MÜZAKERE ÇERÇEVE BELGESİNİN İKV TARAFINDAN YAPILAN MADDE BAZINDA DEĞERLENDİRMESİ
*AB KONSEYİ ONAYLI BAŞKANLIK BİLDİRGESİ
“Müzakere Çerçevesi’nin, ilgili tüm uluslararası örgütleri ele alan 7. paragrafı, söz konusu uluslararası örgütlerin, bu örgütlerin üyelerinin veya Avrupa Birliği’ne üye devletlerin haklarına ve karar alma özerkliğine halel getirme şeklinde yorumlanamaz.”
Bkz. Madde 7
MÜZAKERE ÇERÇEVESİ
Müzakereleri Düzenleyen İlkeler
Madde 1
“Müzakereler Türkiye’nin kendi performansına göre işleyecek ve hızı Türkiye’nin üyelik gereklerini yerine getirmede kaydettiği ilerlemeye bağlı olacaktır. Dönem Başkanlığı veya Komisyon-hangisi uygunsa-Konsey’e bilgi vererek Konsey’in durumu sürekli izlemesine yardımcı olacaktır. Birlik, Madde 6’da sıralanan yükümlülüklerin yerine getirildiğini teyit eden bir Komisyon raporunu takiben müzakerelerin sonuçlanması kararını alabilecektir.”
5. genişleme sürecinde de yer alan ve bütün aday ülkeler için düzenlenen bu maddede müzakere sürecine ilişkin genel bir bilgi verilmektedir.
Madde 2
“Aralık 2004 tarihli Avrupa Konseyi’nde kabul edildiği üzere, bu müzakereler Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 49. Maddesi’ne dayanır. Müzakerelerin ortak hedefi katılımdır. Müzakereler, sonuçları önceden garanti edilemeyen açık uçlu bir süreçtir.
Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi de dahil olmak üzere tüm Kopenhag kriterleri bütünüyle göz önünde bulundurulduğunda, Türkiye’nin üyeliğin tüm gereklerini tam olarak üstlenecek durumda olmaması halinde, Türkiye’nin Avrupa yapılarına mümkün olan en kuvvetli bağlarla bağlanması sağlanmalıdır.”
Bu maddede, Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 49. Maddesi’ne atıfta bulunulmaktadır. Bu madde uyarınca:
“Madde 6 (1)’de ortaya koyulan ilkeleri karşılayan her Avrupa devleti Birliğin üyesi olmak amacıyla başvuruda bulunabilir. Başvurusunu, Komisyon’a danıştıktan sonra ve kendisini oluşturan üyelerin mutlak çoğunluğu ile karar verecek Avrupa Parlamentosu’nun onayını aldıktan sonra oybirliği ile karar verecek olan Konsey’e iletir.
Kabul koşulları ve bu kabulün Birliğin dayandığı Antlaşmalar ile ilgili olarak beraberinde getirdiği uyarlamalar, üye devletler ile başvuruda bulunan devlet arasında bir anlaşmanın konusunu teşkil edecektir. Söz konusu anlaşma, bütün akit tarafların kendi anayasa kurallarına uygun olarak onaya sunulacaktır.”
AB içerisindeki bazı kesimlerin Türkiye’nin Avrupa aidiyetini sorgulamaya devam ettiği dikkate alınırsa, Müzakere Çerçeve Belgesi’nde 49. maddeye atıfta bulunulması, Türkiye’nin bir Avrupa Devleti olduğunun teyit edilmesi ve bu konudaki tartışmalara son verilmesi açısından önem taşımaktadır.
Çerçeve Belgesi, her şeyden önce, sürecin ortak hedefinin üyelik olduğunu açık bir şekilde ortaya koymaktadır. Bu ifade çerçeve belgedeki en önemli taahhüttür. Belgede, “imtiyazlı ortaklık” ve benzeri seçenekler, Avusturya ve Hıristiyan Demokratların tüm çabalarına rağmen yer almamıştır.
Müzakerelerin, “sonuçları önceden garanti edilemeyen açık uçlu bir süreç olduğu” ifadesi, Türk kamuoyu açısından cesaret kırıcı bir unsur olarak algılanmakla birlikte, bu ifade, sadece Türkiye’ye özgü olmayıp Hırvatistan’ın Çerçeve Belgesi’nde de yer almaktadır. Öte yandan, açıkça ifade edilsin veya edilmesin, hiçbir müzakere sürecinin nasıl sonuçlanacağının baştan öngörülmesi mümkün olmadığından, bu cümle çerçeve belgede yer almasa dahi, böyle bir ihtimalin varlığı her zaman geçerli olacaktır.
Hırvatistan’ın Çerçeve Belgesi’nde yer almayan, “üyeliğin tüm gereklerini tam olarak üstlenecek durumda olmaması halinde, Türkiye’nin Avrupa yapılarına mümkün olan en kuvvetli bağlarla bağlanması sağlanmalıdır” ifadesinin ise Türkiye’nin üyeliğine yönelik çekinceleri olan bazı üye ülkelerin kamuoylarındaki hassasiyet göz önünde bulundurularak metne dahil edildiği anlaşılmaktadır.
Madde 3
“Genişleme, Birlik ve üye ülkelerin içinde bulunduğu sürekli yaratım ve bütünleşme sürecini güçlendirmelidir. Birliğin uyum ve etkinliğini korumak adına her türlü çaba gösterilmelidir. 1993 Kopenhag Avrupa Konseyi sonuçları ile uyumlu olarak, Avrupa bütünleşmesi ivmesini korurken Birliğin Türkiye’yi hazmetme kapasitesi, hem Birliğin hem Türkiye’nin genel çıkarları açısından göz önünde tutulması gereken önemli bir noktadır.
Konsey’ in üyeliğin bu koşulunun karşılanmasına dair değerlendirmesine bilgi sağlamak amacıyla Komisyon Türkiye’nin üyelik perspektifinden kaynaklanan meselelere ilişkin 2004 yılı Ekim ayında yayımlanan raporunda belirtilen tüm hususları içerecek şekilde, söz konusu kapasiteyi müzakere süreci boyunca izlemelidir.”
Bu maddede, Avrupa’nın, genişleme sürecinde bütünleşme ivmesini korumasının yanı sıra, Türkiye’yi hazmetme kapasitesinin de göz önünde bulundurulması gerektiği vurgulanmakta ve bunun müzakere süreci boyunca Komisyon tarafından izleneceği ifade edilmektedir. ‘Hazım kapasitesi’ AB’nin 5.
genişleme süreci çerçevesinde oluşturduğu bir kavramdır. “Avrupa’nın bütünleşme ivmesini korurken yeni üyeleri hazmetme kapasitesinin hem Birliğin hem aday ülkelerin genel çıkarları açısından göz önünde tutulması gereken önemli bir unsur” olduğu, 21-22 Haziran 1993 tarihli Kopenhag Avrupa Konseyi sonuçları arasında yer almaktadır. Buna göre, aday ülkenin Birliğe katılımından önce, Kopenhag kriterlerini yerine getirmesinin ve müktesebata uyum sağlamasının yanı sıra, Birliğin aday ülkeyi hazmetme kapasitesi de değerlendirilecektir.
Türkiye’nin üyeliği dikkate alınarak getirilmiş yeni bir kriter olmayan bu ifade, Çerçeve Belgesi’nde yer almamış olsaydı dahi, 1993 kararlarına atfen süreç içinde her zaman gündeme getirilebilecek bir maddedir. Çerçeve Belgesi’nde özellikle vurgu yapılmasının nedeni ise, Türkiye’nin ölçeği, nüfusu, ekonomik koşulları, vb. faktörler nedeniyle Birliğe en fazla yük getirecek ve bazı alanlarda politikalarını yeniden gözden geçirmesini gerektirecek bir ülke olmasıdır.
Bu koşullarda Türkiye tüm yükümlülüklerini yerine getirse dahi, AB’nin Türkiye’nin üyeliğine hazır olmadığını öne sürmesi mümkündür. Çünkü metinde yer aldığı şekliyle “hazmetme kapasitesi”, yeterince net bir şekilde tanımlanmayan, yoruma açık dolayısıyla siyasi gerekçelerle sulandırılmaya müsait bir ifadedir. Bu nedenle Birliğin hazmetme kapasitesini belirleyen faktörlerin neler olduğu, ne tür bir mekanizma ile değerlendirileceği ve müzakereler tamamlandığında bu kapasitenin olmadığının öne sürülmesi halinde, Birliğin üyeliğe hazır olmak için ne yapacağının süreç içinde belirlenmesi gereklidir.
Madde 4
“Müzakereler, Türkiye’nin 1993 Kopenhag Avrupa Konseyi’nde ortaya koyulan, büyük bir bölümü sonradan Avrupa Birliği Antlaşması’nın 6(1). maddesinde teyit edilen ve Temel Haklar Şartı ile ilan edilen siyasi kriterleri karşıladığı hususu temelinde açılmıştır. Birlik, Türkiye’den reform sürecini sürdürmesini ve ilgili Avrupa içtihat hukukunu kapsayacak şekilde özgürlük, demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan haklarına, temel hak ve özgürlüklere saygı ilkelerini geliştirme yönünde çalışmasını; özellikle işkence ve kötü muameleyle mücadelede sıfır tolerans politikasına ilişkin mevzuatı ve uygulama tedbirlerini güçlendirmesini ve kapsamını genişletmesini; ifade özgürlüğü, inanç özgürlüğü, kadın hakları, sendikal hakları içeren ILO standartları ve azınlık haklarına ilişkin hükümleri uygulamasını beklemektedir. Birlik ve Türkiye içinde bulundukları yoğun siyasi diyaloğu sürdürecektir. Bu alanlarda sürecin geri dönülmezliğinin temin edilmesi ve tam ve etkili uygulamanın sağlanması için, özellikle temel özgürlükler ve insan haklarına saygı gösterilmesi kapsamında kaydedilecek ilerleme Komisyon tarafından yakın bir şekilde izlenmeye devam edilecektir. Komisyon, Konsey’e konuya ilişkin olarak 2004 yılı (etki değerlendirme) raporu ve tavsiye kararının yanı sıra yıllık ilerleme raporunda belirtilen ilgili tüm hususları dikkate alarak düzenli olarak rapor vermeye davet edilmektedir.”
Komisyon, maddede bahsi geçen konularda Türkiye’nin kaydettiği ilerlemeler hakkında düzenli olarak Konsey’i bilgilendirecektir. 5. genişleme süreci boyunca Komisyon’un başlıca görevleri arasında her yıl Konsey’e sunduğu ilerleme raporları aracılığı ile aday ülkelerin uyum sürecindeki gelişiminin ve müzakerelerde ortaya koydukları taahhütlerin hayata geçirilip geçirilmediğinin izlenmesi de yer almıştır. 4. maddenin son cümlesinde bahsi geçen Komisyon’un düzenli rapor yayımlama görevi, 5. genişleme süreci boyunca uygulanan raporlama
Madde 5
“Türkiye’de, Birliğin temelini oluşturan, özgürlük, demokrasi, insan haklarına saygı, temel hak ve özgürlükler ve hukukun üstünlüğü ilkelerinin ciddi ve sürekli ihlal edilmesi halinde, Komisyon, kendi girişimi ya da üye ülkelerin üçte birinin talebiyle müzakerelerin askıya alınmasını tavsiye edecek ve müzakerelerin yeniden başlayabilmesi için gerekli koşulları önerecektir. Konsey, Türkiye’ye söz hakkı verdikten sonra, müzakerelerin askıya alınıp alınmaması ve yeniden başlatılması koşullarına ilişkin Komisyon önerisi ile ilgili kararını nitelikli çoğunlukla alacaktır. Üye ülkeler, Hükümetlerarası Konferans’ta (HAK), oybirliği ile karar alma gerekliliğine halel getirmeksizin, Konsey kararına göre hareket edeceklerdir. Avrupa Parlamentosu bu konuda bilgilendirilecektir.”
Yukarıda ortaya koyulan koşullarda “müzakerelerin askıya alınması” sadece Türkiye için öngörülmüş bir uygulama değildir. Hatta, Amsterdam Antlaşması’nın 6. ve 7. maddeleri uyarınca üye devletler için dahi üyeliğin askıya alınması söz konusudur.
“Madde 6
1. Birlik üye devletlerin ortak ilkeleri olan hürriyet, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulmuştur
2. Birlik 4 Kasım 1950 tarihinde Roma’da imzalanan Avrupa İnsan Hakları ve Temel Özgürlükleri Sözleşmesi ile garanti altına alınan ve Topluluk hukukunun genel ilkeleri şeklinde üye devletlerin ortak anayasal geleneklerinden kaynaklanan temel haklara saygı gösterir.
3. Birlik, üye devletlerin ulusal kimliklerine saygı gösterir
4. Birlik, hedeflerine erişmek ve politikalarını sürdürmek için gerekli gördüğü araçlarını oluşturur.
Madde 7
1. Konsey, devlet ve hükümet başkanlarının bir araya gelmesiyle toplanarak ve üye devletlerin üçte birinin1 veya Komsiyon’un önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosu’nun onayını aldıktan sonra oybirliği esası ile hareket ederek, ilgili üye devlet hükümetini gözlemlerini sunmak üzere davet ettikten sonra, Madde 6(1)’de belirtilen ilkelerin söz konusu üye devlet tarafından ciddi ve sürekli olarak ihlal edildiğini tespit edebilir.
2. Böyle bir tespitte bulunulması halinde Konsey, nitelikli çoğunluk esası ile harekete ederek, üye devletin hükümet temsilcisinin Konsey’de oy kullanma hakkı dahil olmak üzere, bu Antlaşma’nın söz konusu üye devlette uygulanmasının askıya alınmasına karar verebilir. Bunu yaparken Konsey, askıya almanın gerçek ve tüzel kişilerin hakları ve yükümlülükleri üzerindeki olası sonuçlarını dikkate alır. Bu Antlaşma uyarınca söz konusu üye devletin yükümlülükleri her durumda o devlet üzerinde bağlayıcı olmaya devam eder.
3. Konsey, alınmasına neden olan durumda daha sonra değişiklik meydana gelmesi halinde 2. paragraf uyarınca alınan önemleri nitelikli çoğunluk ilkesi ile hareket ederek değiştirebilir veya geri alabilir.
4. Bu maddenin amaçları doğrultusunda Konsey, söz konusu üye devletin hükümet temsilcisinin oyunu dikkate almadan hareket eder. Şahsen hazır bulunan veya temsil edilen üyelerin çekimser kalmaları 1. paragrafta belirtilen kararların alınmasına engel olmaz. Nitelikli çoğunluk, Avrupa Topluluğu’nu Kuran Antlaşma’nın 205(2) maddesinde belirtildiği gibi ilgili Konsey üyelerinin ağırlıklı oylarının aynı oranı olarak tanımlanır.
Bu paragraf 2. paragraf uyarınca oy kullanma hakkının askıya alınması durumunda da uygulanır.
5. Bu maddenin amaçları doğrultusunda Avrupa Parlamentosu üyelerinin çoğunluğunu temsil edecek şekilde kullanılan oyların üçte ikisiyle hareket eder.”
1 2000 yılında düzenlenen ve Nice Antlaşması’nın imzalanması ile sonuçlanan Nice Zirvesi’nde yapılan değişikliğe göre, bir üye devletin söz konusu ilkeleri ihlal etmesine yönelik açık bir risk olduğunun kararlaştırılması için üye ülkelerin beşte dördünün (eski hüküm üçte biri) bu görüşte olması ve Parlamento’ya da danışıldıktan sonra alınabilecek böyle bir karar öncesinde ilgili üye devlete söz hakkı tanınması gerekmektedir. Ayrıca, aynı oranda üyenin katılımıyla alınacak bir kararla (4/5) “akil adamlar komitesi” oluşturulup, söz konusu ülkeyle ilgili durumun incelenmesi sağlanabilecektir. Nice Antlaşması Şubat 2003’de yürürlüğe girmiştir.
Amsterdam Antlaşması’nın ilgili maddeleri ilk olarak, Avusturya’da Haider liderliğindeki aşırı sağcı Özgürlük Partisi’nin (FPÖ) 2000 yılının Şubat ayında Koalisyon hükümetine dahil olmasıyla gündeme gelmiştir. Söz konusu partinin Birliğin dayandığı temel değer ve ilkelere aykırı bir politika izlediği gerekçesiyle, 2000 yılının Eylül ayına kadar Avusturya ile diğer üye devletler arasındaki ikili ilişkiler askıya alınmıştır. Ciddi ve sürekli bir ihlal olması halinde, sürecin üyeliğin askıya alınmasına kadar gidebileceği endişesiyle, Avusturya hükümeti çeşitli girişimlerde bulunmuştur. İlişkiler, Haider’in Mayıs 2000’de istifa etmesi ve bunu takiben Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin görevlendirdiği 3 raportörün Avusturya’da azınlık, göçmen ve mülteci haklarının diğer AB ülkelerindeki kadar korunduğuna işaret eden raporu sonrasında normale dönmüştür. Bu örnekte, (i) AB’nin söz konusu yaptırımları bir üye ülkeye karşı dahi uygulamaya hazır olduğu (ii)AB müktesebatında böyle bir maddenin yer alması ve ilgili sürecin işletileceği ihtimalinin dahi Avusturya’nın FPÖ’ye karşı tavrını etkilediği görülmektedir.
Üyeliğin askıya alınmasının yanı sıra, aday ülkelerle yürütülen müzakerelerin kesintiye uğraması da söz konusu olabilmektedir. Örneğin, evlat edinilmek üzere belirsiz koşullarda yurt dışına çocuk gönderilmesi nedeniyle, Romanya ile müzakerelerin askıya alınması gündeme getirilmiştir. Ancak, Romanya’nın gerekli önlemleri uygulamaya koyması üzerine müzakerelere kesintisiz devam edilmiştir.
Hırvatistan örneğinde ise, Müzakere Çerçeve Belgesi 16 Mart 2005 tarihinde kabul edilmiş, ancak müzakereler, Hırvatistan’ın Eski Yugoslavya İçin Savaş Suçları Mahkemesi ile tam işbirliği yapmadığı gerekçesi ile başlatılmamıştır. Hırvatistan ile müzakerelere başlama kararı, 3 Ekim 2005 tarihinde, Mahkeme’nin AB Dışişleri Bakanları Konseyi’ne sunduğu olumlu rapor üzerine alınmıştır.
Söz konusu ilkelerin ihlaline ilişkin bir tespit yapıldığında öncelikle ilgili ülkeye (aday ya da üye) gerekli uyarılar yapılmakta, tüm uyarılara rağmen ihlallerin sürmesi halinde ise söz konusu madde işletilebilmektedir.
Madde 6
“Müzakerelerin ilerlemesini, ekonomik ve sosyal yakınlaştırma çerçevesi ve 2. paragrafta belirtilen Komisyon raporları kapsamında Türkiye’nin üyeliğe hazırlanma konusunda kaydettiği aşama yönlendirecektir. Bu ilerleme aşağıdaki koşullara göre ölçülecektir.
- Üyelik için aşağıdaki şartları ortaya koyan Kopenhag kriterleri:
• Demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlıklara saygı gösterilmesini ve korunmasını garanti eden kurumların varlığı;
• İşleyen bir pazar ekonomisinin varlığının yanı sıra Birlik içindeki piyasa güçleri ve rekabet baskısına karşı koyma kapasitesine sahip olunması;
• Siyasi, ekonomik ve parasal birliğin amaçlarına uyum dahil olmak üzere üyelik yükümlülüklerini üstlenme kabiliyetine ve müktesebatın etkili bir şekilde aktarılması ve uygulanması için idari kapasiteye sahip olunması;
- Türkiye’nin iyi komşuluk ilişkilerine yönelik açık taahhüdü ve herhangi bir sınır anlaşmazlığını, Uluslararası Adalet Divanı’na götürmek dahil olmak üzere, Birleşmiş Milletler Şartı ile uyumlu bir şekilde çözmek konusunda gayret göstermesi;
- Birleşmiş Milletler bünyesinde ve Birliğin üzerine kurulu olduğu temel ilkelere uygun olarak Türkiye’nin Kıbrıs sorunu hususunda kapsamlı bir çözüme ulaşılması için çabalarını sürdürmesi; bu bağlamda kapsamlı bir çözüm için uygun ortamın yaratılmasına katkıda bulunmaya yönelik adımlar atılması ve (G.) Kıbrıs dahil tüm AB üye ülkeleri ile Türkiye arasındaki ikili ilişkilerin normalleşmesi konusunda ilerleme kaydedilmesi;
- Başta AB-Türkiye gümrük birliğine ilişkin olanlar olmak üzere, Türkiye’nin Ortaklık Anlaşması ve Katma Protokol’ü tüm yeni AB üyesi ülkeleri kapsayacak şekilde genişleten Ek Protokol kapsamındaki yükümlülüklerinin yerine getirilmesi ve düzenli olarak gözden geçirilen Katılım Ortaklığı’nın uygulanması.”
Bu maddeye ilişkin değerlendirmeler; iyi komşuluk ilişkileri ve Kıbrıs olarak iki yönlü bir şekilde yapılmıştır:
(I) Komşu ülkeler ile iyi ilişkiler kurulmasına ilişkin ifadeler Türkiye’nin adaylığının teyit edildiği 1999 Helsinki Zirvesi Sonuç Bildirgesi’nin 4. maddesinde, o dönem sayısı 13 olan tüm aday ülkeleri kapsayacak biçimde yer almıştır. 4. madde aday ülkelerin BM Şartı uyarınca hareket ederek, sınır uyuşmazlıkları ve ilgili diğer sorunlarının çözümü için 2004 yılının sonuna kadar gerekli tüm çabayı göstermesini ve çözümün gerçekleşmemesi halinde, sorunun Uluslararası Adalet Divanı’na götürülmesi gerektiğini ortaya koymaktadır.
16/17 Aralık 2004 AB Zirvesi’nde Avrupa Konseyi, “iyi komşuluk ilişkileri kurulmasına yönelik açık taahhütler verilmesi gereğinin altını çizerek, Türkiye’nin komşularıyla ilişkilerini geliştirmesini ve bekleyen sınır uyuşmazlıklarının BM Şartı’nın uyuşmazlıkların barışçı çözümü ilkesine uygun bir şekilde çözüme kavuşturulması için ilgili Üye Ülke [Yunanistan] ile işbirliğine devam etmeye hazır olmasını”
memnuniyetle karşılamıştır.
17 Aralık 2004 Zirve kararında “ilgili Üye Ülke” olarak atıfta bulunulan Yunanistan ile devam eden ikili görüşmeler ve Türkiye’nin AB ile entegrasyon süreci neticesinde taraflar arasında iyi komşuluk ilişkilerinin tesis edilmesine yönelik önemli adımlar atılmıştır. Sorunun çözümü yönünde kaydedilen ilerleme, Zirve kararlarına olumlu yansımıştır.
Türkiye, iyi komşuluk ilişkilerine ilişkin taahhüdünü karşılamak yönünde, Ermenistan ile olan sınırın açılmasına ilişkin uyuşmazlığın da ikili görüşmeler neticesinde çözümlenmesini amaçlamaktadır.
(II) Çerçeve belgede Kıbrıs sorununa ilişkin ifade, Türkiye’nin sorunun BM bünyesinde çözülmesi yönündeki yaklaşımı ile örtüşmektedir. Bu bağlamda, Türkiye tüm platformlarda Kıbrıs sorununa kapsamlı bir çözüm bulunmasına yönelik çabalara kararlılıkla devam edeceğini açıklamaktadır.
Gümrük Birliği’nin tesis edilmesine ilişkin 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı, Birliğin malların serbest dolaşımı politikasını tamamlayan İç Pazar mevzuatı doğrultusunda hazırlanmıştır. Dolayısıyla Türkiye’nin, Gümrük Birliği’nden doğan yükümlülükleri çerçevesinde, taraflar arasındaki ticareti kısıtlaması ve herhangi eş etkili bir önlem alması yasaklanmıştır.
AB’nin ekonomik entegrasyon sürecinin başından beri güvence altına alınan dört temel serbesti – malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı– içinde malların serbest dolaşımı ağırlıklı bir öneme sahiptir. AB entegrasyon sürecinin temel hedefi olan İç Pazar oluşumu, malların serbest dolaşımı ile başlamış, diğer serbestiler onu takiben, ya da onu sonuçlandırmak amacıyla uygulamaya koyulmuştur. Bu yaklaşım, müktesebatın parçası olan ATAD kararlarında da görülmektedir.
Mahkemenin genel yaklaşımına göre, malların serbest dolaşımı ancak diğer temel insan hakları ile çatışması halinde davaya konu olabilmektedir ve ticaretin engellenmesini haklı gösterecek gerekçeler istisnaen kullanılmaktadır. Ticareti etkileyecek her türlü doğrudan ya da dolaylı önlem de malların serbest dolaşımı kapsamında değerlendirilmektedir. Örneğin, 266/81, C/265/95 ve C/112/00 sayılı Davalarda Mahkeme, ulaştırma yoluyla yaratılan engelleri “malların serbest dolaşımı” bağlamında yorumlamıştır. Bunlardan biri olan C/112/00 sayılı Schmidberger Davası’nda, Avusturya’da çevreci bir toplantıya izin verilmesi neticesinde, 30 saat süreyle kapalı tutulan yolla ilgili durum, malların serbest dolaşımının engellenmesi ile bağlantılı olarak yorumlanmıştır.
AB bu kapsamda, Türkiye’nin de ticareti olumsuz yönde etkileyecek kararlar almasına esnek yaklaşmamaktadır. Gümrük Birliği’nden doğan yükümlülüklerin tam olarak yerine getirilmesi gerektiği ilgili her platformda dile getirilmekte, yasal uyum eksikliğinin yanı sıra, uygulama eksikliklerine de vurgu yapılmaktadır. Türkiye ile müzakerelere başlama kararının alındığı Aralık 2004 Zirvesi’nde ve GBOK Toplantılarında, Türkiye’nin yükümlülüklerini yerine getirmemesi halinde müzakerelerin olumsuz etkileneceği belirtilmiştir.
Bunu takiben, AB’nin Kıbrıs’a ilişkin Deklarasyonu’nda, Gümrük Birliği’nin tam olarak uygulanmasının 2006 yılında gözden geçirileceği ve bu değerlendirmenin müzakerelerin seyrini etkileyeceği ifade edilmiştir. Bilindiği gibi, G.Kıbrıs’la Türkiye arasındaki ticaret halihazırda, AB üzerinden dolaylı olarak gerçekleşmektedir. Türkiye’nin G.Kıbrıs’a limanlarını açmaması bu bağlamda teknik olarak savunulması güç bir argümandır. Ancak konunun, sadece teknik boyutta değerlendirilmesi mümkün değildir.
Müzakere sürecinin gidişatını doğrudan etkileyecek bu hususa ilişkin siyasi bir karar verilmesi gerektiği açıktır. Türkiye, KKTC’ye uygulanan izolasyonların kalkması şartıyla, gerekli adımların atılacağını çeşitli platformlarda dile getirmiştir.
Madde 7
“Katılıma kadar geçecek sürede, Türkiye’den aşamalı olarak üçüncü ülkelere yönelik politikalarını ve uluslararası organizasyonlar içindeki tutumunu (tüm AB üye devletlerinin bu organizasyonlara ve düzenlemelere üyeliğiyle ilgili olanlar da dahil) Birlik ve üye devletler tarafından benimsenen politikalar ve pozisyonlarla uyumlu hale getirmesi talep edilecektir.”
AB KONSEYİ ONAYLI BAŞKANLIK BİLDİRGESİ
Müzakere Çerçevesi’nin, ilgili tüm uluslararası örgütleri ele alan 7. paragrafı, söz konusu uluslararası örgütlerin, bu örgütlerin üyelerinin veya Avrupa Birliği’ne üye devletlerin haklarına ve karar alma özerkliğine halel getirme şeklinde yorumlanamaz.
7.madde Hırvatistan için hazırlanan müzakere çerçeve belgesinde de yer almaktadır. Ancak, Türkiye Müzakere Çerçevesi’nde, “AB üyesi devletlerin diğer uluslararası örgütlere üyeliği” konusuna özellikle değinilmekte ve böylelikle, açıkça ifade edilmese de, G.Kıbrıs’ın NATO üyeliğine engel olunmaması kastedilmektedir.
Ancak, Konsey’in onayladığı Başkanlık Bildirgesi, bu maddenin, Türkiye’nin karar alma özerkliğine zarar veremeyeceğine açıklık getirmektedir. Zira veto mekanizması tek taraflı bir işlemdir ve bir uluslararası örgüte üye olan ülkelerce münferiden kullanılır. Bu noktada, egemen bir devlet olan Türkiye’nin de gerek NATO gerek diğer uluslararası örgütlerdeki veto hakkı saklıdır. Kaldı ki, Türkiye’nin milli menfaatleri gerektiriyorsa zaten veto hakkı kullanılacaktır. Bu nedenle, Türkiye’nin G.Kıbrıs’ın NATO üyeliği konusunda, veto kartını kaybetmesi söz konusu değildir.
Öte yandan, Başkanlık Bildirgesi aynı Konsey Kararı içinde olduğu halde müzakere çerçevesi içinde yer almaması, çerçeve belgesinin 7. maddesi ile Başkanlık Bildirgesi arasında hukuki farklılık olabileceği yönünde kamuoyunda bazı yanlış algılamalara sebebiyet vermektedir. Halbuki Başkanlık Bildirgesi müzakere çerçevesinin içinde yer almamakla birlikte, aynı Konsey Kararı içinde düzenlenmiştir. Avrupa Birliği müktesebatı içinde Konsey Kararları ikincil hukuk olarak değerlendirilmektedir. Aynı Konsey Kararı’nın parçaları olan iki ayrı düzenlemenin bağlayıcılık durumları ve hukuki statüleri arasında bir fark bulunmamaktadır.
Madde 8
“Üyelik müzakerelerine paralel olarak, Birlik, Türkiye ile yoğun bir siyasi diyaloğa ve sivil toplum diyaloğuna girecektir. Söz konusu kapsamlı sivil toplum diyaloğunun amacı, özellikle AB vatandaşlarının katılım için desteğinin sağlanması maksadıyla halkları bir araya getirerek karşılıklı anlayışı güçlendirmek olacaktır.”
16/17 Aralık 2004 AB Zirvesi Sonuç Bildirgesi’nde Birliğin katılım müzakerelerine paralel olarak her aday ülkeyle kapsamlı bir siyasi ve kültürel diyaloğa gireceği belirtilmiştir. Bunu takiben 2005 yılı Haziran ayında Avrupa Komisyonu, Avrupa Birliği ve aday ülkeler sivil toplumları arasında diyaloğa ilişkin bir tebliğ yayımlayarak, gelecek genişleme süreçlerinin sağlayacağı imkan ve neden olacağı sorunların ortaya koyulmasıyla üye ve aday ülke kamuoylarının daha iyi bir şekilde bilgilendirilmesi hedefini açıklamıştır. AB kamuoyunun Türkiye konusunda bölünmüş olduğu, başta Fransa ve Avusturya olmak üzere, üye ülkelerde farklı eğilimlerin ortaya çıktığı bilinmektedir. AB kamuoyunda Türkiye’ye ilişkin olumsuz bakış açısının değiştirilebilmesi için, Türkiye’nin tek taraflı çabaları yeterli değildir. Bu kapsamda müzakere çerçeve belgesinde, özellikle AB vatandaşlarının katılım için desteğinin sağlanmasının üzerinde durularak bu konuda Birlik tarafından da çaba gösterileceğinin ifade edilmesi memnuniyet vericidir.
Madde 9
“Türkiye, AB’ye katılım anında yürürlükte olan diğer üyelik müzakerelerinin sonuçlarını oldukları şekilde kabul etmek zorundadır.”
5. genişleme sürecinde de yer alan ve bütün aday ülkeler için düzenlenen bu madde ile, herhangi bir aday ülkenin diğerinin müzakere sürecini etkilememesi amaçlanmaktadır.
Müzakerelerin Esası
Madde 10
“Katılım, müktesebat (acquis) olarak bilinen, Birlik sistemine bağlı haklar, yükümlülükler ve kurumsal çerçevenin kabul edildiği anlamına gelir. Türkiye’nin bu kurallar bütününü katılım anındaki haliyle uygulamaya geçirmesi gerekmektedir. Bunun da ötesinde katılım, mevzuat uyumuna ek olarak, müktesebatın zamanında ve etkin şekilde uygulanması anlamına gelmektedir. Müktesebat sürekli bir evrim içindedir ve şunlardan oluşmaktadır:
- Birliğin dayalı olduğu Antlaşmaların içeriği, ilkeleri ve siyasi hedefleri;
- Bu Antlaşmalara göre kabul edilen mevzuat ve kararlar ile Avrupa Adalet Divanı’nın içtihadı;
- Birlik çerçevesi içinde alınmış, yasal bağlayıcılığı olan ya da olmayan, kurumlararası anlaşmalar, kararlar, beyanlar, tavsiye kararları ve yönlendirici ilkeler;
- Ortak Dış ve Güvenlik Politikası çerçevesinde oluşturulan ortak eylemler, ortak tutumlar, bildiriler, kararlar ve diğer tasarruflar;
- Adalet ve İçişleri Politikası çerçevesinde belirlenen ortak eylemler, ortak tutumlar, imzalanan sözleşmeler, beyanlar ve diğer tasarruflar;
- Avrupa Toplulukları tarafından, Avrupa Toplulukları ve üye ülkeler tarafından veya Birlik ve üye ülkeler arasında Birlik faaliyetleri ile ilgili imzalanan uluslararası anlaşmalar.
Türkiye’nin katılımdan önce uygun zamanda müktesebatı Türkçe’ye tercüme etmesi ve katılım sonrası AB kurumlarının düzgün işleyişi için gerekli olan tercüman ve çevirmen kadroyu yetiştirmesi gerekmektedir.”
İlk olarak, bu madde katılım gerçekleştikten sonra, tüm katılımcı ülkeler gibi Türkiye’nin de üstlenmek zorunda kalacağı “AB mevzuatının” kapsamını belirlemeye yöneliktir. Tüm aday ülkeler için aynı şekilde kaleme alınan bu madde ile ilgili olarak Türk kamuoyunun endişesi, genellikle Türkiye ile ilgili eleştiri dozu yüksek Avrupa Parlamentosu raporlarının doğrudan uygulanma zorunluluğunun olup olmadığı noktasındadır. Avrupa Parlamentosu’nun bugüne dek Türkiye ile ilgili olarak aldığı kararlar tavsiye nitelinde olup, yaptırım gücüne sahip değildir.
Avrupa Parlamentosu, üyelerinin doğrudan seçim yolu ile belirlenmesine, ulusal parlamentolara benzer -gruplara dayalı- bir iç yapıya ve çalışma düzenine sahip olmasına rağmen, klasik anlamda, ulusal parlamentolar ile aynı yetkilere sahip bir yasama organı değildir. Avrupa Parlamentosu’nun yasamaya ilişkin yetkileri belirli alanlar ile sınırlanmıştır (bütçe, uluslararası ilişkiler vb.) ve AB müktesebatının diğer alanlarındaki yetkiler de (ortak karar alma prosedürü çerçevesinde) Konsey ile paylaşılarak kullanılmaktadır. Parlamento kararları/raporları bu kategorinin de dışında olup, sadece tavsiye niteliğindedir.
Sonuç olarak, Avrupa Parlamentosu ağırlıklı olarak danışma işlevi gören, görüş bildiren, bazen onay veren, ortak karar usulüyle yasamaya katılan bir kurumdur. Aldığı siyasi kararlar değil aday ülkeler, AB üyesi ülkeler açısından dahi bağlayıcı değildir.
Bu değerlendirmeler ışığında, Avrupa Parlamentosu’nun Türkiye kamuoyunda tartışma yaratan tavsiye kararları (Ermeni Soykırımı iddialarının tanınması gibi) ve raporlarının Türkiye açısından müzakere süreci boyunca bir hukuki etki yaratmadığının bir kez daha altı çizilmelidir. Söz konusu ifadelerin Parlamento kararlarının içinde yer alması, bu hususların Türkiye’nin üyeliğine ön koşul olduğu anlamına da gelmemektedir. Kaldı ki tavsiye niteliğindeki bir Avrupa Parlamentosu kararı, üye olduktan sonra dahi Türkiye açısından bağlayıcı bir hüküm yaratmayacaktır. Öte yandan, Avrupa Parlamentosu’nu AB karar alma süreci içinde hiçbir etkisi olmayan bir kurum olarak da görmemek gerekir; Avrupa Parlamentosu kararları ve tavsiyeleri orta ve uzun vadede Konsey tarafından göz önünde bulundurulup sahiplenilebileceği gibi AB halklarının duygu ve düşüncelerinin seçilmiş temsilciler tarafından da dile getirilmesi açısından önemlidir ve dikkate alınmalıdır. Bu tür değerlendirmelerin hukuki yaptırım gücünün olmaması siyasi bir ağırlık taşımalarını engellemez ve uzun vadede Konsey kararlarına da yansıması mümkündür. Avrupa Parlamentosu’nun değerlendirmelerinin nihai karar alıcı Konsey tarafından olmasa dahi AB kamuoyları tarafından her zaman için dikkate alınabileceği göz önünde tutulmalıdır.
Madde 11
“Türkiye’nin bir üye ülke olarak yararlanacağı haklar ve yerine getireceği yükümlülükler nedeniyle Türkiye ve Avrupa Toplulukları arasında yapılmış olan tüm ikili anlaşmalar ve Türkiye’nin yükümlülükleriyle örtüşmeyen diğer ikili anlaşmalar geçersiz sayılacaktır.
Ortaklık Anlaşması’nın müktesebatın dışına çıkan hiçbir hükmü katılım müzakerelerinde emsal teşkil edemez.”
Türkiye’nin Avrupa Topluluğu ile 1963 yılında imzalamış olduğu Ankara Anlaşması’nın güncelliğini yitiren bölümlerine ilişkin olarak, müzakerelerde güncel müktesebatın temel alınacağı belirtilmiştir. 5.
genişleme sürecindeki ülkelerin müzakere çerçevesinde de belirlenen temel ilkeler uyarınca, Ortaklık Anlaşmaları altında gerçekleştirilen, ancak müktesebat ile uyumlu olmayan özel düzenlemelerin, müzakere anlaşmasında emsal teşkil etmeyeceği belirtilmiştir.
Madde 12
“Türkiye’nin müktesebattan kaynaklanan hak ve yükümlülükleri kabul etmesi müktesebatta bazı spesifik uyarlamalar yapılmasını gerekli kılabilir ve istisnai olarak müzakere sürecinde tanımlanacak geçiş süresi düzenlemesi ihtiyacını ortaya çıkarabilir.
Gerekli olması halinde, müktesebatın üye ülkeler tarafından uygulandığı şekliyle ve özünde bulunan ilke, kriter ve parametreler temelinde olmak şartıyla, Türkiye’nin
Birlik, Türkiye’nin geçiş tedbiri taleplerini, ancak zaman ve kapsam bakımından sınırlı olmaları, ayrıca müktesebatın uygulanışının net aşamalar halinde öngörüldüğü bir plan eşliğinde yapılmaları halinde kabul edebilecektir. İç Pazar’ın genişletilmesine ilişkin konularda düzenlemeler hızlı bir şekilde uygulanmaya başlanmalı, geçiş süreleri kısa ve sayıca az olmalı; bununla birlikte büyük giderlerin söz konusu olduğu önemli değişikliklerde uygun geçiş düzenlemeleri ayrıntılı bir bütçe planı dahilinde yapılmalıdır.
Her durumda geçiş düzenlemeleri Birliğin kuralları veya politikalarına değişiklik getirmemeli, işlevlerini yerine getirmelerine engel olmamalı veya rekabette ciddi bozulmalara yol açmamalıdır. Bu bağlamda, Birlik ve Türkiye’nin çıkarları göz önüne alınmalıdır.
Uzun geçiş dönemleri, istisnalar, özel düzenlemeler ya da kalıcı koruma önlemleri; örneğin koruma önlemlerinin temelini oluşturacak daimi olarak kullanılabilecek maddeler, göz önünde bulundurulabilecektir. Komisyon, uygun gördüğü hallerde, kişilerin serbest dolaşımı, yapısal politikalar ya da tarım gibi alanlara ilişkin önerilerinde söz konusu önlemlere yer verecektir. Buna ek olarak, kişilerin serbest dolaşımını nihai olarak tesis eden karar alma süreci, üye ülkelere azami rol vermelidir. Geçiş düzenlemeleri ya da koruma önlemleri, rekabete ve Tek Pazarın işleyişine etkileri bağlamında gözden geçirilmelidir.
Müktesebatta yapılacak detaylı teknik uyarlamaların katılım müzakereleri sırasında kararlaştırılması gerekli değildir. Söz konusu uyarlamalar Türkiye ile işbirliği içerisinde hazırlanacak ve üyelikle yürürlüğe girecek şekilde AB kurumları tarafından yapılacaktır.”
Avrupa entegrasyonunun köşe taşlarından birisi olan kişilerin serbest dolaşımı, AB hukukunda, üye devlet vatandaşlarının diğer üye ülkelere herhangi bir sınırlama ve yasaklama ile karşılaşmaksızın serbestçe girmesi, ikamet etmesi, açık işe başvurması veya mesleğini icra edebilmesi; gittikleri ülkelerde bu ülkelerin vatandaşları ile eşit şartlarda sosyal haklardan yararlanması anlamına gelmektedir.
Siyasi ve pratik anlamda büyük önem taşıyan kişilerin serbest dolaşımı alanı AB’nin en hassas konularından biridir. AB bütünleşmesinin, mallar, sermaye ve hizmetlerle birlikte temel unsurundan biri olan kişilerin serbest dolaşımı konusunda AB’nin hassasiyet göstermesinin sebebi kendi yapısı içinde karşı karşıya olduğu sorunlardır. Zira son yıllarda, AB işgücü piyasası daralmış olup, büyük ölçüde işsizlik sorunu yaşanmaktadır. AB’nin kendi nüfusundaki istihdam açığını kapatmakta güçlük çektiği halihazırdaki konjonktürde, işgücü fazlalığının yaşandığı bir aday ülkenin Birliğe katılması ertesinde, mevcut AB istihdam piyasasında bir tehdit oluşturacağı endişesinin olması şaşırtıcı değildir. İşte bu nedenle, AB, beşinci genişleme esnasında, aday ülkelerin müzakere çerçeve belgesinde belirtilmediği halde, işçilerin serbest dolaşımının yürürlüğe koyulması konusunda geçiş dönemi düzenlemeleri öngörmüştür.
Bu çerçevede, İngiltere ve İrlanda dışındaki AB üyesi ülkeler tarafından, 1 Mayıs 2004 tarihinde üye olan ülkelerden G.Kıbrıs ve Malta haricindeki diğer tüm ülkelerin vatandaşlarına yönelik olarak, beş yıllık bir genel geçiş dönemi uygulanmaktadır (bu geçiş dönemi, istisnaen iki yıl daha uzatılabilecektir).
Geçiş süreci boyunca, üye ülkeler işgücü piyasasına girişte Topluluk mevzuatını değil, ulusal hukuklarını uygulamaya devam etmektedir. Daha ziyade mevcut üyelerin işgücü piyasasını korumaya yönelik bu istisnalar çerçevesinde üye ülkeler, yedinci yılın bitimine kadar koruma önlemleri alabileceklerdir. Ancak AB tarafından öngörülen bu azami yedi yıllık (5+2 yıl) geçiş dönemi düzenlemesinde “karşılıklılık” ilkesi esastır. Diğer bir deyişle, beşinci genişleme ile yeni üye olan ülkeler de bu koruma önlemlerini alabilmektedirler. Bu sisteme rağmen, İngiltere ve İrlanda söz konusu koruma hükmünü uygulamayacaklarını, yeni üyelerin tümüne iş gücü piyasalarını açtıklarını beyan etmişlerdir.
Öte yandan, dolaşım serbestisinin öngörüldüğü hallerde dahi, üye ülkeler, kendi işgücü piyasalarında hayat standardını veya istihdam oranını ciddi bir şekilde tehdit eden bir durum olduğunu tespit ettikleri yahut öngördükleri takdirde, bu serbestinin tamamen veya kısmen askıya alınması yönünde Komisyon’dan talepte bulunabilmektedir.
Ancak kişilerin serbest dolaşımına yönelik bu önlemlerin sadece işçilerin serbest dolaşımına ilişkin olduğu unutulmamalıdır. Zira toplumumuzda bu düzenleme nedeniyle AB ülkelerine serbestçe seyahat edilemeyeceği yönünde bir yanılgı mevcuttur. Halbuki AB ülkelerine seyahat, kişilerin serbest dolaşımı başlığı altında değil, adalet ve içişleri politikası altında düzenlenen bir konudur. Buna ek olarak, işçilerin serbest dolaşımına yönelik kısıtlamaların kendi hesabına çalışanlara, turistlere, öğrencilere veya emeklilere uygulanmadığının altı çizilmelidir.
Bu değerlendirmeler ışığında, Çerçeve Belgesi’nin 12. maddesi incelendiğinde, maddenin uzun geçiş dönemleri, istisnalar, özel düzenlemeler ya da kalıcı koruma önlemlerine ilişkin paragrafında, uygun görülen hallerde, “kişilerin serbest dolaşımı, yapısal politikalar ya da tarım gibi alanlarda” söz konusu önlemlere yer verileceği ifadesinin Hırvatistan’ın müzakere çerçevesinde yer almadığı ve bu nedenle Türkiye’ye karşı bir ayrımcılık yapıldığı yönünde eleştiriler yapılmaktadır. Halbuki, Hırvatistan’ın Çerçeve Belgesi’nde, 16-17 Aralık Brüksel Zirve Sonuçları’nın 23. maddesinin 2. paragrafına atıfta bulunulmaktadır. Söz konusu paragraf, Türkiye’nin çerçeve Belgesi’nin 12. maddesinin 4. paragrafı - kalıcı koruma önlemleri - ile tamamen aynıdır. Ancak görüldüğü gibi, kişilerin serbest dolaşımının sosyal ve ekonomik hayattaki büyük etkisi ve üye ülkelerin buna duyarlılığı, söz konusu serbestinin daha kısıtlayıcı ve aşamalı bir şekilde tanınmasına sebep olmaktadır. Ancak yine, üye ülkelerin halihazırdaki kısıtlamalara rağmen, bu serbestiden hiçbir suretle kalıcı olarak mahrum edilmediği ortadadır. Bunun aksi, AB entegrasyonunun ruhuna aykırıdır. Dolayısıyla Türkiye için de dört temel serbestiden herhangi birinde ne kalıcı bir kısıtlama getirilmesi ne de Türkiye’nin bunu kabul etmesi mümkün değildir. Öte yandan, kişilerin serbest dolaşımına ilişkin kalıcı önlemlerin gerçekçi olamayacağı ortadadır. Zira AB üyeliği, dinamik ve sürekli olarak gelişen bir sisteme dahil olmaktır. Süreç içinde her
Koruma önlemlerin öngörülebileceği diğer bir alan olan tarım politikasına ilişkin de beşinci genişleme ile üye olan ülkelere yönelik düzenlemeler getirildiği görülmektedir. Buna göre, yeni üye ülkelerdeki çiftçiler, AB’ye üye oldukları tarihten itibaren doğrudan ödemelerden yararlanmaya hak kazanmış olsalar da söz konusu ödemelerin 2004 yılında mevcut AB üyesi ülkelerdeki (AB-15) çiftçilere ödenen miktarın %25’i düzeyinde olması ve ancak 10 yıllık geçiş döneminin sonunda AB-15 seviyesi ile eşitlenmesi öngörülmüştür. Yeni üye ülke çiftçilerinin bu durumdan olumsuz etkilenmelerini engellemek amacıyla, geçiş döneminde, yeni üye ülkelere AB doğrudan ödemelerini ulusal doğrudan ödemeler ile takviye ederek AB-15 ile aralarındaki farkı kapatma imkanı verilmiştir. Söz konusu ülkelerin müzakere çerçevelerinde öngörülmeyen bu düzenlemeler sürecin ihtiyaçları doğrultusunda gündeme getirilmiştir.
Belirtilmesi gereken bir diğer husus da şudur: Metinde önlemlerin (kısıtlamaların) değil bu önlemleri alma hakkının daimi olması öngörülmektedir.
Son olarak, AB’nin, entegrasyonun nihai amacı olan İç Pazar’ın oluşumu ve sağlıklı işlemesi açısından koruma önlemi mekanizması koyduğu görülmektedir. Beşinci genişlemede üye olan ülkelerin Katılım Antlaşması’nın 38. maddesine göre, İç Pazar kurallarının ciddi bir şekilde ihlal edilmesi halinde, Komisyon kendi inisiyatifi ya da herhangi bir üye ülkenin talebi üzerine, katılımı takip eden üç yıl içinde gerekli önlemleri alabilmektedir. Buna benzer bir hükümle, Katılım Antlaşması’nın 37. maddesinde
“genel ekonomik koruma önlemi” düzenlenmiştir. Bu hüküm altında ise, katılımı takip eden üç yıl içinde, herhangi bir sektörde ortaya çıkan ve süreklilik gösteren ya da belirli bir bölgede ciddi bir gerilemeye sebep olan ekonomik problemler olması halinde, yeni üye ülkenin gerekli koruma önlemlerini almak üzere Komisyon’a başvuruda bulunabileceği belirtilmiştir. Aynı şartlar altında, mevcut üye ülkelerden herhangi birisi de yeni üye ülkelere karşı koruma önlemleri alınmasını talep edebilmektedir. Dolayısıyla, ihtiyaç halinde kısıtlamaların getirilme hakkı her zaman için saklı tutulmaktadır.
Madde 13
“Türkiye’nin katılımının mali yönleri, uygulanacak Mali Çerçeve bünyesinde hesaba katılmalıdır.
Bu sebeple, Türkiye’nin katılımı önemli mali sonuçlar doğurabileceğinden, müzakereler ancak 2014 yılı sonrası dönem için oluşturulacak Mali Çerçevenin –bu konuda meydana gelebilecek mali reformlarla birlikte- tamamlanması ertesinde sonuçlandırılabilir. Yapılacak düzenlemeler, mali külfetlerin tüm üye devletler arasında adil olarak dağıtılmasını sağlamalıdır.”
Mali Çerçeve, belirli bir süre için AB harcamalarına sınır koyularak finansal kaynaklarla AB önceliklerinin somutlaştırılması anlamına gelmektedir. Mali Çerçeve uzun dönemli bir bütçe değil; uzun dönemli bir harcama planıdır. Yeni mali çerçevenin kabul edilmesinde AB içerisinde Türkiye’nin müzakerelere başlamasından veya üyelik perspektifinden bağımsız pek çok farklı sorun gündeme gelmiş ve çerçeve halen Konsey tarafından onaylanmamıştır. Yeni mali çerçeve kararlaştırıldığında Türkiye’nin müzakere sürecinde mali yardımdan ne şekilde yararlanacağı da genel anlamda açıklık kazanmış olacaktır.
Bu maddede, 2007-2013 yılları arasındaki yeni mali perspektifte Türkiye’nin müzakere sürecinin devam edeceği ve üyeliğin 9 yıldan önce gerçekleşemeyeceği öngörülmüştür.
Madde 14
“Türkiye üyelikle birlikte Ekonomik ve Parasal Birliğe bir derogasyonla katılacak ve gerekli şartları yerine getirdiğine dair alınacak Konsey kararını takiben Euro’yu ulusal para birimi olarak kabul edecektir. Bu alandaki diğer müktesebat üyelikle birlikte tam olarak uygulanmaya başlayacaktır.”
Üye ülkeler arasında tek bir para birimi olarak Euro’nun kullanılmasını hedefleyen Ekonomik ve Parasal Birliğe bütün yeni üye ülkeler katılacaklardır. Ancak üye ülkelerin Euro’yu ulusal para birimi olarak kabul edebilmeleri makroekonomik istikrarı ve ekonomik bütünleşmeyi sağlamak amacıyla oluşturulan Maastricht kriterlerini (bütçe açığı, kamu borcu, enflasyon ve faiz oranlarına ilişkin belirlenen üst limit değerlerinin aşılmaması) yerine getirmeleri halinde mümkün olabilmektedir. EPB’nin son aşamasına geçiş tarihi olan 1 Ocak 1999’da Yunanistan Maastricht kriterlerini henüz yerine getirememiş ve ancak 1 Ocak 2001 tarihinde Euro Alanına dahil olabilmiştir. Yeni katılan 10 ülke Ekonomik ve Parasal Birliğe derogasyonla katılmışlardır. Henüz Maastricht kriterlerini karşılamamış olan bu ülkeler, ancak bu kriterleri karşılamalarıyla birlikte Euro alanına dahil olacaklardır. EPB’nin son aşamasına geçişten sonra Euro para birimini kabul eden 12 AB ülkesinin oluşturduğu Euro Alanı ülkeleri ve bu alan dışında kalan ülkeler de dahil olmak üzere bütün AB ülkelerinin, makro ekonomi politikalarının koordinasyonu ve bütçe açıklarının belirli marjlar ile kontrol altında tutulmasını amaçlayan İstikrar ve Büyüme Paktı ilkelerine uymaları gerekmektedir.
Madde 15
“Özgürlük, adalet ve güvenlik alanıyla ilgili olarak, Avrupa Birliği’ne üyelik, Türkiye’nin Schengen müktesebatı dahil olmak üzere bu alandaki tüm müktesebatı kabul etmesini gerektirmektedir. Türkiye’de müktesebatın bu bölümü ancak, Konsey tarafından iç sınırlarda kişilerin kontrolünün kaldırılmasına ilişkin kararın alınmasını takiben uygulanacaktır. Söz konusu Konsey kararı, Türkiye’nin hazır olduğuna ilişkin Schengen değerlendirmesi temelinde alınacaktır.”
Özgürlük, adalet ve güvenlik müktesebatına ilişkin bu madde tüm aday ülkelerin tabi tutulduğu bir düzenlemedir. Bu alandaki en önemli konulardan biri, iç sınır kontrollerini kaldırmayı hedefleyen ve kapsamlı teknik bir mevzuatı içeren Schengen müktesebatıdır. AB’ye aday tüm ülkelerin Amsterdam Antlaşması ile AB müktesebatının bir parçası olan Schengen müktesebatına uyum sağlaması gerekmektedir. Ancak söz konusu müktesebatın sadece polis ve adli işbirliğini içeren bölümünün uygulanması üyelik tarihi ile başlamakta; iç sınırların kaldırılmasına yönelik uygulama ise üyelikten sonra gerçekleşmektedir.
Nitekim beşinci genişleme dalgası ile AB’ye katılan 10 ülke halihazırda Schengen alanına dahil değildir.
Bu ülkelerin Katılım Antlaşması’nın 3. maddesinde, Schengen müktesebatının yeni üye ülkeleri bağlayıcı nitelik taşıdığı ve söz konusu müktesebatın, yapılacak değerlendirmeyi takiben Parlamento’ya danışılarak alınacak Konsey kararıyla ve üyelerin oybirliğiyle 2006 yılının sonuna kadar yürürlüğe gireceği belirtilmiştir.
Madde 16
“AB, nükleer güvenliğin tüm yönleri de dahil olmak üzere, yüksek düzeyde bir çevresel korumanın temin edilmesinin önemine dikkat çekmektedir.“
Çevrenin korunması ve kaliteli bir ortamda yaşam hakkı, Avrupa Birliği'nin önceliklerinden birini oluşturmaktadır. Bu nedenle, üyelikle beraber çevre mevzuatının kesin kabulü gerekmektedir. Çevre ile ilgili alanların (ulaştırma, enerji, sanayi vb.) gelişimi, sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak sağlanmalıdır. Bu bağlamda, aday ülkelerin uyum çalışmalarını kapsayan önceliklerini; hava ve su kalitesi, atık yönetimi, doğanın korunması, endüstriyel kirlilik, kimyasal maddeler, genetik olarak yapısı değiştirilmiş organizmalar, çevresel gürültü, nükleer güvenlik ve radyasyondan korunma gibi alanlar oluşturmaktadır. Müzakere süreci çerçevesinde, çevreye zarar verme riskini en aza indirecek altyapıların benimsenmesiyle birlikte, çevreye yönelik tehlike oluşturan bazı tesislerin kapatılması söz konusu olabilmektedir.
Örneğin 5. genişleme sürecinde, aday ülkelerdeki tehlike arz eden nükleer santrallerin AB’nin mali desteği ile kapatılması kararlaştırılmıştır. Ayrıca Avusturya, Çek Cumhuriyeti’ndeki Temelin Nükleer Santrali kapatılmadığı sürece üyeliğinin veto edilmesi gerektiğini savunmuştur. Çözüm olarak, Melk Süreci ile iki ülke arasında teknik işbirliği yapılması ve acil durumlar için bir erken uyarı sistemi geliştirilmesi kararlaştırılmış ve Temelin Nükleer Santrali için kapsamlı çevresel etki analiz raporları hazırlanmıştır.
Üye ülkeler nükleer enerji dahil enerji kaynaklarını seçmekte özgürdür. Aday ülkelerden de müktesebata uyum kapsamında şunları gerçekleştirmeleri istenmektedir: (i) nükleer enerji santrallerinin güvenliğini artırmak, (ii) nükleer atıkları uygun şekilde ortadan kaldırmak ve nükleer maddeler konusundaki Euratom tedbirlerini uygulamak. Dolayısıyla, nükleer santrale sahip olmayan Türkiye, güvenlik standartlarına uymak koşuluyla nükleer santral kurabilecektir.
Madde 17
“Müktesebatın bütün alanlarında, Türkiye, müktesebatı etkili bir şekilde uygulamak veya katılımdan önce etkili bir şekilde uygulayacak duruma gelmek için, kurumlarını, yönetim ve idari kapasitesini ve adli sistemini, gerek ulusal gerek bölgesel düzeyde, Birliğin standartlarına uygun hale getirmelidir. Genel olarak bu durum, etkin ve tarafsız kamu hizmeti üzerine kurulu, işleyen ve istikrarlı bir kamu yönetiminin yanı sıra bağımsız ve etkin bir adli sistem gerektirmektedir.“
5. genişleme sürecinde de yer alan ve bütün aday ülkeler için düzenlenen bu madde çerçevesinde, AB’nin özellikle üzerinde duracağı konu adli idari kapasite olacaktır. Uyum yasalarının gerçekleştirilmesi ve bunların vatandaşlar tarafından benimsenmesinin zaman alması AB yetkililerince anlayışla karşılanmaktadır. Bununla birlikte, yasaları uygulamakla sorumlu olan birimlerin ve yargının, yasal gerekler uyarınca, etkili ve yeknesak bir şekilde gecikmeksizin uygulamayı sağlaması beklemektedir.
Müzakere Prosedürleri
Madde 18
“Müzakerelerin esası, bir tarafta tüm üye devletler diğer tarafta aday ülke olmak üzere tarafların katılımıyla bir Hükümetlerarası Konferans’ta yürütülecektir.”
Madde 19
“Komisyon, müktesebatın Türk makamlarına açıklanması, belirli alanlarda müzakerelerin açılması için Türkiye’nin hazırlık durumunun değerlendirilmesi ve müzakereler süresince gündeme gelebilecek konuların saptanması amacıyla, müktesebatın resmen incelenmesi anlamına gelen tarama sürecini yürütecektir. “
Madde 20
“Tarama ve sonrasındaki müzakere süreci için, müktesebat her biri değişik politika alanlarını içeren çeşitli başlıklara ayrılacaktır. Bu başlıkların bir listesi Ek’te verilmiştir. Türkiye veya AB tarafından herhangi bir başlıkta ifade edilen bir görüş, diğer başlıklarda alınacak olan pozisyona hiçbir şekilde önceden etki etmeyecektir. Ayrıca, belirli başlıklardaki müzakereler sırasında varılan anlaşmalar, kısmi olanlar da dahil, tüm başlıklar üzerinde tam bir anlaşmaya varılıncaya kadar nihai olarak değerlendirilmemelidir.”
18,19. ve 20. maddeler genişleme süreçleri çerçevesinde AB’nin yeknesak olarak uyguladığı prosedürel düzenlemelerdir.
Madde 21
“Konsey, Komisyon’un, Türkiye’ye ilişkin düzenli ilerleme raporlarına ve özellikle tarama sürecinde Komisyon tarafından elde edilen bilgiye dayanarak, Komisyon’un önerisi üzerine, oybirliğiyle, her başlığın geçici olarak kapatılması ve uygun olduğu takdirde açılmasına ilişkin kıyas noktaları belirleyecektir. Birlik, bu noktalar konusunda Türkiye’ye bilgi verecektir. Başlığa bağlı olarak, kesin kıyas noktaları uygun idari ve adli kapasitenin varlığını gösterir biçimde başta işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığına, mevzuatın müktesebatla uyumuna ve müktesebatın önemli noktalarının yeterli derecede uygulandığının tespitine işaret edecektir.
İlgili olduğu yerlerde, kıyas noktaları, başta AB-Türkiye gümrük birliğine ilişkin olanlar ve müktesebat altındaki gereklilikleri yansıtanlar olmak üzere Ortaklık Anlaşması kapsamındaki taahhütlerin yerine getirilmesini de içerebilecektir. Müzakerelerin uzun sürmesi durumunda veya bir başlığın geçici olarak kapatılmasından sonra, yeni müktesebat gibi gelişmelerin de
Müzakere başlıklarının açılmasına ilişkin “kıyas noktaları” tarama süreci sonunda ortaya çıkacaktır. Bu nedenle, tarama sürecinin her başlık için yakından izlenmesi gerekmektedir.
Öte yandan, kapanış kıyas noktalarının ne zaman belirleneceğine dair bir bilgi çerçeve belgede yer almamaktadır. Kapanış kıyas noktalarının da her müktesebat başlığının açılışında belirlenmesi sağlanmalıdır. Aksi halde, kapanış kıyas koşullarını bilmemek, uyum çalışmalarını zorlaştıran bir unsur olacak ve tarafların çıkarları sürece uygun şekilde yansıtılamayacaktır.
Tarama sürecinde ve müzakerelerde öncelikle hangi müktesebat başlıklarının açılacağına AB karar verecektir. Bu nedenle AB’nin, müzakere sürecinde, kendi açısından avantajlı gördüğü (örneğin kamu ihaleleri) alanlara öncelik vermesini beklemek gerekir. Bu durumda kapanış kıyas koşullarının her başlığın açılışında belirlenmesini talep etmek daha da önemli hale gelmektedir.
Müktesebatın bazı başlıklarında, kesin kıyas noktalarının, müktesebatın uyumlaştırılması ve uygulanmasının yanı sıra işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığına da bağlı olması beklenmektedir.
Kopenhag ekonomik kriterlerinden birisi olan “İşleyen piyasa ekonomisin varlığı”ndan söz edilebilmesi için Komisyon tarafından belirlenmiş şu koşulların sağlanması gerekmektedir:
- arz-talep dengesinin piyasa güçlerinin bağımsız bir şekilde karşılıklı etkileşimi ile kurulmuş olması,
- fiyatların liberal olması, piyasaya giriş (yeni firma açılması) ve çıkış (iflaslar) için engellerin bulunmaması,
- mülkiyet haklarını (fikri ve sınai mülkiyet) içeren düzenlemeleri kapsayan yasal bir sistemin olması ve bu yasalar ile düzenlemelerin icra edilebilmesi,
- fiyat istikrarını içeren bir ekonomik istikrara ulaşılmış olması ve sürdürülebilir dış dengenin varlığı,
- ekonomik politikaların gerekleri hakkında geniş bir fikir birliğinin olması,
- mali sektörün, tasarrufları üretim yatırımlarına yönlendirebilecek kadar gelişmiş olması.
İşleyen bir piyasa ekonomisinin varlığının temini için belirlenen bu koşullar sadece ekonomik kriterleri değil aynı zamanda farklı müzakere başlıklarını da ilgilendirmektedir. Bu maddede, kıyas kriterlerinin işleyen bir piyasa ekonomisinin varlığına işaret etmesiyle, 5. genişleme sürecinde yaşanan sorunların Türkiye gibi büyük bir ekonominin üyelik sürecinde tekrarlanmasının önüne geçilmesi amaçlamaktadır.
Öte yandan kıyas noktalarının ilgili yerlerde, “AB-Türkiye Gümrük Birliği ilişkisi”ni içerebileceğine yapılan vurgu, ilgili başlıklarda müzakereler açılmadan önce Türkiye’nin Gümrük Birliği ilişkisi çerçevesindeki tüm yükümlülüklerini yerine getirmiş olması anlamına gelmektedir. Türkiye’nin, Gümrük Birliği kapsamında halen yasal ve uygulama eksiklikleri bulunmaktadır. Söz konusu başlıklar kapsamında, kullanılmış eşya ithalatı, teknik mevzuat uyumu ve uygulamaya yönelik kurumsal altyapıdaki eksikler başlangıç kıyas noktaları olarak gündeme gelecektir. AB, GBOK’larda ve İlerleme Raporları’nda bu yükümlülüklerin altını çizmiştir.
Sonuç olarak, Türkiye GB kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirmeden önce AB ilgili başlıklarda müzakerelere başlamayacaktır. Bu da, esasında, uyumda çok önemli mesafe kat edilmiş ve kolay kapanabilecek bu başlıkların kalan az sayıda uyum ve uygulama problemi çözümlenmeden açılamayacağını göstermektedir.
Madde 22
“Türkiye’nin müktesebata ilişkin pozisyonunu belirtmesi ve kıyas noktalarına ulaşma yönünde kaydettiği ilerlemeyi bildirmesi istenecektir. Türkiye’nin uygun idari ve adli yapılar yoluyla müktesebatı kendi mevzuatına doğru bir şekilde aktarması ve uygulaması müzakerelerin seyrini belirleyecektir.”
Madde 23.
“Komisyon bu doğrultuda, uzmanların Komisyon için yerinde yapacağı inceleme raporları da dahil olmak üzere, mevcut araçlarla Türkiye’nin tüm alanlarda kaydettiği ilerlemeyi yakından izleyecektir. Komisyon taslak AB Ortak Pozisyonu’nu sunarken, Türkiye’nin herhangi bir alanda kaydettiği ilerlemeye ilişkin Konsey’i bilgilendirecektir. Konsey söz konusu müzakere başlığında sonraki adımların atılmasına ilişkin kararları alırken bu değerlendirmeyi dikkate alacaktır. Her müktesebat başlığına ilişkin olarak AB’nin isteyebileceği ve Türkiye tarafından HAK’a iletilecek olan bilgiye ek olarak, Türkiye’den, ilgili başlık geçici olarak kapatılmış olsa dahi, müktesebata uyum ve uygulamaya dair kaydedilen ilerlemeye ilişkin, düzenli bir şekilde detaylı ve yazılı bilginin sağlanmasına devam etmesi talep edilecektir. Geçici olarak kapanmış başlıklarda, Türkiye’nin özellikle önemli kıyas noktalarına ulaşmada veya taahhütlerini uygulamada başarısız olması durumunda Komisyon başlığın yeniden açılmasını tavsiye edebilecektir.”
Birlikte değerlendirilen 22. ve 23. maddelerde AB’nin kıyas noktalarının belirlenmesinde kendi hazırlayacağı raporların yanı sıra Türkiye’nin sağladığı bilginin de değerlendirileceği hususu yer almaktadır. AB her ne kadar daha önceki genişleme süreci de dahil tüm aday ülkelerden müktesebata uyum ve uygulamaya dair kaydedilen ilerlemeye ilişkin bilgi talep etse de, bu talebin düzenli ve detaylı bir şekilde temin edilecek olduğu bu ülkelerin çerçeve belgelerinde yer almamıştır. Ancak 5.
Genişleme sürecinde önceden belirtilmeyen bu husus, sürecin sık sık aksamasına neden olmuş, aday ülkeler uyum ve uygulamaya ilişkin taahhütlerinin bir bölümünü takvime uygun olarak yerine getirmemiş ve Birlik tarafından uyarılara maruz kalmışlardır. Bu tecrübeden hareketle, AB’nin müzakere sürecinde Türkiye üzerinde çok sıkı bir denetim uygulayacağı ve süreci çok yakından takip edeceği anlaşılmaktadır Ancak, uzun süreceği varsayılan katılım süreci içerisinde Türkiye’nin düzenli olarak detaylı ve yazılı bilgi vermesi, AB’nin yapacağı değerlendirmelere aktif katkı sağlamasına ve kendi pozisyonunu daha iyi ifade etmesine olanak tanıyacaktır.
