T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
KAMU YÖNETİMİ BİLİM DALI
BELEDİYE HİZMETLERİNDE ÖZELLEŞTİRME
UYGULAMALARI: AMAÇLAR, YÖNTEMLER VE SONUÇLAR
YÜKSEK LİSANS TEZİ
DANIŞMAN
PROF. DR ORHAN GÖKÇE
HAZIRLAYAN DÖNDÜ ÖZLEM ACER
İÇİNDEKİLER
Sayfa No:
İçindekiler………..i
Önsöz………..vii
Kısaltmalar Cetveli ………...viii
Tablolar Cetveli ………...x
Giriş………..1
BİRİNCİ BÖLÜM ÖZELLEŞTİRME VE BELEDİYE HİZMETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ 1.1 Özelleştirme Kavramı……….5
1.1.1 Dar Anlamda Özelleştirme………...7
1.1.2 Geniş Anlamda Özelleştirme………... 9
1.2 Özelleştirmenin Amaçları ve Özelleştirme ile İlgili Tartışmalar……….11
1.2.1 Özelleştirmenin Amaçları………...11
1.2.1.1 Özelleştirmenin İktisadi Amaçları……….14
1.2.1.2 Özelleştirmenin Mali Amaçları……….17
1.2.1.3 Özelleştirmenin Sosyal ve Siyasal Amaçları………....18
1.2.2 Özelleştirme ile İlgili Tartışmalar………..21
1.2.2.1 Özelleştirmeye Karşı Olanların Görüşleri………21
1.2.2.2 Özelleştirmeyi Savunanların Görüşleri………23
1.3 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi……….26
1.3.1 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Nedenleri……….29
1.3.1.1 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin İktisadi ve Mali Nedenleri..31
1.3.1.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Siyasi Nedenleri………….34
1.3.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Amaçları………..40
1.3.2.1 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Ekonomik ve Mali Amaçları..41
1.3.2.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Sosyal ve Siyasal Amaçları....43
1.3.3 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Yöntemleri………45
1.3.3.1 İhale Yöntemi………...46
1.3.3.2 İmtiyaz Yöntemi………...53
1.3.3.3 Yap-İşlet-Devret Yöntemi………56
1.3.3.4 Kiralama Yöntemi………59
1.3.3.5 Şirketleşme ve Ortak Girişim Yöntemi………....62
1.3.3.6 Yasal-Kurumsal Serbestleşme Yöntemi………...63
1.3.3.7 Fiyatlandırma ya da Kamusal Malların Finansmanının Özelleştirilmesi….64 1.3.3.8 Gönüllü Organizasyon Teşvik Yöntemi………...66
1.3.3.9 Satış Yöntemi………...68
1.3.3.10 Hizmet Sözleşmesi Yöntemi………..71
1.3.3.11 Yönetim Sözleşmesi Yöntemi………....72
1.3.3.11.1 Kâr Ortaklığına Dayalı Yönetim Sözleşmesi Yöntemi………...73
1.3.3.12 Vergi Teşvikleri ve İdari Düzenlemeler Yöntemi………..74
1.3.3.13 Kupon Yöntemi………..75
1.3.3.14 Özel Amaçlı Hizmet Kuruluşları………77
1.3.3.15 Belediyeler Arası Hizmet Sözleşmeleri Yöntemi………...77
1.3.3.16 Sübvansiyon Yöntemi………...78
1.3.3.17 İltizam Yöntemi………..79
1.3.4 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinde Doğabilecek Bazı Sorunlar……….80
1.3.5 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinde Dikkat Edilmesi Gereken Hususlar..81
1.3.5.1 Hizmetin Maliyeti………...82
1.3.5.2 Zamanlama……….82
1.3.5.3 Hizmetin Kalitesi ve Düzeyi………..83
1.3.5.4 Özelleştirilecek Hizmetin Diğer Yerel Hizmetler Üzerindeki Etkisi……….83
1.3.5.5 Hizmetin Kesintiye Uğrama İhtimali………...84
1.3.5.6 Halka Dönüklük……….85
1.3.5.8 Belde Halkına Seçim Serbestisi Tanınması………..86
1.3.5.9 Belediye Personelinin Eğitilmesi………...87
1.3.5.10 Hizmetin Düzenli Olarak Değerlendirilmesi………..87
1.3.5.11 Yerel Tekellerin Neden Olabileceği Olumsuzlukların Önlenmesi……….88
1.3.5.12 Özelleştirme Gelirlerinin Kullanış Yerlerinin Belirlenmesi………..88
İKİNCİ BÖLÜM DÜNYADA BELEDİYE HİZMETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİNE İLİŞKİN BAZI UYGULAMALAR 2.1 Amerika Birleşik Devletleri Örneği………..91
2.1.1 Amerika Birleşik Devletleri’nde Yerel Yönetimlerin Yapısı ve Görevleri…....91
2.1.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Uygulamaları………..95
2.1.2.1 Belediyeleri Özelleştirmeye İten Başlıca Faktörler………...95
2.1.2.2 Özelleştirilen Başlıca Hizmet Alanları………..98
2.1.2.2.1 Çöp Toplama Hizmeti………..100
2.1.2.2.2 Yol Yapım ve Bakım Hizmetleri……….101
2.1.2.2.3 Ulaşım Hizmetleri………...102
2.1.2.2.4 Sokakların Aydınlatılması………...103
2.1.2.3 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinde Kullanılan Yöntemler…...103
2.1.3 Özelleştirme ile İlgili Bazı Bilimsel Çalışmalar………...108
2.1.4 Değerlendirme………..110
2.2 İngiltere Örneği………...111
2.2.1 İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Yapısı ve Görevleri………..111
2.2.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Uygulamaları………...117
2.2.2.1 Belediyeleri Özelleştirmeye İten Başlıca Faktörler………....117
2.2.2.2 Özelleştirilen Başlıca Mahalli Hizmet Alanları………..121
2.2.2.2.1 Çöp Toplama Hizmeti………...122
2.2.2.2.2 Su Temini………....125
2.2.2.2.3 Ulaşım Hizmetleri………...126
2.2.3 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesini Destekleyen Bazı Bilimsel Çalışmalar………....126
2.2.4 Değerlendirme……….128
2.3 Almanya Örneği………129
2.3.1 Almanya’da Yerel Yönetimlerin Yapısı ve Görevleri………....129
2.3.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Uygulamaları………..131
2.3.3 Özelleştirme ile İlgili Bazı Bilimsel Çalışmalar……….134
2.4 Fransa Örneği………...135
2.4.1 Fransa’da Yerel Yönetimlerin Yapısı ve Görevleri………...135
2.4.2 Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Uygulamaları……….138
2.4.2.1 Belediyeleri Özelleştirmeye İten Başlıca Faktörler………..138
2.4.2.2 Özelleştirilen Başlıca Mahalli Hizmet Alanları………141
2.4.2.2.1 Su Temini………..141
2.4.2.2.2 Çöplerin Toplatılması ve İmha Edilmesi………..143
2.4.2.2 3 Ulaşım Hizmetleri………...144
2.4.3 Değerlendirme………...145
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DE BELEDİYE HİZMETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ 3.1 Türkiye’de Belediye Hizmetlerinin Tarihsel Gelişimi……….149
3.1.1 Cumhuriyet Öncesi Dönemde Belediye Hizmetleri………...153
3.1.2 Cumhuriyet Döneminde Belediye Hizmetleri………....162
3.1.3 1980 Sonrası Gelişmeler………170
3.1.4 Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun ile Mahalli İdarelerin Görevlerinde Yapılan Düzenlemeler………...175
3.2 Türkiye’de Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi………...189
3.2.1 Türkiye’de Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Hukuki Dayanakları………189
3.2.2 Türkiye’de Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesinin Nedenleri……...193
3.2.4 Kalkınma Planları ve Yıllık Programlarda Belediye Hizmetlerinin
Özelleştirilmesine İlişkin Yapılan Düzenlemeler……….. 199
3.3 Belediyelerimizin Uyguladıkları Özelleştirme Yöntemleri………..218
3.3.1 İhale Yöntemi……….219
3.3.2 İmtiyaz Yöntemi……….224
3.3.3 Yap-İşlet-Devret Yöntemi………..227
3.3.4 Kiralama Yöntemi………..234
3.3.5 Şirketleşme Yöntemi………..236
3.3.6 Yasal- Kurumsal Serbestleşme Yöntemi………249
3.3.7 Fiyatlandırma Yöntemi………...257
3.3.8 Gönüllü Katılım (Kendi Kendine Yardım) Yöntemi………..260
3.5.9 Satış Yöntemi………..266
3.5.10 Kat Karşılığı İnşaat Yaptırma Yöntemi………272
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRKİYE’DEN UYGULAMA ÖRNEKLERİ 4.1 Adana Büyükşehir Belediyesi Örneği………..278
4.1.1 Temizlik Hizmetleri………...278
4.1.2 Emlak Vergisi Tahakkuk ve Tahsilat İşlemleri………...284
4.1.3 Toplu Taşıma Hizmetleri………...286
4.1.4 Bilgi İşlem Hizmetleri………...288
4.1.5 Park ve Bahçe Hizmetleri………..291
4.1.6 Başıboş Köpeklerin Toplanması………293
4.2 Ankara Büyükşehir Belediyesi Örneği……….296
4.2.1 Çevre Koruma ve Kontrol Daire Başkanlığı………..296
4.2.2 Fen İşleri Dairesi Başkanlığı………..297
4.2.3 EGO Genel Müdürlüğü………..299
4.3 Bursa Büyükşehir Belediyesi Örneği………...303
4.3.1 Temizlik Hizmetleri………...305
4.3.2 Toplu Taşıma Hizmetleri………...309
4.3.3 Park ve Bahçe Hizmetleri………..311
4.4 Aydın Belediyesi Örneği………..317
4.5 Manisa Belediyesi Örneği………319
4.6 Trabzon Belediyesi Örneği………..325
SONUÇ………...331
KAYNAKÇA………...337
ÖNSÖZ
Belediye Hizmetlerinde Özelleştirme Uygulamaları: Amaçlar, Yöntemler ve Sonuçlar başlığını taşıyan bu tez çalışmasında, 1970’lerden sonra başta ABD ve İngiltere gibi gelişmiş kapitalist ülkeleri sonrasında tüm dünya ülkelerini etkileyen ve günümüzde de etkilemekte olan bir kavram; özelleştirme ele alınmaktadır. Kamu hizmetlerinin sunumunda, önemli bir alternatif yöntem olarak değerlendirilen özelleştirme, günümüzde özellikle de yerel yönetimler ve sundukları hizmetler için önemli olmaktadır. Çünkü bildiğimiz gibi çağımızda hızla yaşanmakta olan bir küreselleşme süreci söz konusudur. Bu süreç ise ciddi bir adem-i merkeziyetçiliği beraberinde getirmektedir. Bu süreçte yaşanacak olan gelişmelerin; merkezi yönetime kıyasla en başta gelir artırıcı mekanizmaları oldukça kısıtlı olan ki gelir hizmetlerin arzında gerçekten çok önemli bir husus olmaktadır; yerel yönetimleri daha da sıkıntıya sokacağı açıktır.
Ülkemiz açısından baklığımızda; yerel yönetimler içerisinde en etkin yerel birimler olarak belediyelerimiz, bir taraftan son yıllarda gittikçe hız kazanmakta olan; en son ve en kapsamlı reform çalışmaları olarak nitelendirilen çalışmalar çerçevesinde güçlendirilmeye çalışılırken diğer taraftan ülke olarak yaşamakta olduğumuz Avrupa Birliği’ne uyum süreci çerçevesinde sorumluluklarında meydana gelen artışlarla her gün daha da fazla sorunlarla karşılaşmaktadırlar. Belediyelerimiz, henüz maalesef artan bu sorumluluklarını yerine getirecek, sorunlarını çözebilecek gerekli mali kaynaklar, teknik ve uzman personel başta olmak üzere yeterli kaynaklara sahip değillerdir. Yaşanan gelişmeler ve belediyelerimizin karşılaştıkları sorunlar özelleştirmeyi teşvik edici niteliktedir.
Bu bağlamda çalışma, kısaca çağımızda yaşanan gelişmeler çerçevesinde hizmet sorumlulukları gün geçtikçe artan ancak hizmet sunumunda ciddi sorunlar yaşayan belediyelerimizin, dikkat edilmesi gerekli hususları göz önünde bulundurarak, gerekli düzenlemeleri yaparak özelleştirme ile hizmetlerinde tasarruf etkinlik ve kalite sağlayabilmelerinin; mümkün olduğunu gösterebilmeyi, yaşanan süreçte yapılan düzenlemelerde özelleştirmenin özelliklede yerel hizmetlerin arzında giderek önem kazandığını gösterebilmeyi amaçlamaktadır. Ancak ülkemizde yaşanmakta süreçte reform çalışmalarının temelini oluşturan yasal düzenlemeler gerçekten gerekli değerlendirmeyi yapabilmek açısından oldukça yeni olduğu için bu manada yapılmış olan bu çalışma ile ilerleyen zamanlarda yaşanacak olan gelişmelere ve bu alanda yapılacak olan bilimsel çalışmalara ışık tutulması amaçlanmaktadır.
KISALTMALAR CETVELİ ABGS :Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
a.g.k :Adı geçen kaynak a.g.m :Adı geçen makale
AÜSBF : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi
AÜSBFD :Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi AİD :Amme İdaresi Dergisi
BİT :Belediye İktisadi Teşebbüsleri Bkz. :Bakınız
BM :Birleşmiş Milletler
BYKP :Beş Yıllık Kalkınma Planı C. :Cilt
Çev. :Çeviren
ÇYYD :Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi DEÜ :Dokuz Eylül Üniversitesi
DİSK :Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu DPT :Devlet Planlama Teşkilatı
DSİ :Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü Edt. :Editör
GÜ :Gazi Üniversitesi
HDTM :Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığı
IBRD :İnternational Bank for Reconstruction and Development IMF :İnternational Monetary Fund
IULA-EMME :Uluslar arası Yerel Yönetimler Birliği Doğu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı
KİT :Kamu İktisadi Teşebbüsü
KYTKT :Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun
MEB :Milli Eğitim Bakanlığı MPM :Milli Prodüktivite Merkezi
ORHİM :Organizasyon ve Halkla İlişkiler Merkezi s. :Sayfa
S. :Sayı
SBE :Sosyal Bilimler Enstitüsü SPK :Sermaye Piyasası Kurulu STK :Sivil Toplum Kuruluşları TEK :Türkiye Elektrik Kurumu TİD :Türk İdare Dergisi
TKİB :Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı TOBB :Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TOÇEV :Tüvana Okuma İstekli Çocuk Eğitim Vakfı TODAİE :Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü TOKİ :Toplu Konut İdaresi Başkanlığı
TTK :Türk Ticaret Kanunu
TÜBİSAD :Türkiye Bilişim Sanayicileri Derneği TÜİK :Türkiye İstatistik Kurumu
TÜSİAD :Türk Sanayiciler ve İşadamları Derneği UNİCEF : Birleşmiş Milletler Çocuklara Yardım Fonu YYAEM :Yerel Yönetimler Araştırma ve Eğitim Merkezi YSE :Yol Su Elektrik Genel Müdürlüğü
TABLOLAR CETVELİ
Sayfa no Tablo 1.1 20 Farklı Ülkede 7 Farklı Belediye Hizmeti İçin Kullanılan İhale
Yönteminden Dolayı Sağlanan Tasarruflar……….50
Tablo 2.1 ABD’de Özel Sektöre İhale Edilen Belediye Hizmetleri (1987-1989)………99
Tablo 2.2 Özelleştirme Öncesi ve Sonrası Çöp Toplama Maliyet Karşılaştırmaları…..101
Tablo 2.3 ABD’de Seçilmiş Bazı Hizmetlerde Uygulanan Özelleştirme Yöntemleri....104
Tablo 2.4 İhale Yönteminin Sağladığı Avantajlar……….105
Tablo 2.5 Belediye Hizmetlerinde İhale Yöntemi Uygulanması Sonucu Sağlanan Maliyet Tasarruflarına İlişkin Tahminler (Los Angeles Bölgesindeki 121 Şehre Dayalı olarak)………...106
Tablo 2.6 ABD’de Belediyelerin Özelleştirdiği Hizmetlerden Sağladığı Tasarruflar....109
Tablo 2.7 ABD’de Gönüllülerin Belediye Hizmetlerine Katkısı………....110
Tablo 2.8 Baden Württemberg Eyaletinde Çöp Toplama İşinin Özelleştirilmesi Sonucu Elde Edilen Tasarruf………..133
Tablo 2.9 Bahçe İşlerinin Özelleştirilmesi Sonucu Sağlanan Tasarruf Miktarı………..134
Tablo 3.1 Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin İştirak Ettiği Şirketler………..245
Tablo 3.2 İzmir Büyükşehir Belediyesi’nin İştirak Ettiği Şirketler……….246
Tablo 3.3 İstanbul Büyükşehir Belediyesi’nin İştirak Ettiği Şirketler………247
Tablo 4.1 Adana’da Özelleştirme Yapılan Bölgeler ve Özellikleri………280
Tablo 4.2 Belediye Temizlik Hizmetlerinin 1984 Yılı Maliyeti (TL)………281
Tablo 4.3 Özel Firmaların Temizlik Hizmetleri 1985 Yılı Maliyetleri (TL)…………..281
Tablo 4.4 Katı Atık Toplama Servislerince Kullanılan Personel ve İşgücü…………...282
Tablo 4.5 Manisa Belediyesi’nin Özelleştirmeden Beklediği Faydalar……….320
Tablo 4.6 Manisa Belediyesi’nin Özelleştirme ile Hedeflediği Tasarruflar ve Öncelik Sıralaması………...321
Tablo 4.7 Manisa Belediyesi’nin Hizmet Türleri Bakımından Özelleştirme Sonrası Sağladığı Tasarruflar………..322 Tablo 4.8 Manisa Belediyesi’nin İhale Edilen Hizmet Türlerinde Yüklenici
Firma Tarafından Sağlanmasını İstediği Koşullar……….323 Tablo 4.9 Trabzon Belediyesi Tarafından Özelleştirilen Hizmetler ve Maliyetleri…..326
GİRİŞ
1970'li yıllardan itibaren kamu kuruluşlarının aşırı şekilde büyümesinden kaynaklanan sorunların çözümü ve kamu hizmetlerindeki verimliliği ve etkinliği artırmak amacıyla çeşitli ülkelerde yeni politika arayışlarına gidilmeye başlanılmıştır. Çünkü yaşanan gelişmeler sonucu klasik idare, mevcut yapısıyla yeni görevlerini yerine getirmekte yetersiz kalmıştır. Bu yıllardan itibaren ise devletin ekonomik alandaki etkinliği tartışılmaya başlanmış ve bunun sonucunda kamu hizmetlerinin yürütülmesinde alternatif üretim ve dağıtım yöntemi olarak özelleştirme, başta İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri olmak üzere birçok ülkede önem kazanmıştır.
Dünyadaki bu gelişmelerin paralelinde ülkemizde de 1980'den sonra hizmetlerin kamu kurumları tarafından yürütülmesinin yanında, bu konuda özel kesimden de yararlanma fikri ağırlık kazanmış ve böylece özelleştirme hükümet programlarında yer alarak bir devlet politikası haline gelmiştir.
Kamu hizmetleri alanında meydana gelen bu değişimler ise, doğal olarak yerel yönetimleri de etkilemiştir. Yerel yönetimler, 1950’lerden sonra hızla büyüyen kentlerin ve bu kentlerde yaşayan insanların artan ihtiyaçlarına, kaynak azlığı, mevcut yönetim yapısı vb. sebeplerle cevap vermekte yetersiz kalmışlar; bu durum ise bu birimleri yeni hizmet sunma yöntemleri bulmaya sevketmiştir. Sorunların çözümü için de merkezi idarede olduğu gibi 1980’li yıllardan başlayarak özel sektörün yerel hizmetlere katılması fikri yerel yönetimlerce de ileri sürülmeye başlanmıştır. Bu noktada en etkin yerel yönetim birimleri olarak bu gelişmelerin en çok belediyelerimizi etkilediğini; uygulamaların en çok bu yerel birimler tarafından yapıldığını söylemek mümkündür. Nitekim çalışmada da bu nedenle yerel yönetim birimleri arasından belediyelerin hizmetlerinde gerçekleştirdikleri özelleştirme uygulamaları konu edilmektedir.
Günümüzde artık belediye yönetimleri sadece kamusal mal ve hizmet üreten birimler olmaktan çıkmış, üretimi kolaylaştıran bir araç olarak görülmektedir. Belediyelerin kanunla kendilerine verilen tüm görevleri sadece kendilerinin yapmaları mümkün olmadığı gibi böyle bir uygulama kaynak israfına neden olmaktadır. Çünkü bütün kentsel hizmetleri belediyelerin yapmaları halinde her hizmet için yeni bir araç-gereç, teknik donanım ve personel istihdamına gerek duyulmaktadır. Bu durumda ise atıl kapasite meydana gelmektedir. Bütün bunlar ise sonuçta etkin ve verimli bir hizmet sunulamamasına neden olmaktadır.
Belediyelerin kamu kurumlarının yapı ve işleyişinden kaynaklanan sorunlarının yanında, merkezi idareye oranla kaynak yaratmada daha çok sıkıntı çektiklerini düşünürsek, alternatif bir yöntem olarak özelleştirmenin belediyeler yönünden daha anlamlı bir uygulama haline geldiğini görebiliriz. Nitekim ülkemizde 1980’den sonra belediye gelirlerini artırıcı birtakım düzenlemelere gidildiği görülmektedir. Bu noktada en önemli düzenleme de bütçe gelirlerinden belediyelere ayrılan oranının yükseltilmesi şeklindeki düzenleme olmuştur. Ancak fiyat artışları, yeni belediyelerin kurulması ve bu belediyelerin aynı paydan gelir elde etmesi belediyelerin gelirini azaltmaktadır. Dolayısıyla zaten kaynakları kıt olan belediyeler bir de bu yönüyle kaynak israfına yol açmaktadır. Bu noktada belediyelerin kaynak planlaması ve kullanımı için özel sektörle işbirliği yapması belediyelerin kaynaklarını daha rasyonel kullanmasını sağlayabilir.
Ülkemizde yerel yönetim birimlerini güçlendirmenin yolu ya yapılmaya çalışıldığı gibi yerel yönetimlerin gelirlerini artırmak ya da yerel birimlerin mevcut hizmet çeşidini azaltmakla gerçekleşebilir. Geçmişteki düzenlemeler ve şu andaki durumuyla ülkemizde yerel yönetimlerle ilgili birinci seçeneğin gerçekleştirilmesi pek mümkün görünmediğine göre yerel yönetimlerin, özelleştirme uygulamaları ile yerel hizmetlerin bir kısmını özel sektöre devrederek kendilerini ekonomik yönden güçlendirmeleri gerekmektedir. Bununla birlikte ikinci seçeneğin de gerçekleştirilmesi pek mümkün görünmemektedir. Nitekim ülkemizin Avrupa Birliği gibi dünyadaki ekonomik globalleşmenin merkezlerinde yer almak istemesi; ekonomik yapısını söz konusu globalleşmenin odak noktaları olan Avrupa ülkelerine paralel geliştirmesini gerektirmektedir. Söz konusu süreç ise belediyelerimizin görev ve sorumluluklarına her geçen gün bir yenisini daha eklemektedir. Bu nedenle ülkemiz hem merkezi idare hem de yerel yönetimler düzeyinde özelleştirme uygulamalarına gitmek durumundadır. Bir taraftan dünyadaki gelişmeler, diğer taraftan ülkemizin içinde bulunduğu şartlar çerçevesinde özelleştirme uygulamaları, Osmanlı devletinden günümüze kadar merkezileşme eğilimi içinde özerk gelir kaynaklarına kavuşamamış olan belediyelerimiz için, mevcut yapı ve kaynakları bakımından rasyonel seçeneklerden biri olmaktadır.
Nitekim belediyeler, özelleştirme yoluyla özel sektörün mali kaynaklarından, gelişmiş teknik donanımlarından ve uzman personelinden istifade edebilir. Özel sektör aracılığı ile daha etkin, kaliteli ve verimli hizmetler üretebilirler. Amaç ve yöntemleri önceden belirlenmiş olan özelleştirme uygulamalarının dikkatle uygulanması ile halkın
ihtiyaçları da daha etkin bir şekilde karşılanabilir. Halk hizmetin kimin tarafından yerine getirildiği sorunundan ziyade hizmetin düzeyi, kalitesi ve etkinliği ile ilgilenmektedir.
Belediye hizmetlerinde Özelleştirme Uygulamaları: Amaçlar, Yöntemler ve Sonuçlar başlığını taşıyan bu çalışma başlıca dört bölümden oluşmaktadır.
Birinci bölümde, öncelikle özelleştirme olgusu, kavramsal olarak amaçları ve yapılan tartışmalar ile genel bir şekilde ele alınacaktır. İlgili kısımda yapılmaya çalışılacak açıklamalar; özelleştirmenin genel hatlarıyla bir kavram olarak anlaşılabilmesi, hangi amaçlar ve nedenlerle uygulamalara gidildiği, konu ile ilgili yapılan tartışmalar, belediye hizmetlerinde yapılan özelleştirme uygulamalarının da anlaşılabilmesi açısından önemli olmaktadır. Ardından belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi konusuna genel bir giriş yapılmaya çalışılacak; belediye hizmetlerinin özelleştirilmesinin amaçları, nedenleri, yöntemleri, çıkabilecek sorunlar ve dikkat edilmesi gereken hususlar değerlendirilmeye çalışılacaktır.
İkinci bölümde, dünyada belediye hizmetlerinde özelleştirme uygulamaları yapan ABD, İngiltere, Fransa, Almanya gibi bazı gelişmiş ülkelerin uygulamaları ele alınarak bir değerlendirme yapılmaya çalışılacaktır. Bu şekilde ülkemizde yapılan uygulamaların daha iyi değerlendirilebileceğine inanılmaktadır.
Üçüncü bölümde, Türkiye’de belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi, ülkemizde belediye hizmetlerinin tarihsel gelişiminden başlayarak hizmet sunma anlayışlarında meydana gelen gelişmeler; kalkınma planları, reform çalışmaları ve Avrupa Birliği ile ilişkiler çerçevesinde değerlendirilmeye çalışılacaktır. Yine ilgili bölümde hizmetlerin özelleştirilmesi için gerekli hukuki dayanaklar ve bu konudaki gelişmelerle birlikte, belediye hizmetlerinin özelleştirilmesinin ülkemize özgü nedenleri, amaçları ve belediyelerimizde uygulanan yöntemler ele alınacaktır.
Dördüncü ve son bölümde ise ülkemizde belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ile ilgili olarak çeşitli belediyelerimizde yapılan uygulamalar ele alınmaya çalışılacaktır. Bölümde söz konusu belediyelerimizin uygulamaları kapsamında belediyeler tarafından hangi amaçlarla özelleştirme uygulamaları yapıldığı; hangi hizmetlerin sıklıkla özelleştirildiği; hangi özelleştirme yöntemlerinin daha çok kullanıldığı ve özelleştirilen hizmetlerden sağlanan tasarruflar ile ilgili olarak ülkemiz belediyelerinin özelleştirme uygulamaları hakkında genelleme yapılmaya çalışılacaktır.
BİRİNCİ BÖLÜM
ÖZELLEŞTİRME VE BELEDİYE HİZMETLERİNİN ÖZELLEŞTİRİLMESİ
1.2 Özelleştirme Kavramı
“Özelleştirme” (privatization) sözcüğü ilk defa 1983 yılında Webster’s New Collegiate Dictionary’nin 9’uncu baskısında yer almış ve “özel hale getirmek, sınai veya ticari hayattaki denetim ve mülkiyeti, kamu kesiminden özel kesime aktarmak” olarak tanımlanmıştır. Sözcüğün ilk kullanılışı ise, Peter F. Drucker’ın 1969 yılında basılan “The Age of Discountinuity” isimli eserinde “reprivatization” şeklinde olmuş, 1976 yılında ise Robert W. Pooe bu terimi, “privatization” olarak kısaltmış ve “Reason Foundation” isimli çalışmasında kullanmıştır. Kavram, 1979 yılında ilk defa İngiltere’de Muhafazakar Parti’nin seçim manifestosunda yer almış, ilk özelleştirme uygulamaları da (Şili uygulaması hariç tutulacak olursa) yine İngiltere’de Muhafazakar Parti döneminde gerçekleştirilmiştir. Daha sonra Kasım 1980’de Amerika Birleşik Devletleri’nde başkanlık seçimlerinin Ronald Reagan tarafından kazanılması ile uygulama dünyaya ihraç edilir hale gelmiştir.1 Öyle ki bu bağlamda özelleştirme, yeni dünya düzeninin gerektirdiği reformlardan birisi olarak kabul edilmiştir.2
Yaşanan bu durumda ise 1970’lerdeki ekonomik krizin, ekonomik açıdan hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde IMF tarafından ileri sürülen politikalarla aşılmaya çalışılmış olması etkili olmuştur. Zira dönemin hakim ideolojisi, krizden büyüyen kamu harcamalarını sorumlu tutan, “yeni sağ” olarak belirmiş; çözüm ise “devletin küçültülmesi” ile ilişkilendirilmiş ve “özelleştirme” de bunun bir aracı olarak gündeme getirilmiştir. Bu ideolojinin önde gelen savunucuları ise İngiltere’de M. Thatcher ve ABD’de de R.Reagan olmuştur. Her iki ülkede de yerel yönetim programları ve harcamaları toplu tüketimi kısıtlamak üzerine şekillendirilmiştir.3 Dolayısıyla 1970'li yıllarda Keynesyen iktisadın, ulusal ekonomilerin içine düştüğü krizden çıkmaları için yetersiz kalması bağlamında klasik iktisadın “Laissez-Faire” (Bırakınız yapsınlar) ilkesinden esinlenerek oluşturulmuş olan “özelleştirme” kavramı, söz konusu gelişmiş kapitalist ülkelerde (İngiltere, ABD) ortaya çıkmış ve uygulanmaya başlanmıştır.
1 Nursel ÖZTÜRK, http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/ozellestirme.htm, 20.04.2006
2 Halil TANDIRCIOĞLU, “Geçiş Ekonomilerinde Özelleştirme” DEÜ SBE Dergisi, C. 4, S. 3, 2002, s.198 3 Filiz KARTAL, “Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması Çerçevesinde Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi: Ankara’dan Örnekler” ÇYYD, C.9 S. 1 Ocak 2000, s.67
Günümüzde ise kavram adeta evrensel bir nitelik kazanmış, hem gelişmiş hem de gelişmekte olan ülkelerde ekonomi politikalarının en önemli araçlarından biri haline gelmiştir.4
Kavram, popüler olmakla birlikte aynı zamanda tanımı ve kapsamı konusunda teoride ve uygulamada net bir görüş birliğine ulaşılamamıştır. Bu durumun nedenlerinden bir tanesi özelleştirme kavramının disiplinler arası bir kavram olması ve birçok disiplinin doğrudan ilgi alanına girmesi nedeniyle doğal olarak tanımlarında da farklılıklar bulunmasından kaynaklanmaktadır.5 Örneğin özelleştirme, ekonomi bilimi açısından en geniş kapsamda; “devletin ekonomik faaliyetlerinin azaltılması ya da tümüyle
kaldırılması”nı ifade etmektedir.6 Bununla birlikte mülkiyetin tümüyle ya da çoğunluk
payı biçimindeki devri doğal olarak yönetimin de özelleştirilmesi demektir. Bu durumda, özelleştirme hukuk biliminin ilgi alanına girmektedir. Hukuk bilimi açısından ise özelleştirme; “…yönetim biçim ve usullerinin değiştirilmesi yani kamu girişimleri yönetiminin özel kesime devredilmesi…” demektir. Ancak yönetimin devlet denetiminden çıkarılması için kamu mülkiyetinin tümüyle kaldırılması zorunlu değildir. Yönetimin özel sektöre geçişini sağlayacak olan mülkiyet değişikliği de özelleştirme tanımı içinde yer almaktadır.7 Dolayısıyla özelleştirme ekonomik yönü olduğu kadar idari ve siyasi yönleri de bulunan bir kavram olmaktadır. Bu bakımdan Acsher, özelleştirmeyi “şemsiye bir kavram” (concept of the umbrella) olarak tanımlamıştır.8
Özelleştirme kavramının tanımlanmasındaki bir diğer güçlük de, kavramın kapsamının oldukça geniş anlamda ele alınmasıdır. İster gelişmiş, ister az gelişmiş ülkelerde, ister kapitalist ister sosyalist ülke rejimlerinin iktisat politikalarının arasında “özelleştirme politikası” yer almaktadır. Yine özelleştirme ile güdülen amaçların farklı ve çeşitli olması ve bunların bazılarının birbiriyle çelişmesi de kavramın tanımlanmasını güçleştirmektedir.9 Kavramın tanımlanmasındaki diğer güçlükleri ise özelleştirme uygulamalarında bulunan ülkelerin kendi özgün koşulları, yürütülen özelleştirme programının kapsamı ve ilk belirtilen nedenle ilgili olarak özelleştirme kavramı üzerine
4 Halit SUİÇMEZ, Şevket YILDIRIM, Dünyada ve Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, MPM Yayını, Ankara 1993, s.15-17
5 Coşkun Can AKTAN, Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, TÜSİAD Yayını, İstanbul, 1992, s.9 6 Hulki CEVİZOĞLU, Türkiye’nin Gündemindeki Özelleştirme, İlgi Yayıncılık, İstanbul, 1989, s.19 7 İl Han ÖZAY, “İdare Hukuku Yönünden KİT’leri Özelleştirme Çabaları”, Görüşler, 1986 ORHİM Seminerler Serisi, Yalova, 1986, s.189
8 Kate ACSHER, The Politics of Privatization-Contracting Out Public Servives, Mac. Millian Education Ltd. London, 1987, s.4
çalışan bilim adamlarının kişisel yaklaşımlarındaki farklılıklar şeklinde sıralamak mümkündür.10
Bu noktada, değişik biçimde algılanan ve yorumlanan özelleştirmeyi; amaçlarına, yöntemlerine ve sonuçlarına göre “dar anlamda özelleştirme” ve “geniş anlamda özelleştirme” olmak üzere ikiye ayırarak tanımlamak daha doğru olacaktır.
1.1.1 Dar Anlamda Özelleştirme
Dar anlamda özelleştirme, olayı sadece kamu iktisadi teşebbüsleri çerçevesinde ele almakta ve “kamu iktisadi girişimlerinin mülkiyet ve yönetiminin özel kesime devri” olarak tarif edilmektedir. Özelleştirmeden bahsedildiğinde ilk akla gelen, kamu iktisadi girişimlerinin özel sektöre satılması olmaktadır.11 Bu bağlamda ülkemizin gündemini sürekli olarak meşgul eden kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi sorunu, dar anlamda özelleştirme kavramının kapsamı içinde yer almaktadır. Bununla birlikte özelleştirme teriminin dar bir tanımla, kapsamını çizmek kolay değildir; dar anlamda özelleştirme konusunda da net bir görüş birliğine varılamamıştır.
Nitekim dar anlamda özelleştirmeyi, “devletin sahip olduğu mal varlıklarının ya da para ile ölçülebilen kamu kaynaklarının satış ya da benzeri yollarla yerli ya da yabancı gerçek kişi ya da özel hukuk tüzel kişilerine devri”12 olarak tanımlayanlar bulunduğu gibi; “yalnızca kamu ekonomik girişimlerinin mülkiyetinin yine aynı yöntemle ve kişilere devri”13 olarak görenler de vardır.
Bazı bilim adamları ise, dar kapsamlı özelleştirmede mutlak olarak mülkiyet devrini temel ilke olarak görmektedirler. Yani mülkiyet devredilmeden özelleştirmeden söz edilemeyeceği görüşündedirler. Mülkiyetin özel kesime ait kâr payının yüzde oranı önemli değildir. Önemli olan, -kamu girişiminin- bir bedel karşılığında gerçek veya tüzel kişilere devridir. Bu gerçekleştiği zaman, dar anlamda özelleştirmeden söz edilebilir. Dolayısıyla
10 Recep BOZLAĞAN, “Kamu Yönetimi Paradigmasında Değişim ve Özelleştirme Yaklaşımı” (Edt. Muhittin ACAR, Hüseyin ÖZGÜR) Çağdaş Kamu Yönetimi I, Nobel Yayınevi, Ankara, Ekim 2003, s.278 11 Coşkun Can AKTAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Özelleştirme, Bilkom Matbaası, İzmir, 1987, s.79 12 Yakup KEPENEK, 100 Soruda Gelişimi, Sorunları ve Özelleştirilmeleriyle Kamu İktisadi
Teşebbüsleri, Gerçek Yayınevi, İstanbul, 1990, s.145
13 Turgut TAN, “KİT’lerin Özelleştirilmesi ve Sorunlar”, AİD, C. 25, S.1 Mart 1992, s.27; Latif ÇAKICI,
dar anlamda özelleştirme, “kamu mülkiyetinin özel kesime bedel karşılığında satılmasıdır”14
Bununla birlikte mülkiyetin devredilmesi konusunda bazı bilim adamları, dar anlamda özelleştirme için, “kamuya ait teşebbüslerin mülkiyetinin tamamının veya yarıdan fazlasının, daha da önemlisi yönetim hakkının, özel kişi ya da kuruluşların eline
geçmesini”15 ileri sürerken; bazı iktisatçılar, “kamuya ait teşebbüslerin bir kısmının
(%50'den azının) mülkiyetinin devredilmesini veya kârlarından özel kişilere pay verilmesini de”16 özelleştirme olarak kabul etmektedirler.
Dolayısıyla dar anlamda özelleştirmede, KİT’lerin özel sektöre devri kısmen olabileceği gibi tamamen de olabilmektedir. Bir kamu işletmesinin tamamen özel sektöre devrini öngören uygulama “katı özelleştirme” olarak tanımlanırken; diğer bir şekilde, kamu işletmelerinin içine özel sektörün girmesi “yumuşak özelleştirme” olarak kabul edilmektedir. Ancak ne şekilde olursa olsun dar anlamda özelleştirme de mutlak olarak mülkiyet devri temel ilke olmaktadır. Bununla birlikte mülkiyetin özel kesime ait olabilmesi için KİT’lere ait pay senetlerinden yarıdan fazlasının elden çıkarılması zorunludur. Böylece yönetimin de özelleştirilmesi sağlanmış olacaktır.17
Kısaca bu anlamda özelleştirmeyi; “kamuya ait ekonomik mahiyetteki kurum ve teşebbüslerin kısmen veya tamamen yerli veya yabancı özel mülkiyete aktarılması”, şeklinde tanımlayabiliriz.18 Ayrıca kamuya ait mülkiyetin kısmen devredilmesi durumunda, özelleştirmeden söz edilebilmesi için özel mülkiyete devredilen miktarın, esas mülkiyetin yarısından fazlası olması dolayısı ile yönetimin de özel kişilere devredilmiş olması gerekir.19
“Mülkiyeti ve yönetimi kamuya ait olan iktisadi üretim birimlerinin özel sektöre devri” olarak tanımlanan dar anlamda özelleştirmede devir, genel olarak ya iktisadi birime ait hisse senetlerinin halka arzı yoluyla ya da iktisadi birimin bir bütün olarak (blok satış) kişi ya da kurumlara satışıyla gerçekleşmektedir. Bu çerçevede, tarihin çeşitli
14 Selahattin ÖZMEN, Türkiye’de Dünya’da KİT’lerin Özelleştirilmesi, Metler Matbaası, İstanbul, 1987, s.7
15 Eyüp BEDİR, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesinden Doğan Problemler ve Çözüm
Önerileri, Metal İş Sendikası Yayını, Ankara, 1992, s. 24-25
16 Frank BURINK, “Privativaziton in Europe”, Entrepreneurship and Privatizing of Government, (Edt. Calvin A.Kent), Quorum Boks, New York, 1987, s.162
17 Firdevs Feyza ÜNAL Özelleştirmenin Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Verimlilik Üzerine Etkisi, Nobel Yayın, 2000, s.44
18 KEPENEK, a.g.k, s. 20
19 Latif ÇAKICI, “İktisadi Yönden KİT’lerin Özelleştirme Çalışmalarından Beklenenler” Görüşler, 1986 ORHİM Seminerler Serisi, İstanbul, 1986, s.259
dönemlerinde hemen her ülkede, kamu mülkiyetindeki birimlerin, özel sektöre devri söz konusu olduğu halde, bu devirlerden hiç birisi “özelleştirme” olarak adlandırılmamıştır. Çünkü özelleştirme, “basit bir mülkiyet veya yönetim transferinin ötesinde, bütün bir iktisadi organizasyonu, serbest piyasa mekanizmasına göre işleyen yapıya kavuşturmak ve bunun için gerekli dönüşümü sağlamaktır”. Bütün bu unsurlar ise özelleştirmenin geniş anlamda tanımında yer almaktadır.20
1.1.2 Geniş Anlamda Özelleştirme
Özelleştirme kavramını yalnız kamu iktisadi teşebbüslerinin özel sektöre devri olarak tanımlamak hem yanlış hem de eksik olacaktır. Çünkü özelleştirme kavramının kapsadığı alan gün geçtikçe genişlemektedir. Artık devleti iktisadi hayattan uzaklaştırıcı her türlü eylem özelleştirme kapsamında değerlendirilebilmektedir. Örneğin kamunun ekonomik hayata koyduğu herhangi bir yasağı kaldırması bu manada özelleştirme olarak ifade edilebilmektedir. Geniş anlamda özelleştirme ile ilgili literatürde yer alan tanımlamalardan bazılarına aşağıda yer verilmiştir.
“Geniş anlamda özelleştirme, dar anlamda özelleştirmeyi kapsadığı gibi kamu iktisadi teşebbüslerinin, mülkiyeti kamuda kalması şartıyla yönetim haklarının özel sektöre devredilmesi, kiralanması, kamusal mal ve hizmetlerin üretilmesi için özel sektörle işbirliği yapılması, özel sektörle ortak girişimde bulunulması anlamlarını da kapsamaktadır.”21
Dolayısıyla “kamu işletmelerinin mülkiyeti kamuda kalması şartıyla, işletme hakkından özel kişilere pay verilmesi” geniş anlamda özelleştirmenin başka bir tanımı olmaktadır.22
Bununla birlikte, “mülkiyetin yaygınlaştırılması, sermayenin tabana yayılması, kamu kesiminin ekonomik etkinliğinin azaltılması, iktisadi faaliyetlerin özel sektöre devredilmesi” geniş anlamda özelleştirmenin bir diğer tanımıdır.23
Yine, “geniş anlamda özelleştirme, kamusal mülkiyete konu olan fiziksel ya da mali varlıkların özel (gerçek yada hükmi) şahıslara satışını; bir mal ya da hizmetin üretim ve/veya dağıtımını sağlamak üzere özel şahıslara imtiyaz verilmesini; yetkili kamu
20 ÖZTÜRK, a.g.k.
21 Tunay KÖKSAL, Belediye Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Yöntemleri ve Uygulaması, (Uzmanlık Tezi) DPT Yayını, Ankara, 1993, s. 9
22 BEDİR, a.g.k., s.24
23 Metin KİLCİ, KİT’lerin Özelleştirilmesi ve Türkiye Uygulaması, (Uzmanlık Tezi), DPT Yayını, Ankara, 1994, s. 7
makamları tarafından belirli kurallara bağlanmış olan mal/hizmet üretim ve/veya dağıtımının kuralsızlaştırılmasını ya da kural koyma ve uygulama yetkisinin özerk düzenleyici devrini; deregülasyon ve re-regülasyonu içerir.”24 Bu bağlamda geniş anlamda özelleştirme ile sadece var olan kamu işletmelerinin özel kesime devredilmesi ile yetinilmediğini; piyasa mekanizmasının yerleşmesi için daha önce kamu işletmelerine tanınan ayrıcalık ve sınırlamaların da kaldırıldığını, KİT’lerin fiyatlarını piyasa şartlarına göre belirlemelerine imkan verildiğini söylemek mümkündür.
Dolayısıyla diğer bir tanımlama ile “geniş anlamda özelleştirme, serbest piyasa güçlerinin ekonomide egemen duruma gelmesi, kamu kuruluşlarının ekonomik etkinliğinin azaltılması” şeklinde tanımlanabilir 25
Geniş anlamda özelleştirme, “devleti hiçbir ekonomik faaliyete karışmayacak şekilde belli bir süreçten sonra, ekonomik sektörden çıkarma, devlete ait para ile ölçülebilen varlık ve değerlerin özel sektöre satılması” şeklinde de tanımlanabilir.26
Yine “bir ülkede milli ekonomi içerisinde kamu kesiminin iktisadi faaliyetlerinin iktisadi, mali, sosyal ve siyasal nedenlerle tamamen ortadan kaldırılmasına yönelik uygulamaların bütünü” geniş anlamda özelleştirme kapsamına girmektedir. Dolayısıyla bu anlamda özelleştirme, “daha az devlet, daha çok piyasa ekonomisine dayanır”.27
Keleş de, özelleştirmeyi, “kamu iktisadi kuruluşlarının, kamunun elindeki iktisadi kuruluşların özel kesime satılması, kamu hizmetleri ile ilgili tesislerin devredilmesi, devlet tekellerinin rekabete açılması, kamu mal ve hizmetlerinin kamu kuruluşları yerine özel hukuk kurallarına göre çalışan gerçek ve tüzel kişiler tarafından görülmesi” şeklinde tanımlamaktadır. 28
Bu bağlamda geniş anlamda özelleştirmenin kapsamına şu ilkeler girmektedir;29 - Kamu sektörünün ürettiği sosyal ve ekonomik nitelikli mal ve hizmetlerin
fiyatlandırılması,
24 Oktar TÜREL, http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org/Yazilar_BSB/IktisatToplum11Agu-Turel.doc, Temmuz 2003
25 Yahya DOĞAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme, Fakülteler Kitapevi Yayını, İzmir, 1993, s.117-119
26 Veysel ATASOY, Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri ve Özelleştirme Sorunu, Nurol Matbaacılık Yayını, Ankara, 1993, s.182
27 AKTAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Özelleştirme, s.7
28 Ruşen KELEŞ, Yerel Yönetimlerde Özelleştirme, Türk Belediyecilik Derneği ve Kondrad Adenauer Vakfı Yayını, Ankara, 1995, s.13
- Kamusal mal ve hizmetlerin üretiminin özel sektöre devredilmesi,
- Kamuya yönelik mal ve hizmet üretiminde özel sektörü sınırlayan kuralların kaldırılması,
- Kamu sektörüne ait işletmelerin yönetim ve mülkiyetinin tamamının veya yarıdan fazlasının özel sektöre devredilmesi.
Bu bağlamda günümüzde geniş anlamda özelleştirme, bir ülke veya bölgede piyasa güçlerinin hakim olmasını sağlayacak ve kamu kesiminin iktisadi etkinliğini azaltacak politika ve uygulama yöntemlerini kapsayan bir kavram görünümündedir. Bu nedenle, bu anlamda özelleştirmede bir kamu hizmetinin özel sektör tarafından sunulması, söz konusu yöntemin özelleştirme olarak adlandırılması için yeterli bir neden sayılmaktadır.
Sonuçta amacı, yöntemi ve konusuna göre farklı şekillerde tanımlanan özelleştirme kavramı ile ilgili bütün tanımlarda üzerinde uzlaşılan bir nokta bulunmaktadır; o da özelleştirmenin, “kamulaştırma ve millileştirmenin karşıtı bir hukuki işlem olması”dır.30 Çünkü millileştirmede (nationalization); özel kişilerin ya da kurumların ellerinde bulunan varlıklar, kamu yararı düşüncesiyle belli şartlarda, kamu mülkiyetine geçirildiği halde, özelleştirme (denationalization) de, bu işlemin tersi yapılmakta, mülkiyet özel kesime geçmektedir.
1.2 Özelleştirmenin Amaçları ve Özelleştirme ile İlgili Tartışmalar
1.2.1 Özelleştirmenin Amaçları
Özelleştirmenin amaçlarına genel olarak bakıldığında, oldukça kapsamlı ve detaylı amaçları olduğu dikkat çekmektedir. Nihai amaç, ulusal ekonomiler içerisindeki kamu ekonomisinin payını ve rolünü azaltacak, pazar ekonomisini hakim kılıp ona işlerlik kazandıracak uygulamalarla, ekonominin tamamıyla serbest piyasa koşullarına devredilmesi gibi temelde ekonomik nitelikli birtakım değişimler olmakla birlikte özelleştirme uygulamaları ile mali, sosyal ve siyasal nitelikli birtakım değişimler de amaçlanmaktadır.
30 M. Berra ALTINTAŞ, Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Özelleştirilmesi ve Özelleştirmenin Sermaye
Nitekim Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi 3 Ekim 1990 tarih ve 953 sayılı kararında özelleştirmeye ilişkin amaçları31;
- Verimliliği artırmak, - Fiyatları düşürmek,
- Kaynakların etkin dağılımı sağlamak, - Devlet bütçesini küçültmek,
- Gelir sağlamak,
- Aşırı tekelci durumdaki sendikaların gücünü kırmak şeklinde açıklamıştır. Özelleştirmenin ana vatanı sayılan İngiltere’de ise özelleştirmenin amaçları ve hedefleri şu şekilde sıralanmıştır32:
- Özel kişilerin mal ve hizmet üretim faaliyetleri üzerindeki devlet denetiminin azaltılması,
- Devlet mülkiyetindeki kuruluşların piyasa ekonomisine açılması, - Sanayide hükümet müdahalesinin azaltılması,
- Karşılıksız görülen kamu hizmetlerinden karşılık alınması veya alınan karşılığın artırılması,
- Kamu idarelerinin finansman ihtiyaçlarını azaltacak şekilde kaynaklarının artırılması,
- Hisse senedi sahipliğinin yaygınlaştırılması,
- İşçilerin çalıştıkları teşebbüslerin faaliyet sonuçları ile yakından ilgili duruma gelmelerinin sağlaması,
- Kamu personeli sayısının azaltılması ve performans değerlendirmesine gidilmesi,
- Her düzeyde rekabeti geliştirerek tüketicilerin en uygun fiyatla kaliteli mal ve hizmetlerden faydalanmalarının sağlanması ile hizmetten yararlananların müşteri olarak görülmesi.
31 ÖZTÜRK, a.g.k
32 Hüseyin YAYMAN, “1980 Sonrası Türkiye’de Özelleştirme Uygulamalarının Gelişimi ve Türk Kamu Yönetimi Üzerine Etkileri”, GÜ İİBF Dergisi, C.2, S.3, 2000, s.3-4
Bu kadar geniş bir amaçlar yelpazesinde amaçlardan, sadece birisine yönelik olarak özelleştirme uygulamalarına gidilebileceği gibi, amaçların tamamına yönelik olarak da, özelleştirme uygulamalarına gidilebilmektedir. Genellikle de özelleştirmenin amaçlarından yalnız birine yönelme olmadığı, çoğu kez birçok amacın, birlikte uygulandığı görülmektedir. Türkiye’de özelleştirme hazırlık çalışmalarını başlatan Morgan Quaranty Firması ülkemizde, uygulanacak olan özelleştirme programının ana amaçlarını, üst düzey kamu görevlileri (Bakan, Müsteşar, Genel Müdür, vb. gibi) arasında bir anket yaparak önem sırasına göre şu şekilde sıralamıştır;33
- Pazar güçlerinin ekonomiyi harekete geçirmesine imkan sağlanması,
- Verimliliğin ve randımanın artırılması; malların ve hizmetlerin kalite, miktar ve çeşitliliğinin artırılması,
- Halka açık şirketlerin teşvik edilmesi, sermaye piyasalarının geliştirilmesinin hızlandırılması,
- Hazine’nin KİT’lere sağladığı mali desteğin asgariye indirilmesi,
- KİT’ler tarafından uygulanacak tekelci fiyatlandırma ve dolaylı vergilendirmenin azaltılması,
- Kamu görevlilerinin politika ve yönetmelik konularında çalışmalarına izin verilmesi,
- Modern teknoloji ve yönetim tekniklerinin cezbedilmesi,
- Çalışanlara hisse senedi vermek suretiyle iş verimliliğinin artırılması, - Kamu ve özel sanayi kuruluşları arasındaki dengenin değiştirilmesi,
- Yabancı yatırımlarla uluslararası ekonomik ve politik bağların kuvvetlendirilmesi,
- Mevcut sermaye yatırımlarındaki iç kârlılığın artırılması, - Devlete gelir sağlanması.
33 AKTAN, Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları s.11; TAN, “KİT’lerin Özelleştirilmesi ve Sorunlar” s.32; Bülent SERİM Anayasa ve Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında Özelleştirme, Ankara, İzgi Yayınları, 1996, s.48-49
Bu bağlamda Türkiye özelinde özelleştirmenin ekonomik amaçları olarak serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek ve ona işlerlik kazandırmak olduğu belirtilirken; sosyal amaçları olarak ise sermaye mülkiyetini tabana yaymak suretiyle servetin geniş kitlelere yayılmasını sağlamak olarak tespit edilmiştir. Ayrıca sermaye piyasasını geliştirmek, KİT’lerin Hazine ve Merkez Bankası üzerindeki yükünü hafifletmek, KİT’lerdeki gizli işsizliği ortadan kaldırmak, yatırımcı sermayenin ülkeye girişini temin etmek ve devlete gelir sağlamakta nihai hedef olarak gösterilmiştir.34
Bu açıklamalar ışığında özelleştirmenin amaçlarını; iktisadi, mali, sosyal ve siyasal amaçlar şeklinde ayrıma tabi tutularak incelenebilir.
1.2.1.1 Özelleştirmenin İktisadi Amaçları
Özelleştirmenin iktisadi amaçlarından ilki, verimliliği artırmak buna bağlı olarak enflasyonun düşmesini sağlamaktır. Özel sektör için şirketin devamlılığı, büyümesi ve kâr maksimizasyonu gibi ilk sıralarda yer alarak hayati önem arz eden bir takım hedefler, kamu sektöründe kamu hizmeti ve kamunun gerek gördüğü bazı fonksiyonların yerine getirilmesi bağlamında genellikle önem bakımından daha sonraki sıralarda yerini almaktadır. Bu durumda ortalama verim oranının kamu sektöründe özel sektöre kıyasla daha düşük olması kaçınılmaz olmaktadır. Bunun nedenleri; kamu sektörünün kârlılığa yönelmemesi ile birlikte tam tanımlanmamış hedeflerinin olması, hissedarlara hesap verme mecburiyetinin olmaması, emek maliyetini yükseltici bir istihdam politikasına sahip olması ve verimliliği yükseltici teknolojik gelişmelerin yeterince izlenememesidir.35
Kamu iktisadi teşebbüslerinin düşük verimlilikte çalışmaları, ekonomideki genel verimlilik düzeyini de olumsuz yönde etkilemektedir. KİT’lerin verimli çalışmaması, gelişen ülkelerde var olan devamlı enflasyonun nedenlerinden birisi olarak görülmektedir. Çünkü KİT’ler mali yönden kendilerine yeterli olamadıklarından finansman açıkları ve görev zararları Hazine’den ve bütçeden desteklenmektedir.36 Bu noktada özelleştirme ile kamu girişimlerinin Hazine üzerindeki finansal yükünün hafifleyeceği iddia edilerek özelleştirme anti-enflasyonist bir araç olarak düşünülmektedir.37 Diğer yandan KİT’lerin ürettikleri mal ve hizmet fiyatlarını sık sık aşırı şekilde yükseltmeleri de bizzat enflasyon
34 AKTAN, Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları, s.11
35 DPT MASTER PLAN GRUBU, Özelleştirme Hedefleri, Ankara, 1985, s.18 36 AKTAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Özelleştirme, s.97
kaynaklarından birisi olmaktadır.38 O halde verimliliği yükseltici diğer tedbirlerin yanında, kamu sektörünün daraltılması ekonomik verimliliğin artışına katkıda bulunacaktır. Bu anlamda özelleştirmenin amacı, bu kuruluşların verimli çalışmalarını sağlamak olacaktır.
Özelleştirme sonucunda verimliliğin artması ile birlikte ise tüketicilere daha kaliteli ve ürün ve hizmet sunulacaktır. Çünkü özelleşen kuruluşlar ürün ve hizmetlerini piyasa taleplerine uygun sayı ve çeşitlilikte üretmek konusunda serbesti ve karar yetkisine sahip olacaklarından tüketici tercihleri optimal düzeyde karşılanacaktır. Tüketici tercihlerini anlama ve giderme bakımından başarılı olan özel kuruluşlar, kâra geçme ve büyüme bakımından daha çok olanağa kavuşacaklar, bu da ekonomiye itici bir güç kazandıracaktır.39 Kısacası özelleştirmenin gerçekleşmesi halinde özelleştirilen KİT’ler serbest piyasa koşullarında faaliyet göstermek zorunda kalacaklar, dolayısıyla piyasa güçlenecektir. Bu da rekabet ortamının gelişmesini sağlayacak kaynakların daha rasyonel kullanılmasını olanaklı kılacak ve sonuçta ekonomideki genel verimlilik de artacaktır.40
Piyasa ekonomisiyle birlikte devlet fiyatlandırması yerine, piyasa mekanizmasının oluşturacağı fiyatlandırma, maliyetlerin aşağı çekilmesi, genel fiyat seviyesinin düşmesi ve anti-enflasyonist etkiler yaparak, ekonominin dengeli büyümesine de katkıda bulunmuş olacaktır.41 Bu bağlamda özelleştirmenin iktisadi amaçlarından bir tanesi de piyasa ekonomisini güçlendirmektedir.
Özelleştirmenin diğer bir iktisadi amacı ise, sermaye piyasasını güçlendirmektir. “sermaye piyasası, kalın çizgilerle, teşkilatlanmış kuruluşlar ile bazı niteliklere haiz hak taşıyıcı belgeler aracılığıyla ödünç verilebilir, orta ve uzun vadeli fonların arz ve talebinin
karşılaştığı piyasa” olarak tanımlanabilir.42 Bu bağlamda sermaye piyasasının amacı,
gerçek veya tüzel kişilerin elindeki tasarrufların menkul kıymetler aracılığıyla yatırım alanlarına kaydırılmasını, sermayeleşmemiş olan birikimlerin yatırıma dönüşmesini dolayısıyla halkın ekonomiye ve yönetime katkısını sağlamak şeklinde belirtilebilir.
Ülkemizde henüz gelişme aşamasında bulunan sermaye piyasasının eksikliğini duyduğu en önemli unsur yeterli menkul kıymet arzıdır. Halen devlet tahvilleri, hazine bonoları ve gelir ortaklığı senetleri ile bu eksiklik giderilmeye çalışılmaktadır. Bu noktada
38 AKTAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Özelleştirme, s.97 39 CEVİZOĞLU, a.g.k., s.36
40 DOĞAN, a.g.k., s.120-121
41AKTAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Özelleştirme, s.94
özelleştirme sermaye piyasasına ihtiyaç duyduğu bu önemli unsuru, hisse senetlerini sunmak suretiyle piyasanın canlanmasına katkıda bulunacaktır.43
Özelleştirme sadece menkul kıymet arzı yönünden değil, hisse senedi kültürünün yaygınlaşmasına da yardımcı olacaktır. Çünkü halkın elindeki küçük birikimlerin büyük oranda pay senedi olarak sermaye piyasasına çekilmesiyle, altın gibi bir anlamda verimsiz yatırımlara giden milyarlarca liranın ekonomiye kazandırılması sağlanacaktır.44 Ancak burada dikkat edilmesi gereken sermaye piyasasının gelişmemişliğinin özelleştirmenin başarısını etkileyen bir faktör olduğudur. Bu nedenle, özelleştirmenin kademeli olarak yürütülmesi, sermaye piyasasının da aynı şekilde giderek gelişmesine yol açacaktır.45
Özelleştirmenin diğer bir iktisadi amacı ise, döviz gelirlerini artırmaktır. Türkiye gibi gelişmekte olan birçok ülkede ödemeler dengesi sürekli olarak açık verdiği için buna bağlı olarak döviz gelir-gider dengesi de ülke aleyhine sonuçlanmaktadır. Özelleştirme olgusuna bu açıdan yaklaşıldığında, bu yolla yabancı sermaye yatırımlarının ülkeye girişini teşvik etmek ve böylece artırmak imkanı da doğabilecektir.46
Bu noktada özelleştirmenin bir diğer iktisadi amacı da kamu tekellerini kaldırarak rekabete olanak vermektir. Tekellerin kaldırılması, özelleştirmenin gerçekleşmesinden önce bazı yasal düzenlemelerin yapılması ve bazı kurumların oluşturulmasını gerektirmektedir. Bu düzenlemeler, tekel statüsündeki KİT’lerin faaliyet alanlarının yeni firmalara açılması ve böylece sektörlerde rekabetin işleyişini sağlayacak bir düzenleyici kuruluşun oluşturulmasını kapsamaktadır. Bu tedbirlerin alınması kamu tekellerinin özel sektör tekellerine dönüşmesini önlemek ve serbest piyasa ekonomisini güçlendirmek, ekonomide verimliliği yükseltmek gibi genel amaçların gerçekleşmesine katkıda bulunmak açısından zorunludur.47
Özelleştirmenin son olarak amaçlarından bir tanesi de dış finansman ihtiyaçları, Hazine yardımları, görev zararları, borçlanmalar vs. gibi yöntemlerle karşılanan KİT’lerin dış finansman ihtiyacını azaltmaktır. Bu amaç yıllardır yüksek enflasyonla birlikte yaşayan ülkemiz ekonomisi açısından da oldukça önemli bir amaç olmaktadır.48
43 Eyüp ZENGİN, Yerel Yönetimlerde Özelleştirme, Mimoza Yayınları, Konya 1999, s.30 44 CEVİZOĞLU, a.g.k, s. 30
45 ZENGİN, a.g.k., s.30 46 DOĞAN, a.g.k., s. 122 47 ZENGİN, s. 31 48 a.g.k., s.31
1.2.1.2 Özelleştirmenin Mali Amaçları
Özelleştirmede asıl amaç ekonomik olmakla birlikte, doğrudan mali sonuçlar elde etmek amacıyla da özelleştirme yoluna gidilebilmektedir. Ancak mali amaçlarla özelleştirme, bu yolla devlete gelir sağlama, açıkça ifade edilmeyen ve zımnen kabul edilen bir konu olmaktadır. Mali amaçlarla özelleştirme yapılmasına, aldatıcı bir finansman kaynağı olması dolayısıyla itiraz edilmektedir.49 Ancak şu bir gerçektir ki, özelleştirmenin gerekçelerinden birisi de devlete gelir temin etmektir. Bu strateji özellikle devletlerin büyük finansal krizlerle karşı karşıya kaldıkları zaman önem kazanmaktadır.
Devlet gelirlerini çok değişik kaynaklardan elde edebilir. Bununla birlikte devletlerin sahip oldukları gelir kaynakları temelde iki gruba ayrılabilir; iç kaynaklar ve dış kaynaklar. Vergiler devletlerin temel gelir kaynağıdır. Ancak vergilendirilebilir kapasitenin sınırlılığı devletlerin bu gelir kaynağını istedikleri gibi kullanamamalarına neden olmaktadır. Vergiler yanında devletlerin sahip oldukları iç kaynaklar; kullanım ücretleri, hazine bonosu satışı sonucu elde edilen gelirler veya Merkez Bankası’ndan sağladığı gelirler şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Ancak bunlardan en son gelir kaynağı enflasyonisttir.50
Yabancı ekonomik yardım kuruluşları ve borç para veren uluslar arası kuruluşlar (IMF, IBRD gibi) ise devletlerin sahip oldukları dış gelir kaynaklarıdır. Her iki gelir kaynağının da sınırlı olduğu durumlarda devlet gelirlerini arttırmada özelleştirme önemli bir rol oynamaktadır. Bu durumda devlet aşağıdaki gibi birtakım politikaları uygulayabilir.51
a) Sahip olduğu kamusal arazileri özelleştirebilir,
b) Bazı kamusal varlıklarını veya girişimlerini özel firmalara veya bireysel yatırımcılara satabilir,
c) Bazı kamusal hizmetleri fiyatlandırabilir.
Gelişmekte olan ülkelerin karşı karşıya kaldıkları en önemli çıkmazlardan biri güçlü ve yeterli bir özel sektör sermaye birikiminin olmaması nedeniyle çok büyük sermaye gerektirmeyecek yatırımları bile devletin yapmak zorunda kalmasıdır. Oysa devletin bu tür yatırımlardan çekilerek yerini sayıları ve verimlilikleri gün geçtikçe daha iyiye giden özel sektöre bırakması, elde edilen kaynakların ise devletin asli görevlerine harcanması
49 Güneri AKALIN, “KİT’ler ve Özelleştirilmeleri”, AÜSBFD, C.41, S.1-4, Ocak-Aralık 1986, s.46 50 AKTAN, Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi, s.5
gerekmektedir. Bu suretle daha çok yatırım ve daha hızlı kalkınma ve istihdam sağlanabilecektir.52 Ayrıca ekonominin sağlıklı işlemesini engelleyen, bir taraftan da günden güne aşırı bir biçimde büyüyen devlet yatırımlarının vergi gelirleri ile karşılanması noktasında kamu malı olup da kamunun elinde bulunması zorunlu olmayan varlıkları satarak, kamu açığının, vergi gelirlerini zorlamadan karşılanması mantıklı görünmektedir.53 Bu noktada devletin kendisine gelir sağlama yöntemleri arasındaki vergilerin teknik olarak toplanmasındaki eksiklikler ve bu durumun halkın oyuna ihtiyacı olan politikacıları sevimsiz göstermesi de özelleştirmeyi bir seçenek durumuna getirmektedir.54
Günümüzde birçok ülke karşı karşıya bulundukları bütçe açıklarını kapatacak kaynaklardan yoksundur. KİT’lerin dış finansman ihtiyacı; Hazine yardımları, görev zararları, borçlanma vb. gibi yöntemlerle karşılanmakta, bu durum ise belirtildiği gibi para arzını arttırarak, enflasyonu hızlandırmaktadır. Bu yönü ile özelleştirme, KİT’lerin hazine üzerindeki yükünü azaltırken, para arzına etkisi ile enflasyonunun düşürülmesine yardımcı olacaktır.55
Uygulamada ekonomik amaçların gerçekleşmesi, mali sonuçları da beraberinde getirmektedir. Öncelikle, özelleştirilen kuruluşların finansmanı açısından özelleştirme sonucu bütçe baskıları hafiflerken kamu aktiflerinin devredilmesi sonucu önemli bir gelir kaynağı sağlanmaktadır. Bunun sonucu özelleştirme, hükümetlere kısaca tasarruf tedbirleri denilen harcamaların azaltılması gibi siyasi ve ekonomik açıdan oldukça güç olan işlemlerden vazgeçme olanağı vermektedir. Meydana gelen ekonomik ve mali iyileştirmelerin sonucu olarak da aynı zamanda ileriki yıllarda vergilerde hafifletme ve kamu kesimi borçlarının azaltılmasında yeni kaynak yaratılmış olmaktadır.56
1.2.1.3 Özelleştirmenin Sosyal ve Siyasal Amaçları
Gerek az gelişmiş gerekse gelişmiş bütün toplumlarda servet dağılımında büyük dengesizlikler bulunmaktadır. Servet dağılımındaki dengesizlikleri arttıran faktörlerin başında ise gelir dağılımı ve gelirin kullanımı gelmektedir. Pek çok sosyal olayın gelir dağılımındaki dengesizlik nedeniyle cereyan ettiğini düşünürsek, bu noktada özelleştirme 52 DOĞAN, a.g.k., s.23 53 ÖZMEN, a.g.k., s.21 54 CEVİZOĞLU, a.g.k., s. 32 55 ZENGİN, a.g.k., s.13 56 ATASOY, a.g.k., s.184
karşımıza sosyal amaçlı bir araç olarak çıkmaktadır. Çünkü kârlılık oranı yüksek KİT’lerin hisse senetlerinin, çalışanlara, yöneticilere ve küçük tasarruf sahiplerine belli avantaj ve teşviklerle satılması bu kesime yönelik gelir transferi anlamına gelmektedir. Bu amaçla gerçekleştirilen özelleştirmeler ise, “sosyal özelleştirme” olarak nitelendirilmektedir.57
Özelleştirme ile sermayenin tabana yayılması yoluyla servet dağılımını daha dengeli duruma getirme böylece refahı yaygınlaştırma ve sosyal adaleti sağlama amaçlanmaktadır.58 Özelleştirmeden yana olanlar KİT hisselerinin değişik yöntemlerle düşük gelirli kişilere avantajlı olarak satılabileceğini, ellerinde uzun süre kalmasını sağlamak içinde yeni hisse senetleri verilebileceğini, nama yazılı senetler çıkarılabileceğini savunmaktadırlar. Bu amaçla Batı Almanya’da 1957 ve izleyen yıllarda bir “sosyal özelleştirme” projesi başarıyla uygulanmıştır.59 Yine işletmelerin sermayesine çalışanların katılmasını sağlamak ise başta İngiltere olmak üzere birçok ülkede özelleştirme politikasının önemli araçları arasında yer almaktadır.60
Özelleştirme, daha önce de ifade edildiği gibi boyutları sadece ekonomik olan bir konu değildir. Özelleştirmenin siyasal boyutları da, en az ekonomik boyutları kadar önemlidir. Baktığımızda özelleştirme görüşünün önce ekonomik buna bağlı olarak da siyasal yönden güçlü olan devletlerde ortaya atılmış olması bunun bir göstergesi olmaktadır. Gelişmekte olan ülkeler ise ekonomik ve siyasal alanlardaki güçsüzlüklerinden dolayı güçlü ülkelerin hararetle ileri sürdükleri özelleştirme lehinde tavır takınmak zorunda kalmışlardır. IMF ve Dünya Bankası gibi etkin kuruluşların da özelleştirme lehindeki düşünce, telkin ve tavsiyelerinin gelişmekte olan ülkelerdeki siyasi otoritelerin tercihlerini belli ölçülerde de olsa yönlendirmiş olması etkilidir.61
Özelleştirmenin siyasal amacı ise liberal doktrini uygulamaya koymaktır. Liberal doktrin, bireylerin ekonomik özgürlüklerinin birinci derecede önemli olduğunu, devletin ekonomik hayata müdahalesinin bireysel özgürlükleri sınırlayacağını kabul etmekte ve savunmaktadır.62 Bu bağlamda özelleştirme ile KİT’lerin özel kesime devredilmesi, bu müdahalenin azalmasına yol açarak özel mülkiyetin yaygınlaşmasına olanak vermektedir.
57 ZENGİN, a.g.k., s.13 58 CEVİZOĞLU, a.g.k., s.32
59 AKTAN, Kamu İktisadi Teşebbüsleri-Özelleştirme, s.101 60 ATASOY, a.g.k., s.185
61 TOBB, a.g.k., s.31
Bir diğer önemli nokta ise özelleştirme ile demokrasi arasındaki ilişkidir. Özelleştirmeyi savunanlar, demokrasideki siyasi özgürlüğü ekonomik özgürlük ile bütünleştirmek istemektedirler. Bir ülkedeki siyasi sistem demokrasi olunca ekonomik sistem de, serbest piyasa anlayışına dayanacaktır. Serbest piyasa düzeni ile demokrasi, otoritenin desantralize edilmesini ve çeşitli gruplar arasında dağıtılmasını gerektirmektedir. Teorik olarak, serbest piyasa düzeninde otorite çeşitli firmalar arasında dağılmıştır. Serbest piyasa düzeninde, rekabeti sınırlandıracak ya da önleyecek tekellerin olmaması gerekir. Bunun gibi demokrasi de, bir sistem olarak serbest bir ortamın varlığını öngörür. Bu yaklaşıma göre devletin iktisadi alanda da faaliyetlerini sınırlandırması ve dolayısı ile piyasa sisteminin serbest olarak işlemesine müdahale etmemesi gerekir.63
Siyasal iktidara ek olarak ekonomik iktidarın da büyük ölçüde devletin elinde toplanmış olması; siyasal iktidara sahip olanların ekonomik kaynakların da denetimini ele geçirmesi, iktidar mücadelesine bir “ya hep ya hiç”, bir “toplam sıfır” (zero-sum) kavgası niteliği vererek siyasal hayatı olumsuz yönde etkilemektedir. Bu noktada özelleştirmenin siyasal boyutundaki bir paradoksu şöyle ifade edilebilir; özelleştirmenin siyasal bir tercih olarak uygulanması için siyasal iktidarın, daha doğrusu bu iktidarı elinde bulunduran siyasal parti iradesi gerekmektedir. Buna karşılık, iktidar partisi özellikle örgüt tabanlarının rant beklentilerini karşılamak için devlet imkanlarını kullanmak zorunda bulunduğundan, özelleştirme yönünde ciddi girişimlerde bulunmamakta veya bulunamamaktadır. Buna karşılık çıkar paylaşımı ile ilgili olmayan sıradan vatandaşlarda demokratik süreçlere ve kurumlara güven duygusu kaybolmakta sonuç olarak demokrasinin özünden ve temel değerlerinden giderek uzaklaşılmaktadır.64
Özelleştirmenin siyasal amaçlarından birisi de kamu görevlilerine genel politika belirlenmesi konularında çalışma fırsatı verilmesidir. Çünkü özelleştirme sayesinde bürokratlar hem kamu kurumlarını denetleme hem de piyasaya müdahale etme görevinden kurtularak genel politika belirlenmesi ile ilgili konulara daha fazla vakit ayırma olanağı bulabilecektirler.65
63 Bilal ERYILMAZ, Siyaset Sosyolojisi, İzmir, 1986, s.119
64 TÜRK DEMOKRASİ VAKFI, Türkiye’de Özelleştirme-Araştırma Raporu-, Yetkin Basımevi, Ankara, 1994, s.55
1.2.2 Özelleştirme ile İlgili Tartışmalar
Özelleştirme konusunda süregelen tartışmalarda oldukça değişik ve karşıt görüşler öne sürülmektedir. Bu görüşleri savunmak için kullanılan kanıtların çoğu tartışmaya açıktır. Bu kanıtlardan bazıları, özelleştirmenin ekonomik ve toplumsal sonuçlarıyla ilgili karşılaştırmalı araştırmalardan elde edilen bulgulara dayanmaktadır. Ne var ki, oldukça az sayıda olan ve belirli ülkelerin deneyimleriyle sınırlı kalan bu tür karşılaştırmalı araştırmaların sonuçlarını genelleştirmek, varılan sonuçlar açısından yanıltıcı olabilecektir.66 Bunlarla birlikte insanların dünyaya bakış açıları ve değer yargılarının da özelleştirmeye bakış açılarını etkilediğini göz bulundurmak gerekmektedir.
1.2.2.1 Özelleştirmeye Karşı Olanların Görüşleri
Özelleştirme tartışmaları bağlamında birçok kişi, kamu hizmeti kavramı ile özel sektörü, birbiriyle bağdaşmaz olarak kabul etmektedir. Özelleştirmeye karşı olanlar, konu ile ilgili tartışmada görüşlerini savunurken, bir dizi olumsuz faktörü kanıt olarak öne sürmektedirler. Bu bağlamda, özelleştirmeye karşı öne sürülen başlıca görüşler, şöyle özetlenebilir:67
a) Özelleştirmenin, işsizlikte artışa yol açacağı öne sürülmektedir. Özelleştirmenin işsizlik üzerindeki etkisini değerlendirmek güç olmakla birlikte, genelde iş alanlarının kamu sektöründen özel sektöre aktarılması sonrasında özel firmaların, aynı hizmetleri yürütmek için kamu yönetiminden daha az işgücü kullandıkları bilinmektedir. Bu bağlamdaki makro-ekonomik etkilerin değerlendirilmesi için, özelleştirme sonucunda ortaya çıkan maliyet tasarrufunun yol açtığı kaynakların nasıl dağıtıldığını ve nerelere harcandığını incelemek gerekir.
b) Özelleştirmenin, değişik tüketici kesimleri için fiyatlarda artış anlamına geldiği savunulmaktadır. Bu görüşe göre, kamu yönetimi, bazı temel hizmetlere sübvansiyon sağlayarak, kaynakların düşük gelirli gruplar lehine yeniden dağıtılmasını hedeflemelidir. Kamu sektöründeki kamu hizmeti şirketlerinin fiyat belirleme politikalarında çapraz sübvansiyon söz konusudur ve uygulanan fiyat politikaları ile yüksek gelirli tüketiciler düşük gelirli tüketicilere sübvansiyon sağlamış olur. Ayrıca
66 Sadun EMREALP, Drew HORGAN Belediyelerde Alternatif Hizmet Sunma Yöntemleri, Yerel Yönetimlerin Geliştirilmesi Programı, El Kitabı Serisi, Başbakanlık Toplu Konut İdaresi IULA-EMME Yayını, Kent Basımevi, İstanbul, 1992, s. 6
