TÜRKİYE’DE İLÇE YÖNETİM KADEMESİNİN YAPISAL VE İŞLEVSEL DURUMU: ETKİN VE KATILIMCI BİR MODEL DENEMESİ
İsmail Altan DEMİRAYAK
Doç.Dr. Hasan BURAN
Doktora Tezi
Malatya, 2014
(İMZA)
BİLDİRİM
Hazırladığım tezin tamamen kendi çalışmam olduğunu ve her alıntıya kaynak gösterdiğimi taahhüt eder, tezimin kağıt ve elektronik kopyalarının İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü arşivlerinde aşağıda belirttiğim koşulda saklanmasına izin verdiğimi onaylarım:
Tezimin tamamı her yerden erişime açılabilir.
26.06.2014
İsmail Altan DEMİRAYAK
ÖZET VE ANAHTAR KELİMELER
(DEMİRAYAK, İsmail Altan), (Türkiye’de İlçe Yönetim Kademesinin Yapısal ve İşlevsel Durumu: Etkin ve Katılımcı Bir Model Denemesi), (Doktora Tezi), Malatya, (2014).
Türkiye’de ilçe yönetimi, merkezi idarenin taşradaki en büyük yönetim bölümleri olan illerin alt bölümleri olarak ikincil yönetim düzeyini ifade eder.
Türkiye’nin idare tarihinde, güvenlik ve düzeni sağlamak ile vergi ve asker toplamak amacıyla oluşturulmuş ve dar alanda örgütlenmiş taşra yönetim anlayışı, 1950’lerden sonraki siyasal, toplumsal ve ekonomik değişimlere yanıt veremez duruma gelmiştir.
Taşra yönetimi, ekonomik kalkınma ve gelişme, siyasal demokratikleşme, yerinden yönetim, sivil toplumun yönetime katılması, sivil-asker ilişkileri süreçlerinden etkilenerek yapısal (örgütsel) ve işlevsel olarak değişime uğramıştır. Bu değişim, ilçe yönetimi bakımından işlevlerinin azalması ve örgütsel yetersizlikler olarak ortaya çıkmaktadır.
Taşrada ilçe yönetiminden özerk kamu kuruluşları ile özel sektör kuruluşlarını öne çıkaran bölgeselleşme, uzmanlaşma ve özelleştirme eğilimi, askeri kolluk örgütlerini öne çıkaran sivil otoriteden bağımsız askeri örgütlenme eğilimi ve yerel yönetimler (büyükşehir belediyesi ve belediyeler) ve sivil toplum kuruluşlarını öne çıkaran ve yurttaşı odağa alan sivilleşme ve yerelleşme/metropolitenleşme eğilimi, ilçenin örgütsel ve işlevsel durumunun yeniden düzenlenmesini gerektirmektedir.
İlçe yönetiminin yeniden düzenlenmesinin üç temel koşulu bulunmaktadır.
İlki, ilçe yönetiminin fiziksel alan ve nüfus olarak optimal ölçeğe kavuşturulması ile bağlı olduğu il merkezine mesafesi ve kentleşme durumunu dikkate alarak metropol, merkez ve çevre ilçe olarak yönetsel türlerinin belirlenmesi ve tanımlanmasıdır.
İkinci olarak, ilçe kamu kuruluşlarının ilçe genel yönetiminin hiyerarşik bütünlüğü çerçevesinde kalmasının sağlanması; kamu düzeni ve güvenliği, yerel yönetimler üzerinde vesayet denetimi, yerel kalkınma, sosyal yardım ve yoksullukla mücadele, tüzel kişilik kazanarak ilçe ölçeğinde yürütülebilir yerel hizmetleri üstlenme ana
işlevleri ile personel yönetimi, eşgüdüm, planlama ve denetim tali işlevlerinin yeniden düzenlenmesi ve etkinleştirilmesi gerekmektedir.
Üçüncü temel koşul, işlevsel durumdaki yeniden yapılanmadan sonra ilçenin, etkinlik/verimlilik ile katılım/demokratiklik ilkelerinin dengesini sağlayacak şekilde yapısal ve örgütsel olarak yeniden düzenlenmesidir. İlçe yönetiminin yetki genişliği ilkesine dayanması, kaymakamlığın başbakanlığa bağlanması, ilçe yönetiminde etkinliği sağlayacak yönetsel araçlar olarak ilçe kaymakamlığı örgütsel yapısında ihtisaslaşmış bürolar ile uzman personel kadrosunun öngörülmesi, bilgi iletişim teknolojisi altyapısının oluşturulması ve kaymakam yardımcılığının ihdası önem taşımaktadır. İlçenin örgütsel durumunda katılımı ve demokratikliği sağlayacak düzenlemeler ise ilçe ölçeğinde şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerinin kurumsallaşmasını sağlayacak yönetsel araçların öngörülmesi, ilçe ölçeğinde katılımcı bir yerel meclisin oluşturulması, kaymakamlık bünyesindeki yönetsel ilçe kurul veya komisyonlarına yurttaş katılımının sağlanması ve kaymakamlığın performansının hiyerarşik denetiminin yanı sıra yurttaş ve sivil toplum denetimine açılmasıdır.
Anahtar Kelimeler
İlçe yönetimi, kaymakamlık, yapısal ve işlevsel durum, taşra yönetimi, ilçenin yeniden düzenlenmesi, ilçe yönetiminde etkinlik, yurttaş katılımı ve denetimi, ilçe yönetiminde yönetsel araçlar.
ABSTRACT AND KEY WORDS
(DEMİRAYAK, İsmail Altan), (Structural and Functional Status of the District Administration Level in Turkey: An Effective and Participatory Model Trial), (Ph.D.
Thesis), Malatya, (2014).
The district administration in Turkey means the secondary management level under the supervision of the province which is the largest central government departments in country. Provincial administration approach that organised on a narrow area and be created for the purpose of providing security and public order and collection of taxes and recruitment of soldiers become unresponsive political, social and economic changes after 1950s. Provincial administration having been influenced by the processes of economic development and improvement, political democratization, decentralization, civil society participation in administration, civil- military relations has undergone a change structurally and functionally. This change is emerging as a reduction and decrease of functions and organizational deficiencies and incompetences in district administration.
Trend of regionalization, specialization and privatization which emphasizes autonomous public bodies from district administration and private sector organizations, trend of military organizations independent from civilian authority which emphasizes military police organizations, tendency to civilization which focuses on citizen benefits (which is citizen-focused) and decentralization/metropolitanization which highlights local governments (metropolitan municipalities and municipalities) and civil society organizations require reconstructing of the organizational (structural) and functional status of the district administration.
Reorganization of the district administration has three basic conditions. The first one is to be improved the district administration to the optimal scale in terms of physical area and population, to be determined and defined (identified) the administration forms (types) as metropolitan, non-metropolitan and central districts considering urbanization level and the distance to the province it bounds to (or the distance to the city center which it is related to). Secondly, It is essential to keep the
public institutions within the hierarchical unity of the district’s general administration (to ensure integrity of the district public organizations at hierarchical framework of the district general administration), to be reorganized and activated basic functions of district administration such as providing public order and security, control of local governments, local or regional development, social welfare and struggling against poverty, sustaining local services which can provide around the district scale by winning the legal entity (by being reorganized and recognized as an local government) and its secondary functions such as personnel management, coordination, planning and administrative control.
After restructuring at the district’s functional status, the third essential condition is that the district's structural reorganization to ensure a balance between the efficiency/productivity and participation/democratization principals. It’s essential to build the district administration based on deconcentration principal (principle of authority width) and the district governorship connected to the premiership. It is also important to establish the infrastructure of information communication technology, the position of deputy ‘district’ governor and the expert staff positions and specialized offices in the organizational structure of the district governorship as managerial instruments which is providing efficiency of the district administration.
The regulations/arrangements that are supposed to provide democratization and participation in the district administration are predicting administrative instruments which will ensure institutionalization of the principles of transparency and accountability on scale of the district, constructing and organizing a local council/assembly which is participatory on scale of the district (which represents the people of the district), ensuring and providing participation of the citizens in administrative commissions/boards within district governorship and opening to citizen and civil society control, besides hierarchical control of the district governorship's performance.
Key Words
District administration, district governorship, structural and functional status, provincial administration, reorganization of the district, effectiveness of the district
administration, citizen control and participation, managerial instruments in the district administration.
ÖNSÖZ
İlçe, hizmette halka yakınlık ilkesinin gerçekleştiği, yaygın ve ülke yüzeyine nüfuz etmiş bir yönetim örgütlenmesidir. İlçe yönetiminin başında bulunan kaymakamlık, kamu otoritesinin ve denetiminin sağlandığı bir yönetim kademesidir.
İlçe mülki idaresi, kamu hizmeti sunan merkezi idarenin ilçe birimlerinin hiyerarşik yönetimi, eşgüdümü, planlaması ve denetimini gerçekleştirmektedir. İlçe yönetiminin başı olarak kaymakamlık konumu tarafsızlık, nesnellik, eşitlik, etkinlik ve katılım ilkeleri doğrultusunda kamu hizmetlerinin ilçe ölçeğinde yürütülmesinde ve eşgüdümün sağlanmasında önem taşır. Kaymakamlık, ekonomik ve toplumsal kalkınmayı gerçekleştirmede, toplumsal düzen ve asayişi sağlamada, hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilmesinde, yasalar ile kamu hizmetlerinin yurttaşlara eşit uygulanmasının sağlanmasında ve insan haklarının korunmasında önemli işlevleri olmakla birlikte; görev, yetki ve sorumluluklarında düzenleme yapılması gereken yönetsel bir konumu ifade etmektedir.
İlçe yönetim kademesi, ülke genelinde optimal fiziksel alan ve nüfus ölçeğine kavuşturulmalı ve yönetsel olarak yeniden tanımlanarak kentleşme düzeyine göre türleri belirlenmelidir. İlkesel olarak ilçe yönetimi, merkezi idarenin bütün ilçe kuruluşlarını hiyerarşik yönetimi ve çerçevesi içerisine almalı ve hiçbir ilçe kamu hizmet birimi ilçe genel yönetiminden ayrı ve özerk bir faaliyette bulunamamalıdır.
Hiyerarşik bütünlüğü sağlanmış bir ilçe yönetiminin, kamu düzeni, yerel kalkınma, sosyal yardım, yerel yönetimlerin vesayet denetimi, tüzel kişilik kazanarak bazı yerel hizmetleri üstlenme, personel yönetimi, eşgüdüm, planlama ve denetleme işlevlerinde etkinliği sağlaması esastır. İşlevsel bakımdan güçlendirilmiş ilçe yönetiminin, işlevlerini etkin bir şekilde yürütmesini sağlayacak şekilde örgütlenmesi, kurumsal yapısını oluşturması önemli olmakla birlikte bu kurumsal yapının yurttaş ve sivil toplum katılım ve denetimine açılmasını sağlayacak kurum, kural ve mekanizmaları içeren yönetsel araçlar da geliştirilmelidir.
Doktora tezinin her aşamasında görüş ve eleştirileri ile destek veren tez danışmanım Doç.Dr. Hasan Buran’a, tez izleme ve doktora savunma sınavı sürecinde katkıda bulunan Doç.Dr. S.Mustafa Önen’e, Yrd. Doç. Dr. Hayri Keser’e, Doç.Dr.
Ahmet Yatkın’a ve Yrd. Doç. Dr. Gökhan Tuncel’e teşekkürlerimi sunarım.
TÜRKİYE’DE İLÇE YÖNETİM KADEMESİNİN YAPISAL VE İŞLEVSEL DURUMU: ETKİN VE KATILIMCI BİR MODEL DENEMESİ
İsmail Altan DEMİRAYAK İÇİNDEKİLER
BİLDİRİM ______________________________________________________________ İİ ÖZETVEANAHTARKELİMELER _________________________________________ İİİ ABSTRACTANDKEYWORDS _____________________________________________V ÖNSÖZ ______________________________________________________________ Vİİİ KISALTMALARLİSTESİ _________________________________________________ Xİİ
BİRİNCİBÖLÜM:GİRİŞ-YÖNTEM ________________________________________ 1 1. ARAŞTIRMA HAKKINDA GENEL BİLGİLER _____________________________________ 1 1.1.GİRİŞ ______________________________________________________________ 1 1.1.1. Konu ve Kapsam __________________________________________________________ 1 1.1.2. Araştırmanın Önemi _______________________________________________________ 3 1.1.3. Araştırmanın Amacı _______________________________________________________ 5 1.1.4. Araştırmanın Denenceleri __________________________________________________ 7 1.1.5. Anahtar Kelime Tanımları __________________________________________________ 8 1.2.ARAŞTIRMANINYÖNTEMİ ___________________________________________ 12 1.2.1. Bilgi Toplama ve İşleme Yöntemleri _________________________________________ 12 1.2.2. Araştırmanın Sunuş Planı _________________________________________________ 14 İKİNCİBÖLÜM:BATIAVRUPAÜLKELERİVETÜRKİYE’DEYAPISALVEİŞLEVSEL AÇIDANTAŞRAYÖNETİMİ _____________________________________________ 16 2. DEVLETLERİN TAŞRA ÖRGÜTLENMESİNE KURAMSAL BAKIŞ _________________ 16 2.1.YÖNETİMBİÇİMLERİ ________________________________________________ 16 2.1.1. Üniter Yönetim Biçimi (Siyasal Merkeziyetçilik) ________________________________ 17 2.1.2. Federal Yönetim Biçimi (Siyasal Yerinden Yönetim) ____________________________ 18 2.2.MERKEZİNTAŞRAYÖNETİMİNEİLİŞKİNİLKELER _______________________ 19 2.2.1. Merkezden Yönetim ve Merkeziyetçilik _______________________________________ 19 2.2.2. Yerinden Yönetim ve Yerel Özerklik _________________________________________ 22 2.3.TAŞRAYÖNETİMÖRGÜTLENMELERİ __________________________________ 28 2.3.1. Merkezi Yönetimin Taşra Örgütlenme Kademeleri ______________________________ 29 2.3.2. Yerel Yönetimler (Mahalli İdareler) _________________________________________ 30 3. BATI AVRUPA ÜLKELERİ TAŞRA YÖNETİMLERİ ______________________________ 33 3.1.BRİTANYATAŞRAYÖNETİMİ _________________________________________ 41 3.1.1. Taşra Yönetim Anlayışı ___________________________________________________ 42 3.1.2. Taşra Yönetim Yapısı ve İşlevleri____________________________________________ 44 3.2.İSKANDİNAVTAŞRAYÖNETİMİ _______________________________________ 47 3.2.1. Taşra Yönetim Anlayışı ___________________________________________________ 47 3.2.2. Taşra Yönetim Yapısı ve İşlevleri____________________________________________ 48 3.3.KITAAVRUPA’SITAŞRAYÖNETİMİ ____________________________________ 51 3.3.1. Fransa Taşra Yönetimi ____________________________________________________ 52 3.3.1.1. Taşra Yönetim Anlayışı ______________________________________________________ 52
3.3.1.2. Taşra Yönetim Yapısı ve İşlevleri _______________________________________________ 58 3.3.1.2.1. Merkezin Taşra Kademesi ve Yerel Yönetim Olarak Bölge ______________________ 58 3.3.1.2.2. Merkezin Taşra Kademesi ve Yerel Yönetim Olarak İl __________________________ 60 3.3.1.2.3. Merkezin Taşra Kademesi Olarak İlçe _______________________________________ 63 3.3.1.2.4. Yerel Yönetim Olarak Belediye ____________________________________________ 66 3.3.2. Almanya Taşra Yönetimi __________________________________________________ 68 3.3.2.1. Taşra Yönetim Anlayışı _______________________________________________________ 68 3.3.2.2. Taşra Yönetim Yapısı ve İşlevleri _______________________________________________ 72 3.3.2.2.1. Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatlanması ______________________________________ 72 3.3.2.2.2. Yerel Yönetimler: İlçe ve Belediye __________________________________________ 74 4. TÜRKİYE’DE MERKEZİN TAŞRA YÖNETİMİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ __________ 95 4.1.OSMANLIDÖNEMİ __________________________________________________ 95 4.1.1. Tanzimat Öncesi Dönem __________________________________________________ 95 4.1.2. Tanzimat Sonrası Dönem (1839-1921) ______________________________________ 100 4.1.2.1. 1839-1864 Yılları Arası Dönem _______________________________________________ 101 4.1.2.2. 1864-1921 Yılları Arası Dönem _______________________________________________ 103 4.2.GEÇİŞDÖNEMİ(1921-1924) __________________________________________ 108 4.3.CUMHURİYETDÖNEMİ _____________________________________________ 112 4.3.1. Tek Partili Dönem ______________________________________________________ 113 4.3.2. Çok Partili Dönem ______________________________________________________ 116 4.3.2.1. 1950–1980 Arası Dönem _____________________________________________________ 116 4.3.2.2. 1980 Sonrası Dönem ________________________________________________________ 123 5. TÜRKİYE’DE İLÇENİN FİZİKSEL ÖLÇEĞİ, YÖNETSEL KONUMU İLE YAPISAL VE İŞLEVSEL DURUMU ____________________________________________________________ 129
5.1. İLÇENİNFİZİKSELALANVENÜFUSDURUMU __________________________ 129 5.2.İLÇENİNYÖNETSELYAPIİÇİNDEKİKONUMU __________________________ 133 5.2.1. İlçe Yönetiminin Yönetsel Yapıdaki Yeri ve Türleri_____________________________ 133 5.2.2. Merkezi İdarenin En Alt Kademesi Olarak Bucak _____________________________ 136 5.3.İLÇEYÖNETİMİNİNYAPISALVEİŞLEVSELDURUMU ____________________ 138 5.3.1. Merkezi İdarenin İlçe Örgütlenmesinin Başı Olarak Kaymakam __________________ 138 5.3.1.1. Merkezi İdarenin İlçe Örgütlerinin Eşgüdümü ve Denetimi _________________________ 142 5.3.1.2. Personel Yönetimine İlişkin Yetkiler ___________________________________________ 149 5.3.1.3. Kolluk Amirliği İşlevi _______________________________________________________ 152 5.3.1.4. Kaymakam ile Askeri Teşkilat İlişkisi __________________________________________ 159 5.3.2. Yönetsel Özerkleştirme ile Özelleştirmenin İlçe Yönetimine Etkileri _______________ 163 5.3.3. Yerel Yönetim Yürütme İşlevi ______________________________________________ 169 5.3.3.1. İlçe Köylere Hizmet Götürme Birliği ___________________________________________ 170 5.3.3.2. İl Özel İdaresinin İlçedeki Örgütlenmesi_________________________________________ 171 5.3.4. Yerel Yönetimlerle Vesayet İlişkileri ________________________________________ 173 5.3.4.1. Belediye ile İlişkiler _________________________________________________________ 175 5.3.4.2. Köy ile İlişkiler ____________________________________________________________ 177 5.3.5. Yerel Kalkınma İşlevi ____________________________________________________ 180 5.3.6. Sosyal Yardım ve Yoksullukla Mücadele İşlevi ________________________________ 186 5.3.7. İlçe Yönetimine Katılım ve Kolektif Karar Alma _______________________________ 189 ÜÇÜNCÜBÖLÜM:İLÇEYÖNETİMKADEMESİNEİLİŞKİNETKİNVEKATILIMCI BİRMODELDENEMESİ _______________________________________________ 199 6. İLÇENİN FİZİKSEL ÖLÇEĞİNİN VE YÖNETSEL KONUMUNUN YENİDEN
DÜZENLENMESİ _______________________________________________________________ 199 6.1.ALANSALVEDEMOGRAFİKOPTİMALLİĞİNSAĞLANMASI _______________ 199 6.2.YÖNETSELOLARAKYENİDENTANIMLAMAVEGRUPLANDIRMA __________ 210 6.2.1. İlçenin Alt Bölümü Olarak Bucak Örgütlenmesinin Kurulması ___________________ 211 6.2.2. Yeniden Yönetsel Tanımlama: Metropol, Merkez ve Çevre İlçe ___________________ 217
7. İLÇE YÖNETİMİNİN İŞLEVSEL DURUMUNDA YENİDEN YAPILANMA __________ 225 7.1.İLÇEMÜLKİİDAREYAPISINDANSAPMALARINÖNLENMESİ ______________ 226 7.2.İLÇENİNTÜZELKİŞİLİKKAZANMASITARTIŞMASI ______________________ 262 7.3.İLÇEYEYERELKALKINMAİŞLEVİKAZANDIRMA _______________________ 297 7.4.YERELYÖNETİMLERLEVESAYETİLİŞKİLERİNDEETKİNLİK ______________ 313 7.5.KAMUDÜZENİVEGÜVENLİĞİNİSAĞLAMAİŞLEVİNDEYAPILANMA _______ 340 7.5.1. İlçe Ölçeğinde Sivilleşmenin Sağlanması ____________________________________ 341 7.5.2. Önleyici Kolluk Otoritesinde Yapılanma _____________________________________ 343 7.6.SOSYALYARDIMVEYOKSULLUKLAMÜCADELEİŞLEVİNDEYAPILANMA __ 377 7.7.PERSONELYÖNETİMİYETKİLERİNDEYAPILANMA _____________________ 386 7.8.EŞGÜDÜMVEPLANLAMAYETKİSİNDEYAPILANMA ____________________ 395 7.9.DENETİMVEGÖZETİMYETKİSİNDEYAPILANMA _______________________ 404 8. İLÇE YÖNETİMİNİN ÖRGÜTSEL DURUMUNDA YENİDEN YAPILANMA ________ 419 8.1.KAYMAKAMLIĞINKURUMSALSTATÜSÜNDEYAPILANMA _______________ 420 8.1.1. İlçe Yönetiminin Yetki Genişliği İlkesine Dayanması ___________________________ 421 8.1.2. Kaymakamlığın Başbakanlığa Bağlanması ___________________________________ 427 8.1.3. İlçe Yönetiminde Etkinliği Sağlayacak Yönetsel Araçlar ________________________ 428 8.1.3.1. E-devlet’in İlçe Düzeyinde Uygulanması ________________________________________ 429 8.1.3.2. Kaymakamlık Bürolarının Etkinleştirilmesi ______________________________________ 435 8.1.3.3. Kaymakam Yardımcılığı _____________________________________________________ 438 8.2.KAYMAKAMLIKKURUMSALYAPISINDAYURTTAŞKATILIMIVEDENETİMİ _ 439 8.2.1. İlçe Düzeyinde Şeffaflık/Hesap Verebilirlik İlkelerinin Kurumsallaşması ___________ 452 8.2.2. İlçe Yerel Meclisinin Uygulanabilirliği Tartışması _____________________________ 458 8.2.3. İlçe Komisyonlarında Karar Almaya Katılım _________________________________ 466 8.2.4. Kaymakamın Performansının Denetimi ______________________________________ 484 8.2.4.1. Hiyerarşik Denetim _________________________________________________________ 485 8.2.4.2. Yurttaş ve Sivil Toplum Denetimi ______________________________________________ 486
DÖRDÜNCÜBÖLÜM:BULGULAR,ÖNERİLERVESONUÇ ___________________ 489 9. BULGULAR __________________________________________________________________ 489 10. ÖNERİLER __________________________________________________________________ 552 11. SONUÇ _____________________________________________________________________ 619
KAYNAKÇA ___________________________________________________________________ 685
KISALTMALAR LİSTESİ
A.B. : Avrupa Birliği
A.D.N.K.S. : Adrese Dayalı Nüfus Kayıt Sistemi A.F.A.D. : Afet ve Acil Durum
A.Ü. : Ankara Üniversitesi
A.Y.Y.Ö.Ş. : Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı BÜMKO : Bütçe ve Mali Kontrol
C. : Cilt
CDLR : The European Committee on Local and Regional Democracy
Çev. : Çeviren
Der. : Derleyen
D.K.M.P. : Doğa Koruma ve Milli Parklar D.L.H. : Devlet Liman ve Havaalanı D.M.K. : Devlet Memurları Kanunu D.M.O. : Devlet Malzeme Ofisi D.S.İ. : Devlet Su İşleri
Ed. : Editör
EMASYA : Emniyet Asayiş ve Yardımlaşma E.Ü.A.Ş. : Elektrik Üretim Anonim Şirketi İ.İ.B.F. : İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İ.Ü. : İstanbul Üniversitesi
İ.K.H.B. : İlçe Kamu Hizmet Birliği J.G.K. : Jandarma Genel Komutanlığı K.H.K. : Kanun Hükmünde Kararname K.H.G.B. : Köylere Hizmet Götürme Birliği K.İ.T. : Kamu İktisadi Teşebbüsü
KASDEP : Kırsal Alanda Sosyal Destek Programı
KOSGEB : Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı
KÖYDES : Köy Altyapılarının Desteklenmesi
md. : Madde
MERNİS : Merkezi Nüfus İdaresi Sistemi M.İ.B.K. : Mahalli İdare Birlikleri Kanunu MİHDER : Mahalli İdarelere Hizmet Derneği M.İ.T. : Milli İstihbarat Teşkilatı
K.Y.T.K.T. : Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı
No. : Numara
P.T.T. Posta ve Telgraf Teşkilatı
P.V.S.K. : Polis Vazife ve Salahiyet Kanunu R.G. : Resmi Gazete
S. : Sayı
s. : Sayfa
S.B.F. : Siyasal Bilgiler Fakültesi S.G.K. : Sahil Güvenlik Komutanlığı SRAP : Sosyal Riski Azaltma Projesi
S.Y.D.V. : Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı ŞÖNİM : Şiddet Önleme ve İzleme Merkezi
TEDAŞ : Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi T.C.D.D. Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları T.S.K. : Türk Silahlı Kuvvetleri
TİGEM : Tarımsal İşletmeler Genel Müdürlüğü T.İ.K.A. : Türkiye İşbirliği ve Kalkınma Ajansı
T.K.D.K. : Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu T.M.M.O.B. : Türkiye Mimarlar ve Mühendis Odaları Birliği TODAİE : Türkiye Ortadoğu ve Amme İdaresi Enstitüsü T.S.M. : Toplum Sağlığı Merkezi
yy. : Yüzyıl
BİRİNCİ BÖLÜM: GİRİŞ-YÖNTEM
1. ARAŞTIRMA HAKKINDA GENEL BİLGİLER
Araştırmanın bu bölümünde araştırmanın konusu, kapsamı, önemi, amacı, denenceleri (varsayımları) ile anahtar sözcük ve kavramları ortaya konmuş ve ardından araştırmanın yöntemi çerçevesinde bilgi toplama ve işleme araçları ile araştırmanın sunuş planı açıklanmıştır.
1.1. GİRİŞ
Araştırmanın bu bölümünde konu, önem, amaç, denenceler ile anahtar kavramlar açıklanmıştır.
1.1.1. Konu ve Kapsam
Araştırma konusunu iki alt temel gruba ayırmak mümkündür. Birinci alt temel konu, günümüz Türkiye’sinde ilçe yönetim kademesinin ya da düzeyinin kamu yönetimi yapısındaki örgütsel ve işlevsel durumudur. Söz konusu durum tespiti yapılırken öncelikle kuramsal olarak merkezi ve yerel yönetim arasındaki ilişkiler ile merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi değerlendirilmiştir. Bu teorik bakışın ardından ikinci olarak, Batı Avrupa ülkelerinde merkezi yönetim ile yerel yönetim ilişkileri, ana hatlarıyla merkezi idarenin taşra örgütlenme düzey veya bölümleri ile yerel yönetim yapıları incelenmiştir. Araştırma, doğrudan Türkiye ile başka ülkeler arasındaki bir mukayeseyi konu almaz. Araştırma kapsamında tüm ülkeleri inceleme olanağının mümkün olmadığı dikkate alınmalıdır. Bu yüzden araştırma kapsamında merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi ile merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasındaki ilişkilere farklı yaklaşımlar ortaya koyan Batı Avrupa’daki Anglo-Sakson, İskandinav ve Kıta Avrupası Alman ve Fransız kamu yönetimi anlayışlarına sahip ülke incelemelerine odaklanılmıştır. Söz konusu odaklanma yapılırken Türkiye’deki ilçe yönetim kademesine benzerlikleri bakımından Fransa ve Almanya’da ilçe düzeyindeki yönetimin örgütsel (yapısal) ve işlevsel durumu daha detaylı olarak irdelenmiştir. Durum tespitini yaparken üçüncü olarak, merkezi yönetimin taşra
örgütlenme kademeleri ile ilçe yönetiminin Türkiye’deki tarihsel gelişimi ve değişimi değerlendirilmiştir. Burada amaçlanan, ilçe mülki idaresinin günümüz Türkiye’sindeki yapısal ve işlevsel durumunu; merkez-yerel yönetim ilişkileri ile merkezin taşra yönetimine ilişkin “kuramsal bakış”, “Batı Avrupa ülkeleri incelemeleri” ve “Türkiye’deki tarihsel gelişim süreci” ile karşılaştırarak ortaya koymaktır.
İkinci alt temel konu ise araştırma konusunun özünü oluşturmaktadır.
Araştırmanın ikinci kesiminin sonunda Türkiye’de ilçe yönetiminin günümüzdeki yapısal ve işlevsel durumunu içeren tespit ortaya konmuştur. Üçüncü kesim ise Türkiye’de merkezi idarenin ilçe yönetiminin işlevlerini ve örgütsel durumunu yeniden düzenleyerek, “etkin ve katılımcı bir ilçe yönetimi denemesini/modelini”
konu almaktadır.
Araştırmanın konusunu, ilçe yönetiminin yapısal ve işlevsel durumuna ilişkin bir model denemesi oluşturmaktadır. Modeli ortaya koymadan önce Türkiye’deki ilçe yönetiminin mevcut örgütsel ve işlevsel durumuna ilişkin saptama ve değerlendirme ile araştırmaya başlanmaktadır. Burada ilçe yönetimine ilişkin hem mevcut durum tespiti hem de model denemesi ortaya konurken, hiç şüphesiz ki, ilçe yönetiminin başı ve yürütücüsü olarak kaymakamın görev ve yetkileri de incelenmeli ve değerlendirilmelidir. Ancak araştırmanın adına uygun bir şekilde, kapsamın sınırlarını aşmamak ve zorlamamak için kaymakamlığın “mesleki ve toplumsal statüsü”ne ilişkin durum saptaması ile iyileştirme önerileri üzerinde durulmamaktadır. Zira araştırmanın adı doğrudan kaymakamlığa atıf yapmamakta, ilçe yönetiminin örgütsel ve işlevsel durumunu ilgilendirmektedir. Araştırma kapsamında kaymakamlığın görevleri, yetkileri ve işlevleri ile kamu yönetimi örgütlenmesindeki konumunu ve pozisyonunu ilgilendiren “yasal ve kurumsal statüsü” üzerinde durulmaktadır. Mesleğe giriş koşulları, özlük hakları, ücret, meslek içi eğitim, kariyer basamakları, yükselme olanakları, mesleki örgütlenmeleri ve toplumsallaşmaları gibi “mesleki statüye” ve toplumun mesleğe bakışını ve meslekten beklentilerini içeren “toplumsal statüye” ilişkin konular üzerinde durulmamaktadır. Esasen kaymakamlık konumunun mesleki ve toplumsal statüsüne ilişkin saptama ve değerlendirmeler ile buna ilişkin model denemesi, araştırmanın kapsam ve sınırlarını fazlasıyla genişletme riskini taşımakta olup ayrı bir
araştırmanın konusunu oluşturmalıdır. Bu yüzden ilçe yönetiminin ana kamusal işlevlerinin ne olması gerektiği açıklandıktan sonra, ideal ilçe yönetim denemesine ilişkin olarak yalnızca kaymakamlığın yasal ve kurumsal statüsü üzerinde durulmuştur.
Merkezi idare ve yerel yönetim ana başlıkları etrafında, bir ülkenin tarihsel, siyasal ve sosyo-ekonomik koşulları çerçevesinde, ilçe yönetimi olarak spesifik bir konunun incelenmesinin, kamu yönetimi alanında akademik düzeyde önemli katkılar ve yararlar sunacağı değerlendirilebilir. Ayrıca doktora tez konusunun Batı Avrupa ülkelerinin taşra yönetim anlayışları ve yapıları içinde değerlendirilmesi, merkezi idarenin taşra örgütlenme yapısına ilişkin olarak Batı ülkelerinin ulaştığı durum konusunda bir fikir kazandıracak, bu fikri Türkiye ile karşılaştırma olanağı da sunacaktır. Bu karşılaştırmanın yanında, Türkiye’nin siyasal, sosyal ve ekonomik koşullarının kamu yönetimine ve merkezi idarenin ilçe mülki idaresine yansımaları ve etkileri de değerlendirilmiş olacaktır. Bu değerlendirme yapılırken, çağdaş yönetim anlayışına uygun bir şekilde, spesifik olarak bir ülkedeki (Türkiye) durum ve aynı zamanda kendine özgü bir taşra yönetim kademesi ya da bölümü (ilçe) üzerinde durularak, araştırma konusu somut bir çerçeveye oturtulacaktır. Genel itibariyle merkezi idarenin taşra örgütlenmesi olarak mülki idareyi (il valiliği ve ilçe kaymakamlığı) ele almak yerine, ilçe ölçeğinde mülki idareyi ve kaymakamlık konumunu incelemek, sınırları belirli ve özgül bir alanda değerlendirme yapmayı kolaylaştırmaktadır.
1.1.2. Araştırmanın Önemi
Türkiye’de ilçe, merkezi idarenin taşra örgütlenmesinde kamu hizmetlerinin topluma doğrudan sunulduğu, merkezi idarenin taşradaki en yaygın ve yurttaşa en yakın yönetim kademesi veya düzeyidir. İlçe, yurttaşın kamu otoritesiyle doğrudan iletişime geçtiği bir taşra yönetim bölümüdür. Türkiye, ilçe yönetim bölümü olarak 919 mülki bölüme ayrılmıştır ve ilçeler, bucak yönetiminin işlevini kaybettiği değerlendirildiğinde günümüzde merkezi idarenin kamu hizmet örgütlerinin taşrada kurulduğu en küçük ve çekirdek birimlerdir.
Türkiye’de merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi il, ilçe ve bucak düzeyinde üç kademelidir. Ancak günümüzde bucak (nahiye) yönetimi, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nda dayanağı olmakla birlikte, uygulamada varlığına son verilmiş ve işlevi kalmamış bir yönetim kademesidir. Dolayısıyla merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinin uygulamada il ve ilçe olarak iki kademeli veya düzeyli olduğunu ifade etmek mümkündür.
Türkiye’de yerel yönetim yapısı ise il özel idaresi, belediye ve köy şeklinde üç çeşit örgütlenmeye sahiptir. İl özel idaresi “alansal” bir nitelik taşırken, köy ve belediye belli bir yerleşim birimiyle sınırlı bir özellik gösteren yerel yönetimlerdir.
İlçe genel yönetiminin, ilçe ölçeğindeki yerel yönetimler olarak belediyeler ve köylerle olan ilişkileri de yerel yönetimlerin hukuka uygun bir şekilde yerel hizmetleri yürütmelerinin sağlanması bakımından önem taşımaktadır. Ayrıca ilçe yönetiminin başı olarak kaymakam, il özel idaresinin ilçede yürüttüğü hizmetlerin de sorumluluğunu üstlenmektedir.
Türkiye’de merkezi yönetim, taşrada il ve ilçe müdürlüğü şeklinde örgütlenmektedir. İl genel yönetimine yakından bakıldığında, Bakanlıkların ve diğer merkezi idare kuruluşlarının (Genel Müdürlük/Başkanlık) il düzeyinde il müdürlüğü olarak yapılandığını, ancak ilçe düzeyinde her bakanlığın veya merkezi idare kuruluşunun taşra teşkilatının bulunmadığı ifade edilebilir. Türk kamu yönetimi anlayışında başkentin taşradaki temel ve optimal hizmet ve örgütlenme bölümü veya düzeyi il’dir. Ancak yurttaşa en yakın örgütlenme bölümü ise ilçe’dir. İlçe mülki idaresinin yeniden yapılandırılması için kaymakamlığın yasal ve kurumsal statüsünün de yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Ancak araştırmanın kapsamının sınırlılığının bir sonucu olarak, Türkiye’de ilçe yönetim kademesinin günümüzdeki yapısal ve işlevsel durumuna ilişkin saptama yapılırken, ilçe yönetim kademesinin başı ve yürütücüsü olarak kaymakamlık konumunun görev, yetki ve işlevleri değerlendirilmiş, mesleki ve toplumsal statüye ilişkin konular değerlendirme dışı bırakılmıştır. İlçe yönetimine ilişkin etkin ve katılımcı bir model denemesi yapılırken de, ilçe yönetiminin işlevsel durumu çerçevesinde kaymakamın görev ve yetkilerinin yeniden düzenlenmesi konusu irdelenmiş, mesleki ve toplumsal statüde ne gibi iyileştirmeler ve değişiklikler yapılabileceği üzerinde durulmamıştır. İlçe
yönetiminin işlevsel durumu yanında örgütsel/yapısal durumundaki yeniden düzenlemeler de hem etkinliği hem de katılımcılığı (demokratikliği) sağlamayı hedeflemektedir. Merkezi yönetimin taşradaki en yaygın örgütlenme bölümü olarak ilçe’nin yeniden düzenlenmesinin, merkezi idarenin ülkenin tüm yüzeyinde etkinlik, verimlilik, katılım ve demokratikliği gerçekleştirmesinin “önemli” bir unsuru veya parçası olacağı unutulmamalıdır.
1.1.3. Araştırmanın Amacı
Yönetimin yeniden yapılanması alanında, Türkiye’nin 1950’li yıllardan günümüze kadar devam eden dört önemli süreç ile karşı karşıya kaldığı görülmektedir. İlki, ekonomik kalkınma ve gelişmenin gerektirdiği yönetsel yapıdaki
“uzmanlaşma” ile merkezi idarenin taşra teşkilatlanmasında “bölgeselleşme”
sürecidir. İkincisi ise merkezi yönetim ve taşra teşkilatı karşısında siyasal, yerel ve toplumsal güç odakları olarak yerel yönetimleri, yerel siyasi seçilmişleri ve sivil toplum kuruluşlarını ortaya çıkaran “siyasal demokratikleşme”, “yerinden yönetim”
ve “sivil toplum” anlayışının güçlenmesi süreci ve eğilimidir. Aslında ikinci süreç içerisinde yerel yönetimleri etkinleştirmeye dönük eğilimin, yalnızca ilçe düzeyindeki yerel yönetimlerin değil, ilçe’nin de bir bütün olarak büyükşehir belediyesinin görev ve sorumluluk alanına girerek “bölgeselleşme” benzeri bir eğilim olarak “metropolitenleşme” boyutunun bulunduğu belirtilmelidir. Zira her iki eğilim de il ve ilçe mülki idare yapısının bütünlüğünü bozan, il ve ilçe mülki yönetiminde sapmalara neden olan unsurlardır. Üçüncüsü, Türk kamu yönetiminde tarihsel bir geçmişi de bulunan yönetsel-askeri yapı ayrılığı süreci ve bu sürecin özellikle 2000’li yıllardan sonra değişim ve dönüşüm geçirerek sivil yönetim lehine bir “sivilleşme”
eğilimi içermesidir. Bu süreç aynı zamanda mülki idarenin sivil bir otorite olarak kamu düzeni ve güvenliği işlevini yürütürken askeri nitelikli kolluk örgütlenmesi (jandarma genel komutanlığı ve sahil güvenlik komutanlığı) üzerindeki denetim ve gözetiminin etkinliğinin artmasına veya bu kolluk örgütlenmelerinin askeri niteliğinin kaldırılarak sivilleştirilmesine işaret eder. Sonuncu süreç, özellikle 1980’lerden sonra varlığını gösteren ve 2000’li yıllardan sonra hız kazanmış, kamu hizmetlerinde piyasa koşullarının geçerli olması eğilimi, devletin düzenleyici ve
denetleyici işlevinin öne çıkması, bazı kamusal işlev ve örgütlenmelerin
“özerkleşmesi ve özelleşmesi” sürecidir.
Yukarıda ifade edilen birinci süreç hükümetin ve merkezi yönetimin taşrada il ve ilçe yönetim bölümleri üstünde “bölgesel” veya dışında “özerk” ve “uzmanlığa dayalı” örgütlenmesi eğilimidir ki, bu süreç aslında ilçe yönetiminin yapısal ve işlevsel durumuna yönelmiş en büyük tehdit olarak değerlendirilebilir. İlçe mülki idare yapısından sapma olarak tanımlanan bu sürecin ilçe yönetiminin etkinliğini olumsuz etkileyen çok önemli dinamikler içerdiği bilinmelidir. İkinci sürecin çerçevesi ise oldukça geniş olup, esasen ilçe yönetim düzeyinde ve kaymakamlık konumunda yerel paydaşlar olarak yerel yönetimler, yerel politik seçilmişler ve sivil toplum kuruluşları temsilcileri ile “otorite ve yetki paylaşımı” ve ilçe yönetiminin işlevlerinin yerine getirilmesinde “işbirliği” kavramını gündeme getirmektedir. Diğer süreçlerdeki aktörler olarak asker, özel sektör kuruluşları ve özerk yönetsel yapıların ilçe yönetim bölümündeki konumlarına ilişkin incelemeler araştırmanın sağlıklı bir temele oturtulmasında çok önemli değerlendirmelerdir.
Araştırmanın amacı yukarıdaki süreç ve olgular çerçevesinde ilçe mülki yönetimine, kamu hizmetlerinin sunumunda eşgüdüm, planlama, denetim ve yürütme işlevleri vererek; ilçe yönetim kademesini etkin kılmanın modelini ortaya koymaktır.
Söz konusu modeli ortaya koyarken kaymakamlık konumuna “kamu düzeni ve güvenliğini sağlama”, “yerel kalkınmayı gerçekleştirme”, “yoksullukla mücadele etme ve sosyal yardımda bulunma” ve “hukuk devleti anlayışını tesis etme”
işlevlerini kazandırmaktır. Hukuk devleti anlayışının tesis edilmesi, ilçe ölçeğinde kamu hizmet birimlerinin ve özellikle de yerel yönetimlerin hukuka uygunluğunun sağlanması, önleyici kolluk otoritesini ve kolluğun sivil gözetimini sağlamak ile insan haklarının korunması unsurlarını kapsayan önemli ve kapsamlı bir kamusal işlevdir.
İlçe yönetiminin işlevlerinde yeniden yapılanma ve örgütsel/kurumsal yapısında etkinliği esas alan düzenlemeler önemli olmakla birlikte, kaymakamlık kurumsal yapısında katılım ve demokratiklik ilkeleri göz ardı edilmiş olur. Bu nedenle örgütsel ve işlevsel olarak yeniden düzenlenmiş bu etkin ilçe yönetim modeline, ilçe düzeyinde yurttaş katılım ve denetimini sağlayacak şekilde
saydamlık/şeffaflık kazandırmanın yol ve yöntemlerinin de ortaya konması amaçlanmalıdır.
1.1.4. Araştırmanın Denenceleri
D.1. Kaymakamlık, Türkiye’nin siyasal, toplumsal ve ekonomik koşullarından etkilenmek suretiyle örgütsel ve işlevsel durumunda değişim gösterse de, yönetim yapısına yerleşmiş ve eklemlenmiş, merkezi idarenin taşra örgütlenmesinin ayrılmaz bir parçası olmuştur.
D.2. Türkiye’de 1950’lerden sonra başlayan ve 1980’lerde ivme kazanan siyasal, toplumsal ve ekonomik değişim süreci; dar alanda örgütlenmiş, küçük ve güçsüz yönetim birimlerine dayanan taşra yönetim anlayışının yeniden yapılandırılmasını zorunlu kılmaktadır.
D.3. Türkiye’de ekonomik gelişme sürecinin hızlanması, siyasal demokratikleşme, yerinden yönetim ve sivil toplumun güçlenmesi, sivil-asker ilişkileri ilçe yönetiminin yapısal ve işlevsel durumunu etkileyen temel dinamiklerdir.
D.4. Ekonomik kalkınma sürecinin bir sonucu olarak bölgesel veya uzmanlığa dayalı yahut özerk örgütlenme yapılarının kurulmasının ve kamu yönetiminde işletmecilik (özelleştirme) anlayışının ortaya çıkması ilçe yönetimini doğrudan etkilemekte ve kaymakamlığın kamu otoritesi alanını daraltmaktadır.
D.5. Kamu yönetiminde bölgeselleşme, özerkleşme veya uzmanlaşma ilçe kamu kuruluşlarının kaymakamlığı devre dışı bırakarak doğrudan kendi ilçe üstü örgütlerine bağlanmasına yol açmaktadır.
D.6. Siyasal demokratikleşme, yerinden yönetim ve sivil toplum anlayışının güçlenmesi, ilçe düzeyinde kaymakamlık kurumsal yapısında yurttaş katılım ve denetimi mekanizmalarının ortaya konmasını gerektirmektedir.
D.7. Siyasal demokratikleşme, sivil toplum ve yerinden yönetimin güçlenmesi sürecinin bir sonucu olarak ilçe mülki idaresi karşısında, yeni yerel aktörler/güç odakları/paydaşlar olarak mahalli idareler, yerel siyasi örgütler ve sivil toplum kuruluşları önem kazanmıştır.
D.9. İlçe ölçeğinde yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları ve yerel seçilmişlerden oluşan yapı ile ilçe yönetiminin işbirliği için; ilçe yönetiminde yurttaş katılımı ve denetimi ile ilçe yönetiminin demokratikleşmesi zorunluluğu doğmuştur.
D.10. 1980’lerden sonra kamu yönetiminde ortaya çıkan etkinlik/verimlilik/
işletmecilik, katılım/saydamlık/sivilleşme ile yerelleşme/yerinden yönetim ilkeleri, ilçe yönetiminin işlevsel ve örgütsel durumunda yeniden yapılanmayı zorunlu kılmaktadır.
D.11. Kaymakamın yerel yönetimler üzerindeki vesayet denetimi, kamu düzenini sağlama/önleyici kolluk otoritesi ve ilçe kamu kuruluşları üzerindeki denetim ve gözetim yetkileri, ilçe düzeyinde hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilmesinin en önemli işlevleridir.
D.12. Türkiye’de devletin yerel kalkınma ve sosyal yardım ve yoksullukla mücadele fonksiyonlarının yerine getirilmesinde en işlevsel yönetim düzeyi ilçe ve en etkili önderlik modeli de kaymakamlıktır.
D.13. Türkiye’de ilçe genel yönetiminin yapısal (kurumsal) durumu, etkinlik ve verimlilik ile katılım ve demokratiklik ilkelerini bağdaştıran bir denge kurarak, merkezi yönetimin taşra örgütlenmesinde örnek ve ideal bir modele dönüşebilir.
1.1.5. Anahtar Kelime Tanımları
Napolyoncu yönetsel anlayış (Bonapartizm): Küçük mülkiyete ve küçük aile işletmesine dayanan tarımsal ve sanayi yapısı içerisinde bürokrasinin, “güvenlik ve kamu düzenini sağlamak” ile “asker ve vergi toplamak” amaçlarını gerçekleştirmeyi hedeflediği, dar denetim ve otorite çevrelerine parçalanmış yönetim yapısına
dayanan yönetim anlayışıdır (Şaylan, 1976: 27–28). Toplumsal parçalanmışlığı aşarak ulus inşa etme projesini sağlamayı amaçlayan, aşırı merkezileşmiş bir yapıyı ortaya koyan; illerde valiler aracılığıyla tüm ülke çapında siyasal ve yönetsel yeknesaklık sağlayan, yönetimin tüm işleyişinin hukuksal çerçeve içine oturtulmuş olduğu yönetim anlayışıdır.
E-devlet: Çağdaş toplumlarda devlet ve birey ilişkilerinde, devletin vatandaşa karşı yerine getirmekle yükümlü olduğu görev ve hizmetler ile vatandaşların devlete karşı olan görev ve hizmetlerinin, karşılıklı olarak elektronik iletişim ve işlem ortamlarında kesintisiz ve güvenli olarak yürütülmesidir.
Hukuk devleti: Devletin yasama ve yürütme organının (merkezi idare ve yerel yönetimlerle bir bütün olarak) karar ve işlemlerinin hukuka uygun olmasını esas alan ilkedir. Türkiye’de anayasa yargısı, idari ve mali yargı hukuk devleti denetimini yapan yargısal merciler olup, yüksek mahkemeleri ise Anayasa Mahkemesi, Danıştay ve Sayıştay’dır.
Hukukilik (tüze) denetimi: Yerel yönetimlerin organlarının oluşumu süreci ile yürütme ve karar organlarının işlem ve uygulamalarının mevzuata uygunluğunun denetlenmesidir.
İl genel (mülki) yönetimi: Merkezi idarenin taşradaki en büyük yönetim düzeyi olarak il’deki örgütlenmesidir.
İlçe genel (mülki) yönetimi: Merkezi idarenin taşradaki en büyük yönetim bölgesinin altında yer alan, daha alt kademedeki ya da ikincil düzeydeki yönetim kademesi olarak ilçe’deki örgütlenmesidir.
Nahiye (bucak): Merkezi idarenin taşradaki üçüncül kademedeki örgütlenmesi olup, bir kasaba merkezi etrafında yer alan köyler grubunun fiziksel alanını kapsar.
Kadı: Klasik Osmanlı yönetim yapısı içerisinde kaza yönetim kademesinde ve sancak merkezlerinde görev alan, mülki, yargısal ve mali yetkileri olan görevlidir (Ortaylı, 1976: 95).
Kamu yararı: Toplumun huzur, refah ve düzenini sağlama amacına uygun olarak;
ekonomik ve sosyal dengenin sağlanması, toplumsal eşitsizliklerin giderilmesi, fırsat eşitliğinin sağlanması, temel hak ve özgürlüklerin korunması unsurlarını içeren hukuksal kavramdır.
Kolluk: Devletin, kamu düzenini sağlamak ve korumak, suçu önleyici tedbirleri almak ile sanık ve suçluları yakalama gibi ödevlerini kapsayan hizmet ve bu hizmeti gören örgüttür.
Merkeziyetçilik: Kamu yönetiminde karar mekanizmalarının merkeze bağlı işletilmesi ve kararların merkez tarafından belirlenmesi, mali kaynak yönetiminin, her türlü personel işlemlerinin ve kamu hizmetlerinin organizasyonunun merkezi birimler tarafından yapılmasını ifade eder.
Merkezi yönetim: Kamu hizmetlerine ilişkin politika belirleme, karar alma, planlama ve eşgüdümleme yetkilerine ve bütçe belirleme ve kaynak dağıtma otoritesine sahip başkent idaresidir.
Mülki idare: Taşra kamu yönetimini merkezi idare adına yetki genişliği esasına göre yürüten yönetsel yapı ve kademeyi ifade eder (Karasu, 2002: 35).
Patrimonyalizm: Babanın ailedeki otoritesinin ülkesel yönetimde geniş toplumsal katmanlara uyarlanmış tarzıdır. Bu sistemde hükümdar yasama, yürütme ve yargı gücünü elinde tutar. Hükümdar devleti patrimonyal bürokrasi aracılığıyla yönetir. Osmanlı Devleti’nin siyasi iktidar yapısının kul sisteminin iyi işlediği süre boyunca patrimonyal bir karakter taşıdığı ifade edilebilir. Patrimonyal yönetim, toplumla organik bağları olmayan kullar tarafından desteklenen bir rejimdir (Aslan, 2003: 245-246).
Siyasal popülizm: Devletin ve toplumun genel ve uzun vadeli yarar ve çıkarına dayalı değerlerine karşı, halk için karşı çıkmak adına kısa vadeli, hesapsız ve günübirlik toplumsal faydalar sağlama anlayışını ifade etmektedir.
Sivil toplum: Siyasal ve yönetsel örgütlenmenin dışında kalan, toplumsal yararı veya toplumsal kesimlerin çıkarını hedefleyen birliktelik, gönüllülük ve dayanışma ilkelerine dayanan sosyal-ekonomik ilişkiler ve örgütlenmeler alanını ifade eden kavramdır.
Sivilleşme: Kamu yönetiminde kolluk başta olmak üzere belli kamusal işlevlerin askeri niteliğinin ortadan kaldırılması; kamu yönetiminin karar alma süreci ve işleyişinde sivil toplum katılımının sağlanması ve insan haklarına saygı, açıklık, şeffaflık, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkelerinin geçerli olmasıdır.
Subaşı: Klasik Osmanlı yönetim yapısında kaza yönetim biriminde yer alan, askeri ve mülki görevleri olan, tımar düzeni içerisinde orduya asker sağlayan görevlidir.
Subsidiarity: Bir kamu hizmetinin uygun koşullarda halka en yakın hangi birim tarafından yürütülmesi mümkünse o yönetim kademesince icra edilmesini öngören yönetim anlayışı, hizmette halka yakınlık ilkesidir (Keleş, 2009: 52-56; Aydemir, 2003: 1–3).
Toplum kalkınması: Yerel toplulukların, ekonomik, toplumsal ve ekinsel sorunlarını çözmek amacıyla giriştikleri çabaların devletçe her türlü olanaklarla desteklenmesine ve bu yönden ulusal düzeydeki kalkınma çabalarına katılmalarına dayalı eğitsel ve örgütsel süreçlerin tümüdür (Geray, 1999b: 11–12).
Yerel yönetim: Karar ve yürütme organları halk tarafından seçilmiş, tüzel kişiliğe ve bütçeye sahip, belli bir coğrafi bölge veya yerleşim birimiyle sınırlı olarak yerel kamusal hizmetleri sunmakla görevli yönetsel kuruluşu ifade eder.
Yerinden yönetim: Merkeziyetçilik ilkesinin aksine, kamu hizmetlerinin özerk ve tüzel kişiliğe sahip yerel yönetimlerce görülmesi esasına dayanan anlayıştır.
Yerindelik denetimi: Merkezi idare tarafından, yerel yönetimlerin yürütme ve karar organlarının karar, işlem, eylem ve uygulamalarının yalnızca yasal mevzuata uygunluğunun değil; kamu yararı, toplum ihtiyaçları bakımından da yerindeliğinin denetlenmesidir.
Yetki genişliği: Bir yerin veya bir hizmetin başında bulunan görevliye, aslında merkeze ait olan karar alma ve uygulama gibi kamu gücünden kaynaklanan yetkilerin tanınmasıdır. Yetki devri uygulamasının bir biçimidir.
Yönetişim: Kamu yönetiminde, açık ve öngörülebilir karar alma sürecinin, etkin ve profesyonel bir bürokratik yönetimin, eylem ve işlemlerinden sorumlu bir hükümetin, kamusal sürece aktif bir şekilde katılımda bulunan sivil toplumun var olduğu, yönetim ve yürütme sürecinde yurttaşın katılımını ve denetimini öngören, yurttaş yönetim iletişim kanallarının açık olduğu yönetim yaklaşımıdır (Kösecik ve Özgür, 2005: 8-9).
Yönetsel vesayet: Yerel yönetimlerin devletin birliğini, genel yararı, kamu hizmetlerinin uyum ve dengesini ihlal edecek karar, eylem ve işlemlerini önlemek için konulmuş olan bir denetim yetkisidir. Yerel halkın mahalli idarelerin hukuk dışı veya keyfi işlemlerinden korunması için kullanılacağı kabul edilen, yasaya dayanan ve yasayla sınırlı olan, merkezi idarenin kanunda açıklıkla belirtilen durum ve koşullarda kullanabileceği hukuksal yetkidir.
1.2. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ
Bu bölümde araştırmanın bilgi ve verilerinin toplanması ile işlenmesi ve değerlendirilmesi yöntemleri ile araştırmanın ana konu başlıklarının sunuş sıralaması ve planı açıklanmıştır.
1.2.1. Bilgi Toplama ve İşleme Yöntemleri
Araştırma kapsamında kuramsal düzeyde yazılmış akademik dergilerdeki yerli ve yabancı bilimsel makaleler, basılı eserler, doktora tezleri, yüksek lisans tezleri ile alan araştırması ile ilgili olarak basılı eserler taranarak değerlendirilmiştir.
Kuramsal araştırmalar olan makale, basılı eser ve tezler ile alan araştırmasına ilişkin basılı eserlerin incelenmesi ve işlenmesi sürecinde, Batı Avrupa ülkelerinin günümüz taşra yönetim yapısı ile Türkiye’nin idare tarihinde taşra yönetiminin yapısal ve işlevsel durumu, ilçe yönetim kademesi odağında karşılaştırma yöntemi ile analiz edilmektedir. Söz konusu karşılaştırmanın ardından Türkiye’de günümüzde ilçe yönetim kademesinin yapısal ve işlevsel durumu ile kaymakamın görev ve yetkileri betimleyici bir yöntemle açıklanmıştır. Son aşamada ise çağdaş kamu yönetimi yaklaşımları çerçevesinde, Türkiye’de ilçe yönetiminin örgütsel ve işlevsel durumu ile kaymakamın görev ve yetkilerine ilişkin olarak bir model denemesi ortaya konmaktadır.
Mülki idare amirliğinin durum ve sorunları üstüne yapılmış araştırmalar kuramsal ve alan araştırması olarak iki boyutta ortaya çıkmaktadır. Kuramsal düzeyde yapılmış araştırmaların basılı eser ve makale olarak yeterli sayıda olduğu ifade edilebilir. Ancak söz konusu çalışmaların mesleki dergilerle ve İçişleri Bakanlığı için yapılmış çalışmalarla sınırlı olması, mülki idare amirliği konumuna ilişkin durum, sorun ve beklentileri tarafsız bir bakış açısıyla, eleştirel ve çağdaş yönetim ilkelerine uygun bakmayı engelleme olasılığı her zaman vardır. Başka bir ifadeyle araştırma konusunun bilimsel ve eleştirel bir çerçevede olması, mesleki ve kurumsal düzeyde değil, doktora ya da yüksek lisans düzeyinde akademik araştırmalara konu olmasını zorunlu kılmaktadır. Bu bakımdan akademik düzeyde yapılmış kuramsal çalışmaların yeterli olduğu ifade edilemez. Ayrıca genel çerçevede mülki idare ve mülki idare amirliği konusunda çalışma yapmak önemli
olmakla birlikte, özgül olarak bir mülki idare birimi olan ilçe düzeyinde ve kaymakamlık konumu üzerinde çalışma yapma zorunluluğu da bulunmaktadır.
Kuramsal çalışmalarda alan araştırmalarında olduğu gibi genel düzeyde mülki idarenin esas alındığı, özgül olarak ilçe yönetim düzeyi ve kaymakamlık konumuna dönük ayrıntılı çalışmaların yeterli olmadığı ifade edilebilir.
Kuramsal çalışmaların yanında, mülki idare amirliğinin durumu ve sorunları üzerine yapılmış “alan araştırmaları”na bakıldığında, bu alanda yapılmış ilk çalışma, Mümtaz Soysal, Turhan Feyzioğlu, Albert Gorvine ve Arif Payaslıoğlu tarafından hazırlanmış ve 1957 yılında A.Ü. S.B.F. tarafından yayınlanmış Kaza ve Vilayet İdaresi Üzerinde Bir Araştırma’dır. Sonraki önemli çalışma ise “Managers of Modernization: Organizations and Elites in Turkey” adını taşıyan ve Leslie L.Roos ve Noralau P. Roos’un yazarı olduğu eser, “Harvard University Press” tarafından 1971 yılında basılmış olan bir araştırmadır. Bu araştırmanın ardından, Kurthan Fişek’in editörlüğünde Toplumsal Yapıyla İlişkileri Açısından Türkiye’de Mülki İdare Amirliği Sistem-Sorunlar adlı araştırma 1976 yılında Türk İdareciler Derneği tarafından yayınlanmıştır. Söz konusu akademik çalışmaların yanında İçişleri Bakanlığı İçdüzen Çalışmaları adı altında 1967 yılında başlayan ve 1971 yılında tamamlanan il genel yönetimi (il, ilçe ve bucak idaresi), kolluk, nüfus, sivil savunma ve mahalli idareler gibi ana konularda araştırmanın ilkelerini, bulgu ve çözüm önerilerini içeren 11 kitaplık bir rapor yayınlanmıştır. İçişleri Bakanlığı Strateji Merkezi Başkanlığı tarafından 2002 yılında yayınlanan ve Cahit Emre, Tayfur Özşen, Metin Özuğurlu ve Koray Karasu tarafından hazırlanan İyi Yönetim Arayışında Türkiye’de Mülki İdarenin Geleceği adlı araştırma da son dönemde Türkiye’de mülki idare amirlerine ilişkin yapılmış en kapsamlı alan araştırması olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kuramsal veya alan araştırmaları değerlendirildiğinde mülki idare ve kaymakamlık konumuna ilişkin olarak, mülki idare amirinin sadece bir teknokrat ya da siyasal iktidarın uygulayıcı bir memuru olmadığı temel yargısına ulaşıyoruz.
Mülki idare amirinin ve kaymakamın taşrada en üst düzeyde karar veren, devlet örgütlenmesini ve devlet içindeki ilişkiler bütününü kavramış, kalkınma ve refah odaklı, halkın gereksinimlerine duyarlı, kamu kaynaklarını kamu yararına uygun biçimde kullanan bir “yerel önder” olduğu gerçeği ile karşı karşıyayız. Yurttaşlar da
mülki idare amirinin, çıkar çatışmalarının yoğun biçimde yaşandığı taşrada, bu çatışmaları kamu yararı ve kamu düzenine uygun biçimde yönetebilecek, geleneksel yönetsel işlevlerin yanında ekonomik-sosyal hizmetleri sunabilecek, girişimci özelliklere sahip bir kamu görevlisi olması beklentisi içindedir. Günümüz Türk Yönetim yapısında değişen sosyal ve ekonomik koşullarda mülki idarenin de yeniden yapılanması sürecinde mülki idare ve yerel yönetim birlikteliğinin ve işbirliğinin sağlanması gereksinimi ortaya çıkmıştır. Bu durum, genelde mülki idare ve özgül olarak kaymakamlık konumunun daha işlevsel, katılımcı ve etkin kılınması gereğini ve buna ilişkin bir model denemesini zorunlu olarak ortaya çıkarmaktadır. Söz konusu kuramsal ve alan araştırmalarının temel katkısı, dünyadaki değişim sürecinde kaymakamlık konumunun işlevselliğini yitirdiği ve yerini yerel yönetimlere ya da başka yönetsel yapılara bırakması gerektiği savlarının aksine; Türkiye’deki 150 yıllık tarihsel geçmişi, birikimi ve deneyimini dikkate alma gerekliliğidir. Söz konusu birikim ve deneyim ile yurttaşın kaymakamlık konumundan beklentilerinin yüksekliği nedeniyle kaymakamlık konumunun Türk yönetim yapısının ayrılmaz bir parçası durumuna geldiği ve çağdaş yönetim anlayışı ve demokratik katılım çerçevesinde yeniden düzenlenmesi yargısına ulaşmamızdır.
1.2.2. Araştırmanın Sunuş Planı
Araştırma tarihsel ve betimsel yöntem kullanılarak ortaya konmuştur.
Araştırma kapsamında öncelikle merkezi-yerel yönetim ilişkileri ile merkezin taşra yönetim örgütlenmesi kuramsal olarak değerlendirilmiş, ardından ilçe yönetim düzeyine benzer örgütlenmeleri kavramak için merkezi yönetimin taşradaki teşkilatlanması ve bu örgütlenmelerin yerel yönetimlerle ilişkilerinde Batı Avrupa’nın kamu yönetimi anlayışları açıklanmıştır. Avrupa coğrafyası kapsamında Kıta Avrupası’nın öne çıkan Fransa ve Almanya gibi belli başlı ülkeleri, İskandinav ülkeleri ile İngiltere’nin öncülük ettiği Anglo-Sakson yönetim anlayışının Avrupa’daki temsilcisi ülkeler değerlendirilmiştir. Söz konusu tespitin ardından, Türkiye’de yönetim kademesi olarak ilçe’nin yapısal ve işlevsel durumundaki tarihsel gelişimi ve değişimi betimleyici bir yöntemle ortaya konmuştur. Böylece ilçe mülki idaresi ve kaymakamlık konumu ülkenin siyasal, sosyal ve ekonomik koşulları çerçevesine oturtulmuştur. Merkezin taşra yönetimine ilişkin örgütlenme yapı ve
ilkelerini ortaya koyan kuramsal bakış, Batı Avrupa’daki kamu yönetimi uygulamaları ile Türkiye’deki ilçe yönetiminin tarihsel geçmişine ilişkin açıklamanın ardından, söz konusu alanlara ilişkin karşılaştırmayı da içerecek biçimde günümüzde Türkiye’deki ilçe yönetiminin yapısal ve işlevsel durumu ile kaymakamın görev ve yetkileri, betimleyici bir yöntemle ortaya konmuştur.
Son olarak, Türkiye’de ilçe yönetim kademesinin günümüzdeki işlevleri ve örgütlenmesi ile kaymakamın görev ve yetkileri dikkate alınarak, Türkiye’deki ilçe mülki idaresine ve kaymakamlık konumuna etkin ve katılımcı bir yapı kazandırmanın yolları normatif olarak ortaya konmaya çalışılmıştır. Başka bir ifadeyle kamu yönetimi sistemimiz içerisinde ilçe mülki idaresinde ve kaymakamlık konumunda, Türkiye’nin kendine özgü koşulları ve çağdaş yönetim anlayışı çerçevesinde ideal bir modele ulaşılmaya çalışılmıştır. Kuşkusuz ki bu ideal model önerisi, etkinliği ve katılımcılığı hedefleyen bir denemeden ibarettir.
İKİNCİ BÖLÜM: BATI AVRUPA ÜLKELERİ VE TÜRKİYE’DE YAPISAL VE İŞLEVSEL AÇIDAN TAŞRA YÖNETİMİ
2. DEVLETLERİN TAŞRA ÖRGÜTLENMESİNE KURAMSAL BAKIŞ
Bu bölümde devletlerin taşradaki yönetsel örgütlenmeleri bakımından yönetim biçimleri, merkezi yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri, merkezi yönetimin taşra örgütlenme kademeleri/düzeyleri ile yerel yönetim yapıları açıklanmış; böylece söz konusu açıklama kapsamında ilçe yönetim kademesinin genel çerçeve içindeki konumunun anlaşılması sağlanmıştır.
2.1. YÖNETİM BİÇİMLERİ
Devletler temel yönetim biçimleri bakımından değerlendirildiğinde iki tür devlet örgütlenmesi olduğu ifade edilebilir: Üniter devlet ve federal devlet. Burada yönetim biçimi, temel olarak yasama gücünü kullananların sayısına göre belirlenmektedir. Bu tasniflendirme, doğrudan yönetim sistemlerine değil yönetim biçimlerine ilişkindir. Devlet veya yönetim sistemi ise daha farklı bir kavram olup, devletin ekonomik yapı içindeki ilişkileri ile ilgilidir. Kapitalist veya sosyalist (komünist) devlet sistemi gibi nitelendirmeler devlet düzenine ilişkindir.
Yönetim biçimleri, devlet otoritesi ile bu otoriteden kaynaklanan kamusal işlevlerin ne kadarını merkezi idare uhdesinde tutulduğu ile ilişkilidir. Ulusal ve makro düzeydeki belli ve sınırlı sayıdaki kamusal işlevleri merkezi idarede bulunduran; bunun dışındaki bütün kamusal işlevlerine ilişkin politika belirleme ve karar alma, uygulama ve yargısal faaliyetleri alt kademedeki devletçiklere, bu devletçiklerin yasama, yürütme ve yargı organlarına bırakan yönetimin biçimi federalizmdir. Oysaki anayasal olarak yasama ve yargı erklerini bünyesinde bulunduran, kamusal otorite ve işlevleri uhdesinde bulunduran devletin yönetim biçimi üniterdir. Üniter yönetim biçiminde devletin yürütme organına ilişkin kamusal işlevlerini yerel yönetimlere devretmesi, yerel otoritelerin bu işlevlere kendiliğinden ve doğal olarak sahip oldukları anlamına gelmez.
2.1.1. Üniter Yönetim Biçimi (Siyasal Merkeziyetçilik)
Üniter devlet, yasama, yürütme ve yargı erklerinin merkezde toplandığı, egemenliğin paylaşılmadığı yönetim biçimine vurgu yapar. Yasama, yürütme ve yargı erklerinin birliğini esas alan bu yönetim biçimine tek yapılı devlet de denmektedir (Teziç, 2013: 143; İba, 2008: 67). Siyasal bakımdan merkezden yönetim, bir ülkede yasama organının ve hükümetin tek olmasını ve dolayısıyla siyasi otoritenin tamamen merkezdeki iktidarda toplanması ve hukuki birliğin bulunmasını ifade eder. Siyasal bakımdan merkezden yönetime sahip (üniter) devletlerde yasa yapan ulusal meclisin dışında başka bir yasama organı bulunmaz;
farklı bölgelere ve yerleşim birimlerine göre değişen yasalar geçerli değildir.
Öğretide yaygın olarak üniter devlet tanımı, geniş anlamda tek siyasal örgütlenmeye sahip olan, başka bir anlatımla tek merkezli devletler için kullanılır.
Geniş anlamda üniter devletin temel ölçütü merkezi iktidarın tekliğidir. Bütün siyasal karar yetkisi tek bir merkezde toplanmıştır (Nalbant, 2012: 63).
Siyasal kararların tek elden ve merkezi hükümet tarafından alındığı ve tüm ülke ve ulusa eşit ve aynı biçimde uygulandığı devlet yapıları üniterdir. Üniter devlet, yönetsel merkeziyetçiliğin olduğu anlamına gelmez. Yasama ve yargı erklerinin alt egemen birimlere devredilmemesi anlamına gelir. Merkezi hükümet, yasama organı eliyle çıkartacağı yasa veya yasalarla merkezdeki yürütme gücünü ve bazı kamusal işlevleri uygun gördüğü yöntemlerle bölge, il, kent, kasaba, köy yönetimlerine devredebilir (Kalaycıoğlu, 2012: 2-30; Easton, 1953: 28).
Siyasi merkeziyetçilik olarak da tanımlanan üniter devlet sisteminde yürütme erkinin taşrada yerel yönetimlere devredilme ölçüsüne göre farklı yönetim biçimleri ortaya çıkmaktadır. Başka bir ifadeyle yönetsel örgütlenmeleri açısından üniter devletler, yürütme organının merkezilik derecesine göre merkezi ve adem-i merkezi olarak ikiye ayrılmaktadır. Merkeziyetçi devletler, kamu hizmetlerini merkezde toplayan ve bu hizmetleri merkez ve merkez hiyerarşisinde yer alan kuruluşlarca yürütülmesine ağırlık veren devletlerdir. Adem-i merkeziyetçi devletler, yürütme erkine ilişkin kamusal yetkiler ve kaynakların merkezde değil, yerel yönetimlerde yoğunlaştığı devletlerdir. Yerinden yönetime ağırlık veren üniter devletlerde, yürütme erkinin fonksiyonları olan temel kamu hizmetleri başkentin taşradaki
