu çalışma kapsamında “kanıt” terimi bir konu hakkındaki bilgi düzeyini artırmak amacıyla bilimsel yöntemlerle yapılan sistematik çalışma neticesinde elde edilen verileri ifade etmek için kullanılacaktır. Kanıtlar bilimsel yöntemler kullanılarak üretilen verilerdir, dolayısıyla aynı yöntem kullanılarak tekrar üretilebilir.
Ayrıca kanıtlar, diğer bilgiler ve veriler kullanılarak doğrulanabilir veya
10
yanlışlanabilir. Bu çerçevede, bilimsel yöntemler kullanılmak kaydıyla, uzmanların ve akademisyenlerin görüşleri, bilimsel araştırmalar, ülke karşılaştırmaları, uygulanan politikaların ardıl değerlendirmeleri, politika alternatiflerinin maliyetlerinin hesaplanması, ekonomik ve istatistikî modellemeler, bu çalışma çerçevesinde “kanıt”
olarak anılacaktır.
b. Kanıtların değeri ve kullanılabilirliği
Kamu politikasıyla ilgili kanıtların güvenilir ve kullanılabilir olması gereklidir.
Güvenilirliği temin etmek için veriler toplanırken ve analiz edilirken bilimsel yöntemler kullanılmalıdır. Ayrıca ulaşılan kanıtların politika yapıcıların tecrübeleri, bilgisi ve değerleriyle çelişmemesi lazımdır (Weiss ve Bucuvalas, 1980: 311). Böyle bir çelişki, kanıtların karar vericiler tarafından kullanılmama ihtimalini artırır. Başka bir deyişle, karar vericilerin tecrübesiyle örtüşen kanıtların kabul edilmesi ve politika yapımında kullanılması daha muhtemeldir (Lewig vd., 2010: 470).
Kanıtların kullanılabilir olması ise konuyu açıklayarak faaliyete geçmek için erişilebilir ve uygulanabilir seçenekler sunmasını gerektirir. Yahut kanıtlar mevcut duruma dair yaklaşımın, uygulanan programın veya faaliyetlerin noksanlıklarını ortaya koymalı ve eleştiriler için zemin sağlamalıdır, ayrıca kamu politikasının çözmek istediği probleme ilişkin yeni perspektifler de getirebilir. Karar vericiler kanıtlara dayalı olarak gelen eleştirilere ve yeni perspektiflere ilgi duyarlar ama bu tip kanıtlar çoğu zaman doğrudan ve hızlı bir şekilde politika değişikliğine yol açmaz (Weiss ve Bucuvalas, 1980: 311-312).
Kanıtların “kullanışlı bilgi” olabilmesi için dört ölçütü taşıması gerekir:
yeterlik, değer, meşruiyet ve etkinlik. Yeterlik, konuyla ilgili bütün kanıtların toplanmış olmasıdır. Değer, anlamlı bir politika yapımı için, kanıtların konunun
11
anlaşılmasına katkı sunma düzeyidir4. Meşruiyet, kanıtları toplayanların haricindeki oyuncuların da kanıtları kabul etmesidir. Etkinlik ise kanıtların gündemi tespit edebilme veya tartışma ortamını ilerletme kabiliyetidir (Clark ve Majone 1985).
Kullanışlı bilgi, kamu politikasındeki oyuncular ve özellikle karar vericiler tarafından gerçeği yansıttığı, erişilebilir (emre amade) olduğu ve müşterek hedeflere ulaşılmasına katkı sağlayan kanıtlardan oluşur. Ama kanıtların kullanılabilmesi için ayrıca kanıtlar üzerinde oyuncuların mutabakatı olmalıdır ve kanıtlar siyasal açıdan da kabul edilebilmelidir (Haas, 2004: 575).
c. Tezde kullanılan paradigma
Sosyal bilimciler belirli bir sosyal ortama ait oldukları, dolayısıyla sosyal geçerliliği algılarken ve yorumlarken kaçınılmaz olarak bazı ön kabullerle ve önyargılarla yola çıktıkları için (hiçbir olaya taraf olmayan bilim insanlarının kendi dışlarındaki dünyayı yeniden üretmeleri anlamında) “nesnel” olamaz. Öte yandan bütün veriler, dönemin dünya görüşlerine ve kuramsal modellerine uygun olarak, döneme özgü grupların bakış açılarından elenerek gerçekliğin içinden seçilir.
Dolayısıyla veri seçiminin temelleri tarihsel olarak kurulmuştur ve dünya değiştikçe değişecektir. Bu çerçevede nesnellik insanın öğrenmesinin bir ürünü olarak görülebilir. Sosyal bilimciler, elde ettikleri bulguların ve yorumlarının doğruluğu konusunda birbirlerini ikna etmeye çalışır. İstenildiği takdirde başkaları tarafından tekrarlanabilecek yöntemler izler ve bu yöntemlerin ayrıntısını açıklar. Diğerlerini ikna etmek üzere kendi yorumlarının daha tutarlı ve faydalı olduğunu savunur.
4 Bardach, genellikle bir kanıtın değeri üç faktöre bağlı olduğunu ifade eder (2009: 12): Kanıt olmaksızın alınamayacak daha iyi bir kararın alınabilme ihtimali; kanıtın desteği sayesinde doğrudan veya dolaylı olarak kanıt olmaksızın ulaşılamayacak daha iyi bir sonucun elde edilebilme ihtimali;
kanıtın desteği sayesinde elde edilen sonucun ürettiği değerin ne kadar büyük olduğu.
12
Araştırma sonuçlarını, araştırma yapan ya da belirli bir konuda sistematik olarak düşünen herkesin yargısına teslim eder (Gulbenkian Komisyonu, 2012: 86).
Bu çerçevede, kanıt terimi genellikle bilimsel veriyi kapsayacak şekilde kullanılmakla beraber, bu çalışma bağlamındaki kullanımı pozitivist paradigmaya göre değil yorumsamacı paradigmaya göredir. Zira tekrar edilebilirlik, geçerlik, güvenilirlik ve yansızlık gibi bilimsel araştırma ilkelerinin nitel araştırmada aldığı anlam farklıdır (Yıldırım ve Şimşek, 2013: 117). Yorumsamacı bilim anlayışına göre belirli bir sosyal eylemin manasının (örneğin bu eyleme katılan insanlar için öneminin) anlaşılması ve bu eylemin neden var olduğunun (arkasında yatan ekonomik ve güç ilişkileri gibi gizli sebeplerin) bilimsel olarak açıklanması gerekir (Gallagher, 2004: 163). Hiçbir sosyal bilimci içinde yaşadığı fiziksel ve sosyal bağlamdan soyutlanamaz ve her kavramsallaştırmanın temelinde felsefi inançlar yatar. Araştırmacının yaptığı her ölçüm, gerçeği kaydetmeye çalışırken onu değiştirir (Gulbenkian Komisyonu, 2012:
72). Dolayısıyla kanıtlar, kanıtları yorumlayan kişilerden bağımsız olarak sosyal olgular arasındaki sebep-sonuç ilişkisini ortaya koyan bilgiler değildir; kanıtları yorumlayanlar derin kök inançları5, probleme ve politikaya yönelik inançları ile kendi bilgi ve tecrübeleri ışığında karar vermektedir.
2. Kanıtların Kullanım Amaçları
Lasswell 1940’lı yılların sonlarından itibaren yazdığı eserlerle genellikle kamu politikası bilim dalının kurucusu olarak kabul edilir (deLeon, 2006: 39)6. Lasswell’e
5 Derin kök inanç kavramı Savunma Koalisyonu Çerçevesi içinde Sabatier ve Weible (2007) tarafından geliştirilmiştir. Kavram, kişilerin insan doğası ve toplumsal hayat hakkında çok genel normatif ve ontolojik varsayımlarını ifade eder. Kavrama ilişkin daha geniş açıklama çalışmanın Kuramsal Çerçeve başlığı altında yapılmaktadır.
6 Bu konuda alanyazında bir mutabakat yoktur. Örneğin Akdoğan’a (2012) göre kamu politikası
“devletin yapmayı veya yapmamayı seçtiği her şey” (Dye, 2013) olarak tanımlanırsa, yazılı hukuk kurallarının başladığı tarih kamu politikası analizinin doğuşu için başlangıcı kabul edilebilir. Bu açıdan Akdoğan, Lasswell’in bu bilim dalının kurucusu olmasını yanlış bulmaktadır. Yine de çağdaş analiz
13
(1951:15) göre kamu politikası, demokrasinin işleyişini geliştirmek için ihtiyaç duyulan bilgi ve kanıtları üretmeye çalışmalıdır. Lasswell’in normatif önermesinin yanı sıra pratikte kamu politikası açısından kanıtlar, politikanın oluşturulması, geliştirilmesi, uygulanması süreci ile politika kararının savunulması ve meşrulaştırılması ve bir konuda taktik gereği kullanılması olmak üzere 5 farklı amaçla kullanılabilir (Weiss, 1979; Campbell vd., 2007).
a. Politikanın oluşturulması
Kanıtlar nihai kamu politikası henüz oluşturulmadan evvel bir bilgi ile veri zemini hazırlayarak süreçte muhtelif ölçülerde etkili olabilir (Knorr, 1977: 171);
politikanın oluşturulması sırasında gerekçe olarak da kullanılabilir (Weiss,1979: 427).
Buna göre temel araştırmalar bir kamu politikasıyla ilgili fırsatları ortaya çıkarmakta, uygulamalı araştırmalarla bu bilgiler sınanmakta ve uygulamaya dönüştürülebilme ihtimalleri belirlenmekte, akabinde araştırma sonuçlarına göre kamu politikaları uygulanmaktadır. Ancak kanıtların bu şekilde uygulamaya dönüştürülebilmesi çok zordur. Kamu politikalarının bu şekilde oluşturulması siyasal süreci dışarıda bırakmaktadır ve teknokratik bir yönetim çağrışımı yapmaktadır.
Kamu politikası oluşturulmasının ilk aşamalarında politika analizi, problemin tanımlanması ve şekillendirilmesi için kullanışlı bir yöntemdir. Problemler politika yapıcılarının önüne açık bir biçimde ve hangi teşkilatın hangi önlemi alması gerektiğini içerir bir bilgiyle gelmez. Örneğin uyuşturucuyla mücadele politikasının tüm boyutlarını kavramak başlarda zordur (Peters, 1996: 29).
yöntemlerinin devletin alacağı kararları etkilemek amacıyla kullanılmasının bilimsel anlamda incelenmesinin başlangıcı olarak Lasswell’in eserleri bir kırılma noktasıdır.
14
Konunun mahiyetine göre bazen kanıtlar tedricen zamanla birikir ve sonuçta bir problemin bütüncül resmi çizilebilir. Özellikle, bir konuda herhangi bir kamu politikası oluşturulmasının planlanmadığı veya pek çok politika uygulama teşebbüsünün ardından zamanla güçlü kanıtların oluşması durumlarında, kanıtlar bir kamu politikasının ihdası için önemli hale gelebilir (Weiss, 1979: 429-430). Değişik arz-talep şartlarında vergi esnekliğinin belirlenmesi ve sosyal güvenlik sisteminde aktüeryal hesaplarla emeklilik yaşı ve maaşlarının tespiti buna örnek verilebilir.
b. Politikanın geliştirilmesi
Bir problemin çözümü için kamu politikası oluşturulacağına karar verilmesi halinde kanıtlar, kamu politikası karar vericilerinin konuyu daha derinlemesine kavraması ile konuya ilişkin tahmin ve hedefleri belirleyerek etkin bir politikanın tasarımına yardım eder. Kamu politikası karar vericileri genellikle kanıtların kendisine bir kamu politikası tercihi dayatmasını istemez; bunun yerine kanıtları kendi fikirlerini şekillendirmek için kullanır. Kanıtlar ışığında durum daha ayrıntılı bir şekilde anlaşılır ve kanıtlar vasıtasıyla daha önce düşünülmeyen seçenekler de gündeme gelebilir.
Böylece bir konu hakkında en uygun çözüme karar verilebilir veya siyasetçiler bir politikanın gözden geçirilmesi gerektiğine ikna edilebilir (Campbell vd., 2007: 17).
Campbell vd. araştırmalarına göre politikanın geliştirilmesi esnasında kanıtların kullanımı, politikanın oluşturulması esnasındaki kullanımından daha yaygındır (2007:
17).
c. Politikanın uygulanması
Kanıtlar politikanın uygulanması sırasında izleme ve değerlendirme amacıyla da kullanılmaktadır. Politika oluşturulması esnasında kullanılmamış bile olsa, politikanın nasıl en iyi şekilde uygulanacağına kanıtlar ışık tutar. Bir politikanın genel
15
olarak uygulanmasından önce pilot olarak belirli yerlerde uygulanması, buradan elde edilen kanıtlarla genel uygulamanın daha başarılı ve maliyet açısından etkin hale getirilmesi bunun örneklerinden birisidir (Campbell vd., 2007: 17).
Politikanın uygulanması sırasında izleme, politikanın genel yönetimine dair verilerin toplanması veya uygulamadan bir örneklemin incelenmesiyle yapılabilir.
Ayrıca hizmeti bizatihi fiilen sunan örgütten ve ön büro memurlarından kanıtların toplanması da önemlidir. Hizmeti sunan örgütlerle ve kişilerle yeterli işbirliği yapılmazsa ve destek alınmazsa uygulanan politikanın çökmesi dahi söz konusu olabilir (Campbell vd., 2007: 17).
d. Politika kararının savunulması ve meşrulaştırılması
Tercih edilen kamu politikasına ilişkin kararın medya ve diğer paydaşlar tarafından eleştirilmesi ve baskıya tabi tutulması gibi durumlarda kanıtlar, politika kararının savunulması ve meşrulaştırılması amacıyla kullanılabilir. Güçlü kanıtlar eleştirileri boşa çıkarmak, eksik ve yanlış bilgileri düzeltmek için en güçlü vasıtadır (Campbell vd., 2007: 17; Weiss, 1979: 429). Bazı çalışmalarda çoğunlukla önceden tespit edilen politikaların desteklenmesi amacıyla kanıtların kullanıldığına dair tespitler yapılmıştır (Layton, 2003; Lewig vd., 2010: 471).
Bilimsel araştırmalar sonucu elde edilen kanıtlar sıklıkla politika tercihinin meşrulaştırılması amacına hizmet eder. Oyuncular bu amaçla kamuoyu desteğini alabilmek için kanıtları seçerek ve bazen çarpıtarak kullanabilir (Knorr, 1977: 171).
e. Taktik gereği kanıtların kullanılması
Kanıtlar bazen işaret ettikleri sonuçlara bakılmaksızın sadece taktik gereği kullanılmaktadır. Siyasetçiler veya idare sıcak bakmadığı bir öneriyle karşılaştığında
16
konuyu soğutmak için yahut gelen eleştirileri başka yöne çevirmek için kanıt toplama yolunu tercih edebilir. Örneğin siyasetçilere veya idareye bir konuda eyleme geçme çağrısı yapıldığında, bu çağrıya konuyla ilgili bilimsel araştırma yapılması için girişimde bulunulmak suretiyle cevap verilebilir. Diğer taraftan zorunluluk arz eden ancak vatandaşların veya paydaşların memnun olmayacağı sonuçlar doğuracak bazı politikalar için, sorumluluktan kaçınmak amacıyla da kanıtlar kullanılabilir. Ayrıca idare, saygın akademisyenlerin idarenin kararlarını destekleyici araştırmalarıyla kendi itibarını artırmak isteyebilir (Weiss, 1979: 429).
Kanıtları içeren bir raporun devlet tarafından yayımlanması, problem konusunda devlet tarafından bir şeyler yapılacağına dair oyunculara veya topluma bir işaret göndermektedir. Fakat bu problemin çözülmesi iradesi olduğu anlamına gelmez;
zaman zaman problemin çözümü için alınacak tedbirlerin ertelenmesi veya bu tedbirlerin hiç alınmaması da söz konusu olabilir (Knorr, 1977: 171).
Campbell vd. (2007: 18) araştırmalarında kanıtların taktik gereği nadiren kullanıldığını, genellikle gerçekten politikanın ihtiyacı çerçevesinde toplandığını kaydetmiştir.
3. Kanıta Dayalı Politika Yapımı
Modernist yaklaşım, dünyanın bilimsel bilgi ve araçsal rasyonalite ile kontrol edilebilir olduğunu iddia etmektedir. Bu iddia çerçevesinde kanıta dayalı politika yapımı, akıl yoluyla insanlığın içinde bulunduğu koşulların geliştirilebileceğini
17
öngören Aydınlanma’dan beri süregelen modernist projenin devamı mahiyetindedir (Sanderson, 2002: 61)7.
Kanıta dayalı politika yapımı terimi, 1990’ların sonlarına doğru Britanya’da Tony Blair önderliğindeki İşçi Partisi’nin iktidara gelmesiyle ideoloji ve siyaseti kamu politikası yapımından uzak tutarak, bilimsel yöntemlerle kamu politikasına karar verilmesi arzusundan doğarak geniş şekilde kullanılmaya başlamıştır (Botterill, 2017).
“Karar” ile “politika” kavramları sıklıkla birbirinin yerine kullanılmaktadır ve karıştırılmaktadır. Karar kavramı, amaçların seçilmesi ve bu amaçları gerçekleştirecek araçların belirlenmesiyle ilgilidir. Kamu politikası kavramı ise kararların yanı sıra politika yapıcıların niyetleri, söylemleri, eylemleri-eylemsizlikleri ve bunların sonuçlarıyla da ilgilenir. Bu açıdan kamu politikası, kararları kapsayan fakat kararlardan daha fazlasını içeren bir niteliğe sahiptir (Köseoğlu, 2013a: 245).
Kanıta dayalı politika yapımı, bir kamu politikasına karar verilmeden önce emre amade bütün kanıtların toplanması ve analiz edilmesi, buna dayanarak bütün seçenekler arasından kamu yararını azami kılacak seçeneğin tespitidir. Bu tarif, modernist ve kapsamlı rasyonellik temelinde bir tanımlamadır.
Kapsamlı rasyonellik yaklaşımına göre kamu politikası analizinin dayandığı temel varsayım, görgül araştırmalarla elde edilen verilerin bilimsel yöntemler kullanılarak toplumsal problemlere yönelik çözümler geliştirilebileceğidir (Akdoğan, 2011: 79). Bu açıdan kanıta dayalı politika yapımı, özünde iktisatçıların, sosyal bilimcilerin ve politika analistlerinin uzun zamandır uygulamaya çalıştıkları şeyin en
7 Aydınlanma düşüncesi, bilimsel yöntemler kullanılarak devlet politikalarının tespitinin kişileri dini dogmalardan ve siyasal despotluktan kurtaracağını öngörmüştür, böylece kişilerin mutluluk ve refahı da artacaktır (Akdoğan, 2012: 4).
18
son adıdır. Kanıta dayalı politika yapımı, politika geliştirme esnasında sonuçların daha net bir biçimde tahmin edilebilmesi ve karar vericilerin hesap verebilirliğini artırmak temel amacı ile kamu politikalarının analizinde kullanılan mevcut çaba ve yaklaşımların belirli kavramları ve yöntemleri kullanarak yeniden harekete geçirilmesidir (Productivity Commission, 2010: 2).
Yirminci yüzyılda kamu yönetimindeki önemli değişikliklerden birisi de kamu politikaları belirlenirken tavsiyede bulunan veya politikaları etkilemek isteyen kişi ve örgütlerin sayısının artmasıdır. Baskı/çıkar grupları, akademisyenler, düşünce kuruluşları, meslek örgütleri ve sivil toplum kuruluşları kamu politikası oyuncuları arasına katılmıştır. Bu oyuncuların politikayı etkilemek için kullandıkları araçlar arasında da kanıtları toplamak ve bunları sunmak yer almaktadır (Davies vd., 2009:
1). Kanıta dayalı politika yapımının gelişimine yol açan başlıca etmenler şunlardır (Cabinet Office, 1999a; Davies vd., 2009; Bullock vd., 2001; Mulgan, 2005):
a. İyi eğitimli ve bilgiye erişebilen halk kesiminin büyümesi.
b. Bilgi teknolojisinin ilerlemesiyle verilere erişimin kolaylaşması.
c. Araştırmacıların sayısının ve kapasitesinin artması.
d. Verimliliğin ve uluslararası rekabetin öneminin artması.
e. Halkın idarenin şeffaflığını, denetimini ve hesap vermesini talep etmesi.
Aydınlanma düşüncesinden ilham alan kanıta dayalı politika yapımı, bilimsellik iddiasıyla teknokratik ve zorlayıcı bir sonuç doğurabilir, bu sebeple kişilerin değer yargıları çerçevesinde seçme özgürlüğünü temin edecek alternatifler geliştirilmelidir (Ross, 2008: 234; ayrıca bkz. Akdoğan, 2012). Kamu politikası analizi sadece ekonomik optimizasyona dayalı bir bakış açısına sahip olarak etkinlik amacıyla
19
kullanılırsa, toplumsal talepleri karşılamayan, eşitsizlikleri artıran ve sosyal hakları gerileten bir etki doğurabilir (Akdoğan, 2012: 22).
1980’lerden itibaren yeni kamu işletmeciliğine dayalı kamu yönetimi reformlarının artışı kanıta dayalı politika yapımını da yeniden gündemin önemli maddelerinden birisi haline getirmiştir. Yeni kamu işletmeciliği reformlarıyla kanıta dayalı politika yapımı, yöntemsel yetkinliğin çıktılardan daha önemli tutulduğu aynı teknokratik mantıktan beslenmektedir (Marston ve Watts, 2003: 148). Kanıta dayalı politika yapımı sürecinde verilerin toplanması, değerlendirilmesi, tarafların görüşlerinin alınması gereklidir. Nihayetinde kamu mercilerinin kamu politikasının uygulanması sonucunda hesap verebilmesini temin edecek bir hareket ve kıyaslama noktası sağlamaktadır. Kanıta dayalı politika yapımının bu özelliği yeni kamu işletmeciliği yaklaşımı için cazip olmuştur. İşletmeciliğin performans odaklılığı ile etkinlik ve verimliliğe yaptığı vurgu, kanıta dayalı politika yapımının işletmeci reformlarda kullanılması için uygun bir yöntem olmasını sağlamıştır. Fakat oyuncuların sınırlı rasyonelliği, kamu politikası tercihlerinin siyasal mahiyeti ile kanıtların problemi tanımlamada ve geleceği tahmin etmekteki kısıtlılığı, kanıtların politika yapımında kullanımını azaltmaktadır.
Baskı/çıkar gruplarının, akademinin, düşünce kuruluşlarının, meslek örgütlerinin, sivil toplum kuruluşlarının ve kamu örgütlerinin sistematik araştırma yapma kapasitelerinin yükselmesi kanıta dayalı politika yapımının artması sonucunu doğurması beklenebilir. Fakat bu yargı yanıltıcıdır. Pek çok kamu politikası yeterli kanıtla desteklenemez veya güçsüz kanıtlara dayalı olarak oluşturulur (Nutley ve Webb, 2009: 14). Daha fazla kanıt üretilmesi, kamu politikalarının tespiti sürecinde kanıtların daha fazla kullanılması sonucunu doğurmamaktadır.
20 B) ARAŞTIRMA KONUSU VE YÖNTEMİ
1. Hipotezler ve Araştırma Konusu a. Tezin hipotezleri
Tezin üç tane hipotezi vardır ve bu hipotezler her türlü kamu politikası için değil sadece uluslararası yükümlülüklerden kaynaklanmayan, geniş kitleleri ciddi biçimde etkilemeyen, siyaseten büyük ihtilafların bulunmadığı ve anayasal sistem açısından önemli olmayan kamu politikası alanlarında geçerlidir. Diğer bir deyişle hipotezler, teknik özellikleri ağır basan, somut politika amaçlarına ulaşmak için kullanılacak kaynakları ve mevzuatı belirlemek için ihdas edilen mikro düzeydeki kamu politikaları için geçerlik iddiası taşımaktadır. Tezin hipotezleri şunlardır:
1. Türkiye’de kamu politikası oyuncularının kanıtlara olan talebi düşüktür;
çünkü kamu politikası sürecindeki başat oyuncuların (bakanlar ve Başbakan)8 kararlarında kanıtlar dışındaki unsurlar da etkilidir ve diğer oyuncuların başat oyuncuları ikna etmeye yoğunlaştığı görülmektedir.
2. Türkiye’de kanıtların arzı kısıtlıdır; kamu politikaları tespit edilirken kullanılan/arz edilen kanıtların kaynağı genellikle kamu politikası önerisini hazırlayan idarenin kendisi ile diğer idarelerdir. İdarenin kapasitesinin ve motivasyonunun sınırlı olması, kanıtların arzını azaltmaktadır.
3. Türkiye’de kanıta dayalı politika yapımının en önemli işlevlerinden birisi idarenin şeffaflığını artırarak politika yapımına katılımı ve politika uygulanması sonrasında hesap verebilirliği sağlamaktır.
8 2017 Anayasa değişikliğinden sonra Cumhurbaşkanı’dır.
21
Bu hipotezlerin sanayileşmiş ülkeler için geçerli kabul edildiği akademik çalışmalar vardır (bkz. Davies vd., 2009; Cairney, 2016). Kanıta dayalı politika yapımı söyleminin artışında eğitimli ve bilgili halk kesiminin artması, bilgi teknolojisinin ilerlemesi neticesinde kamu politikaları hakkındaki verilerin çoğalması, verimlilik ve rekabetin gözetilmesinin yanı sıra idarenin denetim ve hesap verebilirliğinin artması da ciddi bir etkendir. Örneğin Britanya’da Denetim Komisyonu, Milli Dış Denetim Ofisi (İng. National Audit Office), Parlamento özel komisyonları, pek çok sivil toplum gözlemcisi ve düzenleyici kuruluşlar denetim ve hesap verebilirlik bağlamında daha önce görülmemiş bir biçimde kanıtların kullanımını mecbur bırakmıştır (Davies vd., 2009)
Halkın seçilmiş temsilcileri olan siyasetçiler kamu politikalarına karar verme konusunda meşru bir hakka sahiptir. Siyasetçiler kanıtların bir kısmını seçerek dikkate alır ve diğer oyuncuların (halk, kamu hizmetinden yararlananlar, politikayı uygulayacak idare gibi) tercihleriyle birlikte bu kanıtları kullanıp kullanmamayı değerlendirir. Bu nedenle kanıta dayalı politika yapımı daha geniş bir bağlamda, siyasetçilerin halkı temsil ettiği ve halka karşı hesap verdiği göz önünde tutularak incelenmelidir (Cairney, 2016).
Bu tez kapsamında da yukarıdaki üç hipotezin görgül araştırmanın neticesinde Türkiye için geçerliği tespit edilecektir. Görgül araştırmalar belirli bir zaman dilimini içermektedir ve ekonomik mahiyetteki iki kamu politikasıyla (sermaye şirketlerinin dış denetimi politikası ve BES teşvik politikası) ilgilidir. Bu tezin bulgularının başka akademik çalışmalarda daha fazla görgül araştırmayla desteklenmesi ve diğer kamu politikası yaklaşımlarıyla zenginleştirilmesi Türkiye’deki kamu politikası süreçlerini anlamaya yardımcı olacaktır.
22 b. Tezin araştırma konusu
Kamu politikası analizi disiplininde sınırlı rasyonellik temelinde açıklamalar sunan üç yaklaşım kullanılarak, görgül araştırmayla elde edilen veriler bağlamında, Türkiye’deki kanıta dayalı politika yapımının değerlendirilmesi bu tezin araştırma konusudur. Tez kapsamında kanıta dayalı politika yapımının Türkiye’deki kısıtlılıkları ile Türk politika yapımı sürecinde kanıtların işlevlerinin belirlenmesi suretiyle alanyazına katkıda bulunulması amaçlanmaktadır.
Alanyazında “kamu politikası”nın tanımı konusunda farklılıklar vardır. Bu çalışmada Birkland’ın (2015: 9) tanımlaması çerçevesinde, kamu politikası ibaresi ile devlet ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından toplumsal bir problem hakkında yapılan resmî açıklamalar kastedilmektedir. Bu açıklamalar; anayasa, kanunlar, milletlerarası antlaşmalar, ikincil mevzuat, düzenleyici ve icrai kararlar, mahkeme kararları ile kamu görevlilerinin bir mevzuatın uygulanmasına ilişkin yorumlarını ve tutumlarını içermektedir.
Toplumsal problemlerin çözümüne yönelik çabalar genellikle yasal düzenlemelerle yapılmaya çalışılır (Akdoğan, 2011: 81). Zira bir kamu politikasının ihdası ve uygulanabilmesi, kamu gücünün ve kamu kaynağının o politikaya tahsis edilmesiyle mümkün olur ki bu da yasal bir düzenlemeyi gerektirir. Kamu gücünü kullanarak idare tek taraflı iradesiyle belirli eylemlerin yapılmasını yasaklayabilir, belirli eylemlerin yapılmasını emredebilir, zorla taşınır ve taşınmaz mallar ile işletmeler satın alabilir. Kamu kaynakları da idarenin sahip olduğu mali kaynakları, taşınır ve taşınmaz malları, organizasyonu ile personel kaynağını içerir. Kamu kaynakları, idarenin doğrudan işleri yürüterek veya hizmet/mal almak suretiyle kamu politikası amaçlarını gerçekleştirmesine imkân sağlar.
23
Bazı kamu politikaları yasal düzenleme (kanun) yerine hükümet programı ve kalkınma planı gibi belgeler yahut Yüksek Planlama Kurulu ile Ekonomik ve Sosyal Konsey gibi kurul kararlarıyla da belirlenebilir. Ancak bu politikalar için kamu gücünün kullanımı veya kamu kaynağı tahsisi yine bir kanuni dayanağa ihtiyaç duyar.
Bu açıdan kanun dışındaki bir araçla belirlenen kamu politikalarının uygulanabilmesi için en azından bir kanunda bu yönde bir düzenleme bulunmasına gerek vardır.
Türkiye’de Anayasa’nın 6. maddesindeki “hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz” hükmü kamu gücünün kaynağının Anayasa olduğunu belirler. Anayasa’nın 8. maddesine göre yürütme yetkisi kanunlara uygun olarak kullanılır ve 123. maddesine göre idare ve kamu tüzelkişiliği kanunla (16 Nisan 2017 Anayasa değişikliğinin yürürlüğe girmesinin ardından “veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle”) kurulur. Görüldüğü üzere kamu politikasını tasarlayacak ve uygulayacak kamu örgütlerinin kamu gücünü doğuran yetkileri yasal bir düzenlemeyle belirlenmektedir. Diğer taraftan kamu kaynağını harcayabilmek için de kanun gereklidir. Anayasanın 161. maddesine göre kamu idarelerinin harcamaları Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilen bütçelere dayanılarak yapılır.
2. Araştırma Yöntemi ve Sınırlılıkları a. Araştırma yöntemi
Bu çalışmada alanyazın ve mevzuat taraması yönteminin yanı sıra derinlemesine mülakat içeren görgül araştırma yöntemi kullanılmıştır. Görgül araştırma yorumsamacı yaklaşım kullanılarak tahlil edilmiştir ve elde edilen veriler kuramsal örnekleme yoluyla kuramsallaştırılmıştır.
24
Epistemolojik olarak pozitivist, rasyonel ve modernist görüşler bilginin nesnel bir biçimde algılanabileceği ve saptanabileceğini savunurken yorumsamacı (pozitivizm ötesi) paradigmalar bilginin ortaya çıkarılma sürecinde yeniden yorumlandığını ve oluşturulduğunu varsayar. Yorumsamacı paradigma bilginin ve doğrunun sosyal kurgular olduğundan hareketle insanların anlamların oluşturulmasında etkin rolü olduğunu iddia eder. Pozitivist anlayışta nesnel ve tekil doğrular yer alırken, yorumsamacı anlayışta bilginin örgütlenmesi ve sunulmasında tek ve en doğru bir biçim ve yol yoktur. Bu sebeple fen bilimlerinin yöntemi sosyal bilimlerde doğrudan uygulanamaz. Araştırmacının bilginin oluşturulması sürecindeki (verinin toplanması ve analizi gibi) etkisi ve bilginin yorumlanmasındaki öznelliği kaçınılmazdır (Yıldırım ve Şimşek, 2013: 33).
Nitel araştırmada, araştırma problemine ilişkin alanyazında yeterli birikim varsa araştırma soruları ayrıntılı olarak ifade edilebilir. Aksi durumlarda araştırma soruları genel düzeyde kalabilir (Yıldırım ve Şimşek, 2013: 102). Bu çalışmanın araştırma konusuna benzer konular hakkında Türkiye’de daha önce sınırlı sayıda görgül çalışma yapılmış olması (bkz. Yıldız vd., 2017; Akdoğan vd., 2015; TÜBA, 2005) bu çalışma kapsamında araştırma sorusunun genel kalmasına yol açmaktadır.
Kanıtların kamu politikası sürecinde girdi verisi olarak, idarelerin faaliyetlerinin değerlendirilmesine dair çıktı verisi olarak yahut performans değerlendirmesine ilişkin sonuç verisi olarak kullanımı mümkündür. Fakat bu çalışma kapsamında mezkûr ayrım dikkate alınmaksızın her üç kullanım amacını da kapsayacak şekilde kanıtlar değerlendirilecektir.
Aynı olgu farklı gruplar tarafından farklı şekillerde yorumlanabilir, bu açıdan bir kamu politikasının muhataplarınca nasıl tanımlandığı yahut algılandığının
25
bilinmesi araştırmacının bakış açısına önemli katkılar sağlar. Bir kamu politikasının belirlenmesi veya uygulanması sürecinde bundan etkilenebilecek olan oyuncuların bu politikayı nasıl gördüğü, anladığı ve yorumladığı derinlemesine mülakatlar yöntemi ile anlaşılabilir. Böylelikle farklı durumlarda ortaya çıkan anlam kendi bağlamında araştırılıp o konuya ait bilgi alınabilir (Orhan, 2013: 74-75).
Nitel araştırmada “çeşitleme”, farklı veri kaynakları, farklı veri toplama ve analiz yöntemlerini kullanarak araştırma sonuçlarının geçerliğini (doğruluğu, aktarılabilirliği, gerçeği ortaya çıkarmadaki yeterliği) ve güvenirliğini (tekrar edilebilirliği) artırmaya yönelik çabadır (Yıldırım ve Şimşek, 2013: 102). Bu çalışmada alanyazın incelemesiyle elde edilen hipotezlerin mülakatlar yoluyla teyit edilmesi suretiyle çeşitleme yapılacaktır. Bu çerçevede, mülakatlar için ilki
“Türkiye’de sermaye şirketlerinin dış denetimi politikası” ve ikincisi de “Türkiye’de Bireysel Emeklilik Sistemini teşvik politikası” olmak üzere iki kamu politikası alanı vakasının seçilmesi, bu alanlarda devlet içindeki ve dışındaki paydaşlarla görüşülmesi, elde edilen verileri teyit imkânını vererek örneklem çeşitliliğini artıracaktır.
Her iki vaka da geniş bir kesimi ilgilendirmektedir ve ihdas edilen kamu politikası için kanıtların toplanması mümkündür. Zira sermaye şirketlerinin dış denetimi politikasında etkilenecek işletme sayısı, işletmeler üzerine gelecek maliyet, politikanın işletmelere ve genel ekonomiye etkileri gibi hususlarda kanıtlar toplanabilir. Bireysel Emeklilik Sistemi (BES)’ni teşvik politikasında da etkilenecek kişi sayısı, kişiler üzerine gelecek maliyet, politikanın kişilere ve genel ekonomiye etkileri gibi noktalar toplanacak kanıtlarla tahmin edilebilir niteliktedir.
Öte yandan bazı kamu politikası alanlarında kanıtların toplanması ve karar alma sürecinde değerlendirilmesi çok daha zordur. Örneğin çevrenin korunması, iş
26
sağlığı ve güvenliği, milli gelirin bölüşümü, küresel iklim değişikliği gibi konularda kanıtlar kullanılarak sebep-sonuç ilişkisi kurmak güçtür. Çünkü bu gibi konular çok boyutludur; oyuncuların sayısı fazladır; birbirine tezat kanıtlara ve yorumlara ulaşılabilmektedir.
Sermaye şirketlerinin dış denetimi politikası için devlet içindeki oyuncular olarak Başbakanlık, Adalet Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Sermaye Piyasası Kurulu ile Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu; devlet dışındaki oyuncular olarak Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği (TOBB), Türk Sanayicileri ve İşadamları Derneği (TÜSİAD) ve Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler Odaları Birliği (TÜRMOB) yetkilileriyle görüşülmüştür. BES teşvik politikası için devlet içindeki oyuncular olarak Başbakanlık, Maliye Bakanlığı, Kalkınma Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Sermaye Piyasası Kurulu; devlet dışındaki oyuncular olarak Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği ve TÜSİAD yetkilileriyle mülakatlar yapılmıştır. Ayrıca Türkiye’deki kamu politikası sürecindeki genel izlenimlerini almak üzere Ankara Üniversitesi, Gazi Üniversitesi, Yıldırım Beyazıt Üniversitesi, Orta Doğu Teknik Üniversitesi, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı (TEPAV), Yöneylem Araştırması Derneği, Stratek Stratejik Teknolojiler Ar-Ge Ltd. Şti.
mensuplarıyla görüşülmüştür. Bunların bir kısmı seçilen iki vakanın politika sürecinde görev almış kişilerdir.
Mülakatlarda ayrıca kamu politikasının oluşturulması sürecinde Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları ile Başbakanlık çalışanlarıyla da mülakat yapılmıştır. Hem iki örnek vakada hem de genel olarak kamu politikalarının hazırlık aşamasında rolü
27
olanların ve politikanın uygulanmasını takip edenlerin genel izlenimleri alınmıştır.
Böylelikle farklı durumlar arasında ortak noktaların var olup olmadığı, varsa ortak temaların neler olduğu belirlenmiştir.
Kalkınma Bakanlığı, kalkınma planlarının hazırlanmasından ve uygulanmasının takibinden sorumludur. Anayasa’nın 166. maddesi uyarınca hazırlanan kalkınma planları hem siyasal tercihleri hem de siyaseten tercih edilen kamu politikalarının teknik gereklilikleri içeren metinleridir. Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe göre de ekonomik ve sosyal politikalarla ilgili, yeni bir teşkilatlanmayı öngören veya kamu gelir ve giderlerini etkileyen kanun taslakları hakkında Kalkınma Bakanlığı’nın görüşünün alınması gereklidir.
Kalkınma Bakanlığı, çoğu kez belirli bir alanda yasal düzenleme ihtiyacını resmî belgelerde ilk dile getiren yerdir. Ayrıca Kalkınma Bakanlığı çok sektörü kapsayan kurumsal yapısı dolayısıyla kanun taslaklarını geniş bir perspektiften ele alabilmekte ve diğer kamu politikası alanlarındaki muhtemel etkilerini de değerlendirmektedir (Yılmaz, 2011: 44). Bir kamu politikasının kalkınma planında yer alması, yürürlüğe girmesini kolaylaştıran bir etmendir.
Bununla birlikte 1984 yılında yürürlüğe giren 3067 sayılı Kalkınma Planlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanunun 3. maddesine göre TBMM Komisyonları kendilerine havale edilen kanun tasarısı ve teklifleri ile önergeleri, kalkınma planına uygunluk bakımından da inceler ve uygun bulmadıklarını reddeder. Fakat bu kanun hükmü etkin olarak uygulanmamaktadır (Yılmaz, 2011: 46).
Maliye Bakanlığı bütçeyi hazırlayan dolayısıyla idarelerin ödenek taleplerini toplayarak kamu kaynağının hangi idareye ne miktarda tahsis edileceğini teklif eden
28
bakanlıktır. Maliye Bakanlığı’nı diğer idarelerden ayıran özellik mevzuatla9 kendisine verilen kamu geliri, kamu gideri ve bütçe politikalarına yön verme rolü çerçevesinde diğer idarelerinin ve milletvekillerinin hazırladığı kanun taslaklarına görüş verme görevidir (Sancarbaba, 2011: 75). Maliye Bakanlığı’nın bütçede daha önce öngörülmeyen bir kamu kaynağını tahsis etmesi için bakanlıklar tarafından ikna edilmesi veya ödenek tahsisi talimatının bizzat Başbakan’dan gelmesi gereklidir.
Maliye Bakanlığı’nın uygulanacak politikaların bütçeye yük getirecek olmasından dolayı etkin bir rolü var. Çünkü hemen her politika bütçeye yük oluşturuyor. Maliye Bakanlığı kamu politikası önerilerini denetliyor.
Önerilen kamu politikalarının bütçeye getireceği yük bakanlıklar tarafından hesaplanmıyor, ancak Maliye Bakanlığının olumlu görüşü bütçe açısından olumlu görüldüğü varsayılıyor. Maliye Bakanlığı’nın gelir ve gider açısından önerilen politikaların doğuracağı sonuçları analiz ettiği var sayılıyor. Fakat Maliye Bakanlığı’nın personel ve kadro konuları somut olduğu için hesaplama yapabilmekle birlikte yeni teşkilat kurulması veya uygulanacak yeni bir politikayı gerçekten analiz ettiğini sanmıyorum.
Hatta Maliye Bakanlığı önerilen politikanın doğuracağı sonuçların farkında da olmayabilir. (İdare temsilcisi ile mülakat)
Başbakanlık teşkilatı ise kanun tasarılarının TBMM’ye sunulmadan önceki sekreterya işlerini yapması, mevzuat önerileri ile mevcut mevzuat arasında ahenk sağlamakla görevli olması ve doğrudan Başbakan’a rapor sunabilmesi açısından mevzuat sürecinde önemli bir işlev üstlenmiştir. İdareyi genel olarak takip eden ve kamu kaynaklarının tahsisinde yetki sahibi olan Kalkınma ve Maliye Bakanlıkları ile
9 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK’nın 10. maddesinin birinci fıkrasının (g) ve (m) bentleri, 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi, 12/A maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ve 13. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendi, 37. maddesinin üçüncü fıkrası; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 14. maddesi; 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 4. maddesinin birinci fıkrasının (l) bendi ve 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi; 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanunun 19. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi; 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında KHK’nın 6.
maddesinin ikinci fıkrası; Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 6. maddesinin birinci fıkrasının (ç) bendinde Maliye Bakanlığının kanun yapım sürecindeki görev ve yetkileri düzenlenmektedir (Sancarbaba, 2011).
29
Başbakanlık çalışanlarıyla da mülakat yapmak bu tecrübeden istifade edilmesini sağlamıştır.
Nitel araştırma, büyük ölçüde araştırmacının elde ettiği verileri yorumlamasına bağlıdır. Bu sebeple yöntemin ciddi sınırlılıkları vardır. Mülakat yapılan kişilerin tam ve doğru bilgi verip vermedikleri bilinemez, ayrıca olayları ve olguları farklı şekilde algılayıp yorumlayabilecekleri de göz önünde tutulmalıdır. Nitel araştırma sonucu elde edilen sonuçlar nesnelliği ve istatistiksel geçerliği olmadığı için bütün olay ve olgulara uygulanabilecek şekilde genellenebilirliği kuşkuludur. İlaveten nitel araştırmada mülakat için seçilen kişiler farklı grupları yeterince temsil etmeli ve toplanan veriler araştırma problemi hakkında ana temaları ortaya koymalıdır (Yıldırım ve Şimşek, 2013: 105).
Diğer taraftan, nitel araştırmada esas gaye nicel araştırmalarda olduğu gibi bütün bir evrene şamil genellemeler yapmak değil bir evrende olması muhtemel çeşitlilik, farklılık ve aykırılıkları çalışmaya dâhil ederek bütüncül bir resim elde etmektir. Nitel araştırma konuyu derinlemesine ve ayrıntılı olarak incelemeyi amaç edinir (Yıldırım ve Şimşek, 2013: 135).
Bu çalışmada Glaser ve Strauss (1967) tarafından geliştirilen “kuramsal örnekleme” yoluyla Türkiye’de kanıta dayalı politika yapımına ilişkin bir kuram oluşturulmaya gayret edilecektir. Kuramsal örneklemede kuramı geliştirmek için toplanan kanıtların kesin doğruluğu ve incelenen vaka sayısı hayati düzeyde önemli değildir. Bir tek vaka dahi kavramsal çerçeveyi oluşturmaya yeterlidir ve ilave birkaç vaka ile de bu çerçevenin teyidi sağlanır. İncelenen alanın mükemmel bir betimlemesinden ziyade ilgili davranışları tasvir eden bir kuram geliştirilmesi esastır (Glaser ve Strauss, 1967: 30). Nitel araştırma yöntemi olarak kullanılan vaka çalışması
