Amme İdaresi Dergisi, Cilt 46, Sayı 2, Haziran 2013, s. 25-43.
Yönetilebilir? Strateji Kavramı, Stratejik Planlama/Yönetim, Kamu Sektöründe Uyum ve Çelişkiler
Mustafa Coşar Ünal
*Özet: Bir özel sektör modeli olan stratejik yönetim, kamu sektörünün yapısal karakteris- tikleri ve siyasi kontekst ile çeşitli uyumsuzluklar göstermektedir. Şartlara göre rekabet avantajı sağlayacak pozisyonu alabilme adına hız, etkinlik, esneklik vb. hususları temel alan stratejik yönetim, kamu sektörünün/politikalarının bazı temel karakteristikleri ile önemli çelişkiler ortaya koymaktadır. Uygulama biçimlerine (öncel plan- gelişen) ve temalarına (plan, motif, pozisyon, taktik ve perspektif) göre farklı strateji kav- ram/modelleri, kamunun yapısal dinamikleriyle incelendiğinde, kamuya özel, denge ve değişim arasındaki balansı yakalamış bir stratejik planlama ve yönetim teması gerek- mektedir. Bu tema, hem gelişen hem de öncel plan içeren, ortak bir perspektif ve geçmiş motif/kalıplara dayalı, kamu yararı odaklı bir uygulama planı kapsamında faydalı olsa da, soyut ve çerçeve ifadelerden ibaret (bütçelendirme hariç) öncel bir planlama olmak- tan öteye geçmez.
Anahtar Kelimeler: Kamu yönetimi, strateji, stratejik yönetim, stratejik planlama, kamu sektörü, uyumluluk.
How Far Can thePublic Organizations Be Strategically Managed? Strategy as a Term, Strategic Planning/Management and its Compatibility-Conflict in the Public Sector
Abstract: Strategic management as a private sector model displays certain incompati- bilities with the structural and procedural characteristics of the public sector as well as with the political context. Strategic management relies heavily on efficiency, effective- ness and flexibility to achieve competitive advantage and this notion portrays con- flicts/disparities with the characteristics of public sector/policy. In this respect, there exists a need for an approach that is unique/specific to public organizations through the analyses of various concepts and models of strategy based on its formulation (deliber- ate vs. emergent) and different themes (plan, pattern, position, perspective, ploy). Such an approach should accommodate both emergent and deliberate formulation (the bal- ance between stability-change), should also reflect patterns and a shared perspective which all are to be public good-oriented. In fact, however, such an approach would not go beyond a strategic planning effort that consists of abstract strategic goals and mostly lacks gap analysis, interim objectives, and quantifiable measures (excluding budgeting) due to the nature of public services.
Key Words: Public management, public administration, strategy, strategic manage- ment, strategic planning, public sector, compatibility.
*Dr. Polis Akademisi Başkanlığı, 06100, Bakanlıklar/Ankara/Türkiye.
GİRİŞ
Bilindiği üzere Kamu Yönetimi anlayışı, bilgi teknolojilerinde yaşanan ge- lişmelere paralel olarak 1980‟li yılların başlarında değişime uğramış ve “Yeni Kamu Yönetimi” isimli bir teorem ortaya konmuştur. Bu değişim genelde, özel sektör uygulamalarının devlet/kamu teşekküllerine uyarlanması şeklinde cere- yan etmiştir. Bu uygulamaların en önemlilerinden birisi de “Stratejik Planlama”
ve “Stratejik Yönetim” olgularıdır.
Bu açıdan, özel sektöre ait bir model olarak ortaya çıkan ve sonrasında kamu alanında da kullanılmaya başlanılan Strateji ve (performansa dayalı, sonuç odaklı vb.) Stratejik Planlama/Yönetim kavramlarının kamu sektörü dinamikleri ve kamu politikaları temaları kapsamında faydalılık ve uygulanabilirlik gibi de- ğişik açılardan değerlendirilmesi önem arz etmekte, kamu ve özel sektör arasın- daki yapısal ve çevresel dinamikler ile bu sektörlere ait temel değişken ve karakteristik farklılıklarının, stratejik planlama/yönetim açısından incelenmesini zorunlu kılmaktadır.
Yukarıda belirtilen hususlar çerçevesinde bu makalede, (i) bir „Yeni Kamu Yönetimi‟ paradigması olarak stratejik planlama ve yönetim temalarının dünya ve Türkiye ölçeklerindeki kısa tarihi süreci özetlenmiştir. (ii) Daha sonra,
„strateji‟ olgusunun kavram/terim olarak ortaya koyduğu anlam ve uygulamaları ile tipolojik açıdan uygulama biçimleri ve seviyelerine göre strateji terminolojisi tartışılmıştır. (iii) Devamında, kamu sektörü ve kamu örgütlerinin yapısal karak- teristiklerinin stratejik planlama ve stratejik yönetim nosyonu ile kıyaslanması kapsamında ortaya çıkan (farklı strateji kavramları açısından) uyum ve uyumsuzluklar analiz edilmiştir. (iv) Bu analiz ışığında, stratejik yönetim te- masının kamu politikaları açısından değerlendirmesi yapılmış ve (v) ortaya ko- nan strateji kavramları, kamu sektörü dinamikleri ışığında incelenmiş ve kamu örgütlerine en uygun strateji teması analiz edilerek kamu sektörü dinamikleri açısından tartışılmıştır.
TARİHİ SÜREÇ: YENİ KAMU YÖNETİMİ VE STRATEJİK PLANLAMA/YÖNETİM
Bilindiği üzere, Sanayi Devrimi ile 1930‟lu yıllarda ortaya çıkan -klasik an- lamda- kamu yönetimi 1960‟lara kadar sürmüş ve devamında gelişen bilgi ala- nındaki yenilikler ve küreselleşme, „Yeni Kamu Yönetimi‟ olgusu çerçevesinde çeşitli reformlar ortaya çıkartmıştır. Sanayi devrimi ile başlayan süreç, özellikle 1930 ve 1960‟lı yıllar arasındaki dönem itibarı ile Klasik Kamu Yönetimi Teo- remini geliştirmiş ve bu döneme ait kamu işleyişinin karakteristiği, yukarıdan aşağıya (top-down), tek yönlü (blocked feedback channels), hiyerarşi tabanlı (hierarchy-based), bürokratik (bureaucratic) ve merkeziyetçi (centralized) bir organizasyonel yapı kavramını yansıtmıştır. Ancak devamında gelişen bilgi tek-
nolojileri, bu bürokratik ve hantal işleyişin yetersizliğini net biçimde ortaya çı- kartmış ve devamında da, 1960‟lı yıllardan başlamak üzere, kamu yönetimi te- ma ve felsefesinde çeşitli yenilikler ortaya atılmıştır (Lynn, 2006: 17-21). Bu kapsamda, özellikle 1980‟li yıllarda Kamu Yönetimi Teoreminde başlayan de- ğişim, kamu hizmetleri yönünden devlet işleyişini tüm dünyada değişime uğ- ratmıştır.
Bu Yeni Kamu Yönetimi anlayışı, en genel ifadesi ile, özel sektör kuralları ve yaklaşımlarının kamu organizasyonlarında (devlet kurum ve kuruluşlarında) uygulanması anlamını taşır (Denhardt - Denhardt, 2003: 12).1 Bu anlamda, Yeni Kamu Yönetimi anlayışı içerisindeki devlet temasının yeni misyonu, „devletin kamu hayatındaki işlemleri birebir yapmak yerine yönetme ve yönlendirmesi (steer not row)‟ olarak belirlenmiştir (Kettl, 2002: 26). Kamu yönetimindeki bu değişim sırasıyla: geliştirilmiş hesap verebilirlik, sonuç odaklı ve tabanlı bütçe ve performans değerlendirmesi, en önemlisi de bürokratik hantallığın sebeple- rinden birisi olan (kuvvetler ayrılığı prensibi içerisinde kalmak kaydı ile) yasa- ma ve yürütme organları arasındaki etkileşimin rasyonellik açısından etkinleşti- rilmesi olarak sayılabilir (Lynn, 2006: 18, 28).
Klasik kamu yönetimi temasındaki değişimin belirgin olarak kendisini gös- terdiği nokta, kamu sektörü kurum ve kuruluşlarının organizasyonel/kurumsal kültüründe öngörülen değişiklik olmuştur. Kurumsal kültür açısından bu deği- şim, 1960 ve 1970‟li yıllarda “Performansa Dayalı Yönetim” ekseninde kendi- sini göstermiş ve bu temel üzerinde, hizmet odaklı kamu kuruluşları oluşturul- ması, merkezi yönetimin -belli oranlarda- yerele devri, misyon ve vizyon odaklı yönetim anlayışının oluşturulması gibi hususları ön plana çıkartmıştır (Ka- mensky, 1996: 248).
Performansa dayalı yönetim fikri esasında daha önceki reform girişimlerinde farklı isimde gündeme gelmiş bir temadır ve 20. yy.‟lın başlarında gelişen bi- limsel yönetim (scientific management) anlayışı performansa dönük yönetim anlayışının bir yansımasından başka bir şey değildir (Denhardt - Denhardt, 2003: 11). Geçmişteki bu reformlarda geliştirilen performansa dayalı bütçe yö- netiminin en temel amacı, idari devlet işlemlerini siyasetten ayırma olarak orta- ya çıkmıştır (Radin, 2003). Bu eski girişimlerdeki en önemli husus, performansa dayalı/performans odaklı yaklaşımın bir bütçe yönetme perspektifi olarak algı- lanmasıdır. Oysaki yeni kamu yönetimi çerçevesi içerisinde performansa dayalı yönetim bir yönetimsel araç olarak ortaya konmuştur (Wholey - Hatry, 1992:
610).2
1 Bu çalışmada „organizasyon‟ ve „örgüt‟ terimleri, kamu sektörü kurum ve kuruluşlarını niteleme adına deği- şimli olarak kullanılmıştır.
2Devamında ABD‟de: 1949, Hoover Komisyonu: Performans Odaklı Bütçe-Performance-based budgeting, PBB; 1950, Program Bütçesi -Program Budgeting, PB (Breul, 2003); 1960, Program, Performans ve Bütçe -
Bu yeniliklerin devamı olarak Stratejik Planlama olgusu, ilk olarak 1950‟lerde kendisini göstermiştir. Stratejik planlama, bir organizasyonun hede- finin belirlenmesi ve ortaya konulması, bu hedefe ulaşmadaki başarının tetkik edilmesi adına ara hedefler bazında planlanması (bir yol haritası) ve gerçekleşti- rilen ara ve sonrasında da ana hedeflerin ne derece gerçekleştirildiğinin analiz edilmesi olarak özel sektör içerisindeki yerini almıştır (Bkz. Ansoff, 1965;
Chandler, 1992: 81; Drucker, 2006). Stratejik Yönetim kavramı ise ilk olarak 1970‟li yılların ortalarında gündeme gelmiş ve stratejik planlama ile plan altına alınan hedeflerin ötesinde bir yönetim sürecini ifade eder.
Bu alandaki en son reform ise, ABD‟de Clinton Yönetimince 1990‟ların ba- şında uygulamaya konan „devleti yeniden keşfetmek‟ temasının en önemli unsu- ru olarak 1993 yılında ortaya çıkan „Kamu Kurumları Performans ve Sonuçları Yasası‟dır (Government Performance and Results Act-GPRA). GPR Yasasının en temel karakteristiği, kamu kurum/kuruluşlarının sorumluluklarının, öncelik- lerinin, değer sistemlerinin ve kısa-uzun vadeli gaye ve amaçlarının net ve be- lirgin bir biçimde belirlenmesi ve “Stratejik Planlama” şeklinde kaleme alınarak rapor edilmesidir (Radin, 2003: 1248).
TÜRKİYEDE STRATEJİK PLANLAMA/YÖNETİM
Türkiye‟de de kamu yönetimi adına dünyadaki yansımalara paralel reform çabaları kendini göstermiştir. Kamu yönetimi alanındaki bu çalışmaların en önemlileri 1962-1963 yıllarında DPT ve TODAİE işbirliği ile gerçekleştirilen Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) ve devamında 1991 yılındaki (Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlıkları kapsamında) Kamu Yönetimi Araştırma (KAYA) Projesidir. Bu projeler ile kamu yönetiminde ve- rimlilik, etkililik, etkenlik gibi unsurların hayata geçirilmesi adına tespitler ya- pılmıştır. Ayrıca, kamu yönetiminde bilgi teknolojilerinin getirdiği değişiklike- rin etkin biçimde değerlendirilmesini teminen kurumların kültür ve yapılarında önemli (personel sistemi, kaynaklar ve kullanılış biçimleri, mevzuat, haberleş- me, halkla ilişkiler vb.) değişiklikler ortaya konmuştur.
Spesifik olarak Stratejik Planlama adına Türkiye‟de yapılan çalışmalar özel- likle 2000‟li yılların başından itibaren ortaya konulan bir dizi reform ile yasa- laşmıştır. Stratejik planlama kavramı, Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanu- nu‟nda, kamu yönetiminin temel araçlarından biri olarak yer almıştır. Bunun yanı sıra kamu reformuna ilişkin birçok yasa ve yasa tasarısı gündeme gelmiş bunlardan en önemlisi 1990 sonrası hemen tüm reform ve değişimleri içeren Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı olarak ortaya çıkmıştır. Ancak kanun Cumhurbaşkanlığı makamı tarafından o dönemde onaylanmamış ve yürürlüğe
Program, Performance and Budgeting Systems, PPBS; ve 1970, Sıfır Tabanlı/Denk Bütçe -Zero Based Bud- geting, ZBB (Lee, vd., 2008).
girmemiştir. Strateji konusu ise bu kamu reformu çalışmalarında tespit edilen önemli yetersizliklerden biri olarak ortaya konmuştur (Dinçer - Yılmaz, 2003:
23). Strateji Geliştirme Kurulu ve Strateji Geliştirme Başkanlıklarının oluşumu- nun gündeme getirildiği bu kanun, kamu alanında stratejik yönetim ya da plan- lama açısından önem arz etmektedir (ancak kanun Cumhurbaşkanlığı makamı tarafından o dönemde onaylanmamış ve yürürlüğe girmemiştir).
Devamında ise bu alanda değişik önemli kanunlar hayata geçirilmiştir. Bun- lardan bazıları 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve stratejik planlama yapma konusunda (nüfusu 50.000‟in üzerindeki) belediyelere zorunlu- luk getiren 5393 sayılı Belediye Kanunudur.
Sonuç olarak, kamu yönetimi açısından kaynakların stratejik önceliklere yönlendirilmesini ve rasyonel/etkin kullanımını sağlama adına yeni kamu yöne- timi reformlarının en temel öğesi stratejik planlama olarak ortaya çıkmıştır.
Stratejik planlama gelişim gösterdiği süreç içerisinde birkaç açıdan (örneğin, stabilite ve değişim arasındaki denge aksı) eleştirilere maruz kalsa bile, kamu yönetiminin en temel öğelerinden biri olarak süregelmiştir. Kamu yönetiminde stratejik planlama ve stratejik yönetim olguları, yukarıda ifade edildiği üzere, yeni kamu yönetimi reformları kapsamında, kamu sektörü kurum ve kuruluşla- rının, özel sektör karşılıkları gibi, esnek, hızlı, etkin bir biçimde rekabet avantajı sağlayabilecek bir konseptte hareket etmesine dönük bir olgu olarak, özel sektör uygulamaları paralelinde ortaya çıkmış (General-Accounting-Office, 1996; Ra- din, 2003: 1255), ana temasını da kurumsal hedeflerin belirlenmesi, gözden ge- çirilmesi ve rutin bir biçimde kamuya ifşa edilmesi olarak belirlemiştir.
BİR KAVRAM/TERİM OLARAK STRATEJİ
Akademik camia ve uygulayıcı uzmanlar tarafından strateji adına bir çok model, perspektif ve konsept üretilmiştir (Hambrick - Fredrickson, 2001: 55).
Çıkış noktası olarak muharip güçler arasında yaşanan savaşta, farklı değişkenle- rin analizi sonrasında karşı tarafa üstünlük sağlanması adına geliştirilen hareket tarzı olarak ortaya çıksa da devam eden süreç içerisinde strateji kavramı daha geniş bir perspektifi içerisine alan bir tema haline gelmiş ve birçok farklı kon- tekst içerisinde kullanılmıştır. Strateji terimi yönetim konteksti içerisinde Strate- jik Planlama ve devamında da Stratejik Yönetim olarak ifadesini bulmuştur. En genel anlamda ise strateji, özel sektör içerisindeki Piyasa/Pazar ortamında fir- maların rekabet avantajı sağlama adına geliştirdikleri uygulamalar olarak algı- lanmıştır (plan, konumlanma, taktik, manipülasyon vb).
Yönetim alanı içerisinde -Kamu Yönetimi ve İşletme Literatüründe- “Strate- jik Planlama” ve “Stratejik Yönetim” olarak kendisini bulan strateji kavramı,
“Strateji” kavramı üzerine yapılan tanımlamalara paralel olarak çeşitlilik arz etmektedir. Barındırdığı çeşitliliklere ve farklı tanım ve algılamalara rağmen
stratejik yönetim -en temelde- iki ana anlamda kullanılır. Bunlardan birincisi strateji kavramını planlama, diğeri ise bir yönetim süreci ve tipi olarak ortaya koyar.
Planlama olarak strateji, bir organizasyonda, yukarıdan aşağıya bir akış ile yönetim kadrosunun belirlediği ve kendince en uygun davranış olarak ortaya koyduğu uygulamayı işaret eder (Mintzberg, 1994: 211-213). Bir yönetim süre- ci olarak strateji ise, planlamaya karşıt, daha esnek bir yapı içerir ve bir organi- zasyonun/kurumun, hizmet ve etki alanı (piyasa ve/veya çevre) belirsizliklerine karşı en rasyonel biçimde şekil almasını ve fonksiyonlarını o anki duruma göre belirleyerek en rasyonel tepkiyi vermesini ve dolayısı ile de fırsatları değerlen- dirme ve gelişmeleri fırsata çevirme girişimlerini ifade eder (Dobson, Starkey, - Richards, 2004: 52).
Teknik açıdan stratejik planlama, stratejik yönetimin öncel aşamasını yani strateji ve uygulama planının formülasyonu olarak ele alınabilir. Stratejik plan- lama ve stratejik yönetim kavramlarının kullanımına dönük çok net bir tanım ayrımı yoktur ve teknik açıdan birbirinin devamı olan bu iki kavram (akademis- yen ve uygulayıcılar tarafından), birbirlerinin yerine kullanılmaktadır. Ancak yine de en genel anlamda stratejik yönetim kavramı, stratejik planlamanın uygu- lanması ve kontrolüne dönük safhaları içerisine alan bir yönetim süreci olarak ifade edilir. Türkiye‟deki yasal düzenlemelerde stratejik yönetim değil stratejik planlama kavramı kullanılmıştır (örnek bkz. DPT, 2009: 3-122).
Bu iki ana başlığa ek olarak strateji, çevresel şartlara göre ele alınan ve bi- çimlendirilen değil, çevresel dinamiklerin analizi neticesinde, bizzat radikal de- ğişiklikler üreterek trendlere yön veren uygulamalar ortaya koyma, bir başka deyişle etki alanında (örneğin piyasada) inisiyatifi ele alma ve elde bulundurma ya da değişimin önünde gitme, piyasayı ve çevresel şartları belirleme olarak da anlamlandırılır (Hamel ve Trudel, 2000: ix, x).
Strateji üretmek, salt planlama yapmanın çok ötesinde bir anlam ifade eder ve bu yönüyle strateji üretimi birçok biçimde değişik perspektif model ve açı- lardan yaklaşımlar ortaya koymaktadır (Hambrick - Fredrickson, 2001: 51;
Mintzberg, 1987a: 68). Ancak, -yönetim açısından- en genel anlamı itibarıyla strateji, belirli bir amaca ulaşmada çizilmiş yol haritası olarak tanımlanabilir (Mintzberg, 1987a: 72). Her ne kadar, Porter (1996: 61-63) -özel sektör açısın- dan- operasyonel etkinlik adına yapılan plan ve düzenlemelerin strateji mana- sında gelmediğini ifade etse de, strateji, belirlenen ara amaçlar, kaynakların tas- nifi ve rasyonel kullanımı vasıtası ile ana hedefe ulaşılmasına dair genel bir rota olarak da ifade edilebilir (Dobson, vd., 2004: 52). Mintzberg‟e (1987a: 71) göre stratejik planlama hali hazırda mevcut olan planlamanın düzenli bir şekilde ifa- de edilmesinden başka bir şey değildir ve bu nedenle Mintzberg (1987a) Strate- jik Yönetimin Stratejik planlama kavramının ötesinde daha geniş ve farklı bir
kavram olduğunu ifade eder. Ring ve Perry (1985: 283) strateji konusuna orga- nizasyonların hareket alanları açısından yaklaşmış ve faaliyet gösterdikleri kon- tekstin değişkenlerini ve bu değişkenlerim strateji üretimi üzerindeki etkilerini ortaya koymuşlardır. Burada kontekst olarak ifade dilen husus, organizasyonun toplumsal rol ve misyonu başta olmak üzere, faaliyet icra edilen çevre/atmosfer, teknoloji ve insan kaynakları gibi hususlardan oluşmaktadır.
Strateji kavramı, yönetim konteksti sınırları içerisinde kalınmadan ele alın- dığında daha farklı biçimlerde tanımlanabilir. Bunlardan en önemlileri strateji- nin bir Plan, Pozisyon, Taktik, Motif ve Perspektif olarak anlamını bulmasıdır.
Yönetim sürecinin bir parçası olarak bakıldığında en genel manada strateji, spesifik bir amaca ulaşma adına bilinçli olarak üretilen ana planı ifade eder (Chandler, 1962; Mintzberg, 1987a; Skok, 1989). Bu plan, belirlenen amaca ulaşmada ortaya konulan ara amaçları, izlenecek rotayı (uğrak noktaları), mev- cut ve tedarik edilecek kaynakların elde edilmesini, dağıtımını ve kullanım bi- çimlerini içerir (Dobson, vd., 2004: 52). Bu en genel tanım incelendiğinde, bir plan olarak stratejinin iki temel ögesi olduğu görülür; (i) bilinçli olarak üretilen bir plan (ii) ve bu planın ulaşılacak hedefe dair herhangi bir aktiviteye başlan- madan önce belirlenmiş olması durumu. Bu açıdan bir plan olarak strateji ger- çekleşmeden önceki durumu yansıtan (ex-ante) bir yaklaşımdır.
Mintzberg‟in (1987b: 13) ifade ettiği gibi, stratejiyi sadece ileriye dönük bir plan olarak ortaya koymak yeterli bir tanımlama değildir; strateji, geleceğe dair bir plan olduğu kadar geçmiş zamandan gelen motif ve kalıpların da yansıması- dır. Burada vurgulanmak istenen nokta, ileriye dönük planlanan her stratejinin hayata geçme şansının olmadığı, gerçekleşmeyen stratejilerin de geçmişten ge- len kalıpları oluşturduğudur. Kalıp/motif (pattern, davranış kalıbı) olarak ortaya konan şey, bilerek ya da bilmeyerek yönetim süreci içerisinde ortaya çıkan akti- viteler bileşkesi, başka bir deyişle, geçmişte yapılan planlamalardan gerçekleşti- rilebilenlerin oluşturduğu strateji bütünüdür (Quinn, 1980: 201-213). Bu nokta- da kalıp, gerçekleşen bir durumu yansıtan (post-ante) bir yaklaşımdır. Bu ne- denle strateji üretimi ya da stratejik yaklaşım, geçmiş trendlerin, geleneklerin, kültürlerin dikkatlice analiz edilmesini ve bu analizlerin geleceğe dönük fırsat- lar ışığında organizasyonlara yön verecek vizyonu oluşturmayı içine alan bir bakış açısını da ortaya koyar.
Bir pozisyon/konumlanma (position) olarak strateji, kendisini en net olarak
“Oyun Teorisi”nde (Game Theory) gösterir. Yani bir şirketin daha fazla pazar payı elde etmek amacıyla iş dünyasındaki diğer şirketler ile girdiği rekabet or- tamında aldığı pozisyonlar, stratejinin bir pozisyon olarak değerlendirildiği kon- teksti oluşturur (Porter, 1996: 65). Strateji, özellikle özel sektör organizasyonla- rı içerisinde bazen manevra/taktik (ploy) olarak ortaya çıkar (Porter, 1979: 52).
Bir taktik olarak strateji, piyasada uygulanan organizasyona daha avantajlı bir
konumlama getirmesi açısından, hayata geçirilmeyen ancak -manipülatif biçim- de- uygulanacakmış gibi gösterilen bir olgudur (Mintzberg, 1987b: 21). Genelde rakip oluşumları yanlış yönlendirme, onlar üzerinde piyasa (fiyat, ölçek vb.) baskısı oluşturma adına başvurulan bir yöntemdir.
Strateji ayrıca, bir organizasyonun çalışanları tarafından üretilen ortak pers- pektif/bakış açısı (shared perspective) ve kolektif akıldır. Stratejinin, dışa dönük olarak rekabet güçlerine göre belirlediği pozisyon alma anlamındaki kullanımı- na karşıt ortak perspektif içe dönük hususlara odaklanır. Ortak perspektifin ana teması, bir organizasyona ve bireylerine dair ortak değer, ortak akıl ve devamlı- lık esaslı bir kurumsal/organizasyonel bilinç sistemi oluşturmaktır (Mintzberg, 1987b: 21). Buna en güzel örnek Toplam Kalite Yönetimi (Total Quality Mana- gement) uygulamalarıdır.
Üretim Biçimlerine/Ortaya Çıkışlarına (Formülasyon) Göre Strateji
Önemli diğer bir konu da stratejinin ne olduğu, nasıl anlamlandırıldığı ve de nasıl algılandığından öte stratejinin ortaya çıkış biçimidir. Başka bir deyişle, stratejinin nasıl üretildiği ve formüle edildiği, en az stratejinin ne olduğu ve ol- madığı kadar önem arz etmektedir. Bu anlamda stratejiler bilinçli olarak üretilen öncel planlama (deliberate) ve kendiliğinden biçimlenen/gelişen (emergent) ol- mak üzere iki farklı şekilde üretilirler. Kendiliğinden gelişen (bundan sonra „ge- lişen‟ olarak adlandırılacaktır) stratejiler, süreç içerisinde gelişen bir duruma, organizasyonun aldığı tavır, sergilediği duruş ya da verdiği cevaptır. Geçmişten gelen ve pratikte oturmuş bir kalıbı ifade eder. Buna karşın bilinçli stratejiler, yukarıda plan olarak ifade edildiği gibi, bir organizasyonun bilinçli bir biçimde ileriye dönük olarak ürettiği planlamalardır (Mintzberg, 1987a: 70-73).
Bu açıdan, plan ve taktik olarak strateji öncel anlamda üretilen strateji olarak tasnif edilebilir. Bunun yanında bir motif olarak strateji ise gelişen strateji tara- fında yer alır. Ayrıca, bir pozisyon olarak strateji, her iki kategoride de yer ala- bilir. Şöyle ki: pozisyon anlamında strateji, çevresel faktörlerin devamlı surette analizini gerektirmesi noktasında öncel analizleri gerektirirken, dinamik yapı- daki çevresel faktörlere karşı tepki olarak gelişen anlamda strateji olarak da kar- şımıza çıkar. Bir perspektif olarak strateji ise bilinçli bir seçim olması noktasın- da geçmişten gelen ortak değerler çizgisinde geliştiği için, öncel planlama içeri- sinde tasnif edilebilir.
Seviyelerine Göre Strateji
Bunun yanı sıra strateji kavramı, ortaya çıktığı özel sektör içerisinde üç ayrı sviyede/boyutta ele alınır. Bunlardan ilki şirket seviyesinde stratejidir ve tüm organizasyonu etkileyen ve kurumsal olarak organizasyona yön veren kurum içi stratejileri içerisine alır. Diğer boyut ya da seviye ise, firmaların faaliyet göster- dikleri alana dönük olarak ürettikleri stratejilerdir. Fonksiyonel stratejiler ise
adından da anlaşılacağı üzere firmaların fonksiyonlarının etki alanlarında (pa- zarlama, üretim vb.) ortaya konan stratejileri ifade eder (Erkan, 2008: 11).
KAMU SEKTÖRÜNDE STRATEJİK YÖNETİM
Yukarıda da ifade edildiği üzere strateji, kamu sektörü için üretilmiş bir olgu değildir ve doğal olarak kamu sektörünün temel nosyonuna uyumsuzluk ve ay- kırılıklar göstermektedir (Skok, 1989: 128). Kamu kurum ve kuruluşlarının içe- risinde faaliyet yürüttükleri bürokratik sistem özel sektörde olduğu gibi güç ve inisiyatif kullanma ekseninde değil, keyfi güç ve otorite uygulamasını engelle- meye dönük güç paylaşımı, uyum ve sorumluluk olguları ekseninde faaliyet icra etmektedir (Anderson, 2003; Kingdon, 2003; Ring - Perry, 1985). Kamu ku- rumları, kendine özgü bir yapıya sahip olan kamu sektörü içerisinde faaliyetle- rini yürütürler. Bu yapı içerisinde, sektörün doğasından kaynaklı değiştirilemez -yapısal ve işlem prosedürüne ait- şartlar mevcuttur ve kamu organizasyonları bu değiştirilemez olgulara uyum göstermek zorunluluğundadır.
Bahse konu olguların en önemlileri arasında, sınırlı esnekliğe bağlı olarak organizasyonların ilgili hukuki metinlere (kanun, yönetmelik, yönerge vb.) uy- ma zorunluluğu, yöneticilerin yönetsel otoritelerinin kısıtlılığı (otorite kullanı- mında kontrol mekanizması-checks and balances), şeffaf olma zorunluluğu, kamusal olma niteliğinin getirdiği sorumluluk, siyasi ve bürokratik anlamda re- kabetçi güçlerin çekişmesi, toplumun moral değer ve inanç sistemlerini gözetme ve bunlara uyma zorunluluğu, kamuya hesap verme sorumluluğu, liyakat esaslı personel sistemi vb. hususlar sıralanabilir (Nutt - Backoff, 1993: 213; Ring - Perry, 1985: 280).
Kısaca, organizasyon teorileri açısından stratejik planlama ya da yönetimin niteliğinin belirlenmesinde, organizasyonun niteliğine ait değişkenler (büyük- lük, coğrafi olarak yayılmışlık, hizmetin nevi vb.) önem arz etse de, stratejinin ana niteliğini, değiştirilemeyecek ve kendine özgü yapısal kriterleri olması nok- tasında, içerisinde bulunulan sektör belirler. Bu açıdan bu bölümde, kamu sek- törü içerisindeki bu değişmez yapısal karakteristikler ve stratejik yönetim kav- ramı gerekleri ile -özel sektörde ele alındığı manası ile- stratejik yönetim ya da stratejik planlama olgularının kamu örgütlerinde uygulanabilirliği analiz edil- miştir.
Kamu sektörünü özel sektörden farklı kılan en önemli hususlardan birisi, kuvvetler ayrılığı prensibidir ve bu farkın stratejik planlama/yönetim unsurunun kamu sektöründe uygulanabilirliğine dair yansıması önemlidir. Bu yansımanın en net etki alanı, strateji olarak ortaya çıkacak bir kamu politikasının üreticisi ile uygulayıcısının farklı aktörler (erkler) olmasıdır (Anderson, 2003; Kingdon, 2003; Ring - Perry, 1985). Başka bir deyişle, kamu kurumları daima bir üst ku- rum/kurul tarafından kontrole tabi tutulurlar ve bu üst yapılar çelişen menfaat- ler, çekişen gruplar, rekabet içerisindeki değer sistemleri barındırırlar. Kamu
kurumları, kısa ve uzun vadeli amaçlarının belirlenmesinde ve gerçekleştirilme- sinde bu üst yapılara ve rekabet eden etkili aktörlere bağımlıdırlar. Kısacası, yü- rütme erki, ancak yasamanın yaptığı politikaları (kendi çerçevesi içerisindeki düzenlemeleri farklı hukuki metinlere bağlayarak) hayata geçirebilir. Bu durum, strateji yapımı ile uygulanması arasındaki bağın kırılması anlamına gelmektedir.
Ayrıca, kontrol gücü olan üst yapı kurumları, rasyonel stratejiler yerine, sadece kendisine fayda sağlayan politikaları uygulatma güdüsü içerisinde hareket eder- ler. Buna paralel olarak, stratejik yönetim, belirlenen hedeflerin gerçekleştiril- mesi için kaynakların etkin kullanımı ve tasnifini de içerisine alan bir kavramdır (Mintzberg, 1994: 105; Ring - Perry, 1985: 280); ancak, kamu kurum ve kuru- luşlarının hedeflerine ulaşmaları için gerekli kaynaklar yukarıda bahsedilen bu üst yapılara bağlıdır (Lee, vd., 2008: 8; Ring - Perry, 1985: 280; Skok, 1989:
135).
Bu durumun önemli sonuçlarından birisi de, rekabetçi değerlere sahip, çıkar- ları farklı bu kontrol (üst) grupları kamu politikaları üzerinde uzlaşı sağlama adına kamu politikalarını net olmayan, düşük spesifiklik içeren bir yapıda oluş- tururlar (Anderson, 2003; Bardach, 2005; Kingdon, 2003; McCool, 1995) ve bu durum, ara ve ana amaçların belirlenmesi gereken öncel plan şeklindeki strateji- lerin doğmasına ve uygulanmasına ket vurur (Ring - Perry, 1985: 284).
Özel sektör içerisinde strateji üretimi dinamik/hareketli ve çevresel şartların tarandığı, rekabet avantajı sağlamak için iç ve dış dinamiklerin analiz edildiği, gelişmelerin kar ve fayda üretme adına fırsata dönüştürülmeye çalışıldığı, kay- nak analizlerinin yapıldığı interaktif bir süreci ifade eder. Özel sektör işlemleri, genelde bir ticari işlemler toplamından ibarettir. İşlemlerin içeriği birbirine çok yakındır. Özel sektördeki etkileşimlerde ana amaç, kapital üzerine rasyonel tavır sergileme odaklıdır. Ancak kamu sektörü işlemleri çok daha çeşitli ve karmaşık- tır. Kamusal işlemlerin özel sektördekinin aksine ikiden fazla tarafı ve o işlem üzerinde etkileri vardır. Vergi düzenlemeleri sonucunda elde edilen gelir ile oluşturulan kaynak, bu kaynağın „dağıtıcı‟ (distributive) ya da „yeniden dağıtıcı‟
(re-distributive) politikalarla hizmet sektörüne aktarılması, buradaki politika alt- sistemlerinin rolü, menfaat grupları, meslek odaları, siyasi partiler, meclis ko- misyonları vb. süreçlerin içerisinde bulunduğu döngünün karmaşıklığı; ayrıca saik açısından, değer yargıları, inanç sistemleri, eşitlik, saydamlık/şeffaflık, gibi hususların getirdiği rekabetçi unsurların mevcudiyeti, kamu sektörü iş ve işlem- lerindeki -özel sektöre kıyasla- kompleks ve karmaşık dinamikleri ortaya koy- maktadır.
Bunun yanında, kamu sektörü organizasyonları hesap verebilirlik (accounta- bility) ilkesine tabi oldukları için kamunun gözetimine ve denetimine açık ve şeffaf olmak durumundadırlar. Bahse konu çelişen siyasi akımlar, değerler, menfaat grupları, siyasi gruplar ve lobi faaliyetleri, herkese açık olan kamu işle- yişinde esnekliğin yanı sıra hız ve etkinliği de olumsuz etkiler ve kamu kurum-
larının işleyişleri bu noktada hantal bir yapıya bürünür. Başka bir ifade ile, ka- mu kurumlarının strateji üretimi, kamuya, dolayısı ile de, bu karşıt güç çekişme- lerine açık alanlarda gerçekleşmektedir (Ring - Perry, 1985) ve Kamu sorumlu- luğu içerisinde organizasyonlar tüm bu değerlere ve onların isteklerine cevap verme güdüsü içerisinde davranmaya çaba sarf etmektedir. Sonuçta bu durum kamu işleyişindeki yavaşlığın en belli başlı nedenidir. Bu hantallığın başka bir nedeni de kamu organizasyonlarının tabi olduğu denetim ve gözetim mekaniz- malarıdır. Oysa strateji, hızlı değişimlere gebe çevre şartlarının dinamik yapısı- na zamanında ve rasyonel tepkilerle avantajlı duruma geçme amaçlı uygulanan bir yönetim şeklidir. Kısaca, strateji mantığının temeline ters olan bu durum, kamu sektörünün niteliğinden ve yapısından kaynaklı diğer bir stratejik yönetim engeli olarak karşımıza çıkmaktadır.
Özel sektörde hantallığa yol açacak durumlar kamudaki kadar ağır değildir.
Belirli kurallar çerçevesinde hareket edilmesi gerekmekte ise de özel sektör sa- dece ve sadece kar amaçlı tavır içerisinde davranır ve değer yargıları, inanç sis- temleri gözetmez. Eşitlik, saydamlık/şeffaflık gibi kıstasları da yoktur. Bilakis stratejilerini rakiplerinin önüne geçmek, rekabet ortamında avantaj sağlama adı- na gizlilik içerisinde yürütür. Karar alma ve uygulamada hızlı ve esnektirler, menfaat ve fayda sağlanması salt amaçtır. Kamu sektörü örgütleri kadar hesap verme zorunlulukları olmadığı gibi tamamı ile ekonomik rasyonalite mantığı ile işlerliklerini yerine getirirler. Halkın genel istek ve ihtiyaçları strateji ve uygu- lama kriterleri arasında yer almaz.
Ayrıca, kamu ve özel sektör kuruluşlarının rekabet içerisinde bulundukları ortam ve çevre de farklıdır. Kamu kuruluşları politika alt-sistemleri menfaat grupları, siyasi partiler, meslek odaları, bütçe paylaşımları vb. dinamikler içeri- sinde rekabet ederken, özel sektör daha esnek yapıda genel manada piyasa/pazar içerisinde rekabet eder. Kamu organizasyonları daha fazla bütçe ve kurumsal- siyasi güç, tanınmışlık vs. için rekabet ederken, özel sektör kuruluşları daha faz- la pazar ve kar payı için mücadele verirler ve en önemlisi, yarış içerisinde bu- lundukları değişkenler göz önüne alındığında, kamu sektörünün yarış içerisinde bulunduğu yapıya ait değişkenlerinin daha karmaşık bir durum arz ettiği görülür (Skok, 1989). Kamu politika sürecindeki (strateji üretme ve uygulama süreci) çeşitlilik, katılımcı çokluğu ve değişken beklenti ve değer yargıları, özel sektö- rün odaklandığı piyasa/pazara ait ekonomik denge, değer ve değişimlere oranla çok daha öngörülemez ve müzakereye ihtiyaç duyan bir niteliktedir. Daha da önemlisi, kamu sektörü kurumları her ne kadar rekabet etseler de, kamu hizmeti ana teması etrafında işbirliği içerisinde olmalarına dair beklentiyle karşı karşı- yadırlar (Ring - Perry, 1985). Bu noktada, organizasyonları “kamusallık” (pub- licness) adını verdiği bir ölçekte derecelendiren Nutt ve Backoff‟a (1993: 213) göre, kamusallık derecesi arttıkça, bir organizasyonun kamu alanında diğerleri
ile eşgüdüm ve işbirliği içerisinde çalışması gerekliliği ve beklentisi de artmak- tadır.
Tüm bu hususların yanı sıra, kamu hizmetinin kendine özgü bazı nitelikleri, stratejik planlamanın özel sektördeki formatı ile birebir kamu alanında uygu- lanmasına engel teşkil eder. Örneğin, kamu hizmetlerinin birçoğu ancak bir de- receye kadar sayısal verilere dökülebilir ya da bazı hizmetler sadece çerçeve olarak ele alınabilir ve daha belirli hale getirilemez ya da somutlaştırılamaz. Bir kısım hizmet kurum/kuruluşlara ait misyon ifadeleri, ana ve ara hedefler soyut çizgilerde kalabilir ya da sayısal veriler özel sektör firmalarındaki kadar net bir çizgide gelişmez. Ülkemizde, merkez teşkilatlarına ait stratejik planlar incelen- diğinde, özellikle belirlenen ara hedeflerde bu soyutluk kendisini gösterir (örnek bkz. Adalet-Bakanlığı, 2010: 41; EGM, 2009: 39).
Daha önemli olarak, kamu organizasyonlarına ait stratejik planların karakte- ristikleri, kar yerine kamu yararı motifi ekseninde kendisini göstermektedir. Bu noktada performans ölçütü kompleks bir yapı arz etmekte ve bir çok değişken ve parametreden oluşmaktadır. Kamu sektöründe verimlilik kavramı, kamu ya- rarı noktasında etkinlik, rasyonalite ve bütçelendirme temaları üzerine odakla- nır. Ülkemizdeki stratejik planların diğer bir unsuru da SWOT analizidir ancak yine bu analizler analitik ve sayısal somutluktan uzakta çerçeve söylemlerden ibarettir (örnek bkz. Başbakanlık, 2011: 7; DPT, 2009: 28).
Ayrıca ülkemizdeki merkezi kamu kurum/kuruluşlarına ait stratejik plan ka- rakteristikleri incelendiğinde, özel sektör (ya da bazı ABD kurumları da dahil) karşılıklarındaki temel hususlardan yoksun oldukları görülebilir. Bunların ba- şında, boşluk analizi diye ifade edilen (gap analysis) ve mevcut durum ile gi- dilmesi gereken ara hedefin betimlenmesi ve hedefe gidiş yolunun somut adım- lar çerçevesinde planlanarak ortaya konulmaması gelmektedir. Stratejik planla- malarda genelde bütçe ve personele dair hususlar analitik ve sayısal yöntemlerle ortaya konmuştur (bkz. Adalet-Bakanlığı, 2010: 41; Başbakanlık, 2011: 8; DPT, 2009: 28; EGM, 2009: 72).
Kamu örgütleri stratejik planlarında görülen temel karakteristik, ortak pers- pektif ve değer (shared perspective) oluşturan anlamdaki strateji tanımına uyan bir temayı işaret eder (Mintzberg, 1987b). Bu ortak perspektifte en çok ifade bu- lanlar şeffaflık, takım ruhu, hesap verebilirlik, meslek etiğine uyum, disiplin, yüksek ahlak, insan odaklılık, çağdaşlık vb. değerlerdir.
Kamu Politikaları Perspektifi
Kamu sektöründe strateji üretme ve uygulama -ölçek ve düzey değişkenleri bazında- kamu politikaları vasıtasıyla hayata geçirilir. Bu kapsamda, kamu sek- töründe stratejik yönetim -değişen derecelerde- kamu politikası seviyesinde ele alınması gereken bir husustur ve kamu politikası üretme ve uygulama dinamik-
leri, kamu sektörü kurumlarının stratejik planlama ve yönetim kavramları içeri- sinde belirleyici bir rol oynamaktadır. Bu açıdan, stratejik planlama/yönetim ol- gusunun kamu kurum ve kuruluşlarına uygunluğuna dönük aşağıdaki değerlen- dirmeler, kamu politikası açısından yapılan analizleri de içermektedir.
Öncelikli olarak, daha önce de belirtildiği üzere, stratejik planlama/yönetim yaklaşımının en önemli prensiplerinden birisi, bir organizasyonun ara ve son hedeflerini net olarak belirlemesidir (Dobson, et al., 2004: 52; Mintzberg, 1987a: 70; Skok, 1989: 137). Kamu politikaları olarak ortaya çıkacak olan stra- tejik planlama/yönetim faaliyetinin kamu yöneticilerinin bilinçli seçimleri ola- rak net ve çerçevesi çizilmiş planlar biçiminde ortaya çıkması gerekmektedir.
Ancak, kamu politikalarının biçimlendirilmesi aşamasında -özellikle plüralist sisteme sahip siyasi yapılarda (örneğin, ABD)- bilinçli olarak net ve spesifik bir içeriğe sahip biçimde ortaya konulmaz (Kingdon, 2003: 11-17; Steinberger, 1980:19). Bunun nedeni, kamu politikalarının bir grup için fayda ve avantaj sağlarken başka bir grup için dezavantaj ve maliyet ortaya koyabilmesi (Kamu politikaları nadiren her guruba aynı anda somut fayda sağlar) ve dolayısı ile si- yasi çekişmeleri azaltma ve siyasi sistem içerisinde adapte edilip hayata geçi- rilmesi noktasında netlik ortaya koymama karakteristiğidir (Anderson, 2003).
Başka bir deyişle, kamu sektörü değişkenleri sektörün doğası itibarı ile -özel sektörün aksine- tam anlamıyla netleştirilemeyen (genelde rekabet anlamında birbiri ile çelişen ve çekişen) değişkenlerden oluşmaktadır ve kamu politikaları amaçlanan (ideal) değil gerçek dünyada sonuçlanan bir olgudur (Rochefort - Cobb, 1993: 59). Bu açıdan, kamu politikalarının büyük ölçekli stratejiler biçi- minde net ve belirli öncel planlar olarak ortaya çıkartılması zordur.
Bunun yanı sıra, devlet ve toplum arasındaki -karşılıklı- iletişimi sağlayan bir vasıta olarak kamu politikaları her ne kadar siyasi otorite kullanımı sonu- cunda ortaya çıkıyor olsa da, siyasi hayatın topluma bakan yönüne ait siyasi ak- törleri (lobiler, çıkar grupları, meslek odaları vb.) de bu politikaların şekillen- mesinde etkili olurlar ve bu durum bir çok parametrenin etkileştiği bir karşılıklı- lık olgusunu ortaya koyar. Bu parametreler, yasama ve yürütme kuvvetlerinin ayrı durmasından kaynaklanan durumun yanı sıra, bürokratik sistem, menfaat grupları, meslek odaları ve lobi faaliyetleri gibi kamu alanının etkili değişkenle- ridir. Ayrıca, kamu politikasının değişik oluşma evrelerindeki (hükumet ajanda- sına girmesi, formüle edilmesi ve hayata geçirilmesi gibi) farklı karar mekaniz- maları ve karar aşamaları/noktaları, kamu politikaları için karmaşık bir yapı oluşturmaktadır. Bu noktalardan bakıldığında kamu politikaları, özel sektör ka- rarları kadar esneklik arz edemez, çeşitli yasal düzenlemelere tabidir, toplum değer yargıları açısından sorumluluk içerisindedir ve dolayısı ile özel sektörde olduğu gibi esnek bir strateji üretme ve uygulama durumu kamu sektörü içeri- sinde bulunmamaktadır (Anderson, 2003: 17-23; Easton, 1965: 32; Kingdon, 2003: 27; McCool, 1995: 23).
Bunlara ek olarak, bir kamu/devlet politikası olarak strateji, doğası itibarı ile birçok karmaşıklığı bünyesinde barındırır. Bunlardan en önemlisi, bir kamu po- litikası, gündeme gelme nedeni ve amacı ile öngörülen şey değil, ortaya çıkışı ve en önemlisi de hayata geçirilmesi gibi tüm evrelerin sonunda ortaya çıkan somut sonuçtan ibarettir. Yani çıkış noktasında karar verilen şekli ile sonuç ola- rak hayata yansıyan politika arasında belirgin farklar vardır. Bu noktada, kamu politika sürecinde her şeyi baştan düşünmek ve öngörmek imkânsızdır. Bu kap- samda, kamu sektöründe öncel bir plan olarak strateji üretimi problem doğur- maktadır. Her ne kadar kamu sektörünün kontrol etme güdüsü doğasının bir ge- rekliliği ve bu kontrol baştan belirlenmiş öncel planlar dahilinde olsa da, kamu politikaları planlamada öngörülen değil bilakis ortaya çıkan sonuçtan ibarettir (Birkland, 2005: 23-30).
Bu noktada, öncel planlama olarak ortaya çıkan stratejiler uygulamaya geç- meyebilir ve bu açıdan gelişen tipte strateji üretiminin kamu sektöründe daha uygulanabilir olduğu düşünülebilir. Hali hazırda bu husus Mantıksal Kademeli Gelişmecilik (incrementalism ve logical incrementalism) Teoremi (bkz. Lindb- lom, 1979: 519; Quinn, 1980: 36) ile ortaya konmuştur. Yani, kamu politikaları olarak ortaya çıkacak olan stratejiler, dinamik yapıdaki çevresel şartlar ve reka- bet eden erkler ortasında ancak ana sistemin çevresinde ufak değişiklikler olarak ortaya çıkarabilir (kamu politikası kademeli değişimler kümesi olarak ortaya çı- kar). Ancak gelişen tipte strateji uygulaması da kamu sektörünün yapısal para- metreleri açısından problem teşkil edebilir. Bunun nedeni, kamu sektörü içeri- sinde „gelişen‟ tipte strateji uygulamasının, kamu sektörünün doğasında olan kontrol mekanizması ve bürokrasi gibi yapısal dinamikleri ekseninde ortaya çı- kan esneklik problemi olarak ifade edilebilir. Ayrıca, gelişen tipte strateji kav- ramında geri besleme çok önemlidir ve aşağıdan yukarıya bir öğrenme ve analiz sistematiğini öngörür, işte bu yapı kamu sektöründe çok fazla uygulanmaz.
Kamu organizasyonları yukarıdan aşağıya bir hiyerarşik yapıya sahiptir. Her ne kadar hizmet alımını gerçekleştiren halk ile direkt temas halinde olsalar ve bu açıdan hizmet ve işleyişe ilişkin değerli bilgilere sahip olsalar da, aşağı katman- lardaki pozisyonların karar verme ve strateji üretme yetkileri yoktur.
KAMU SEKTÖRÜ İÇİN HANGİ STRATEJİ?
STRATEJİ KAVRAMLARININ KIYASLAMALI DEĞERLENDİRMESİ Yukarıda farklı tanımlama ve ortaya konma biçimlerine göre farklılıkları ile ortaya konan strateji biçimleri, birbirleri ile faydalılık açısından kıyaslandığın- da, bir kesinlik içerisinde birisinin öteki üzerine tercih edilmesi söz konusu de- ğildir. Tarifleri yapılan bu değişik strateji tanımları, uygulandığı organizasyonda farklı uyum ve uyuşmazlık noktaları ortaya koyar. Ayrıca, daha önce de belirtil- diği üzere strateji içerisinde uygulanacağı sektör de strateji yaklaşımının belir-
lenmesindeki en önemli değişken olarak ortaya çıkar. Bu bölümde değişik stra- teji olguları sektörel anlamda kamu alanına uygunluğu açısından ele alınmıştır.
Stratejik yönetim uygulamasının en temel ironisi, stratejik yönetimin kendi- sinin organizasyona yön ve hedef belirleme ve rotanın belirlenmesi yoluyla o organizasyona stabilite kazandırmaktır. Ancak, devamlı surette değişimin oldu- ğu dinamik bir ortamda organizasyonun bu değişimlere duyarlı olması gerek- mektedir. Bu açıdan klasik anlamda stratejik yönetim kavramı, stratejik hamle evrilmelerine direnç gösterebilir ve değişimin ne zaman ve nasıl yapılacağına dair organizasyona savrulmalar yaşatabilir (Mintzberg, 1987a: 73). Kısacası, stratejik yönetimin ikilemi, denge ve değişim aksı üzerinde uzanmaktadır. Bu ikilemi ortadan kaldırmanın yolu uzun süreli bir istikamet belirlemek ve gelişen süreç açısından ana sitemin çevresinde (marjlarında) kademeli değişikliklere müsaade etmektir. Bu bakış açısı özellikle büyük ölçekli organizasyonlar için daha yararlıdır.
Bir plan olarak strateji, organizasyonun önündeki süreci kontrol altına almak için, belirlenen amaca ulaşmadaki -kısa ve orta vadeli- faaliyetleri belirler ve ileriye dönük bir rota, bir şablon oluşturarak organizasyona net ve belirli bir yön ve çizgi verir. Ancak, salt bir plan olarak organizasyonun en üst yönetim kadro- sunca hazırlanan stratejinin de belli başlı olumsuzlukları vardır. Bunlardan en önemlisi, dinamik ve değişken dünyada organizasyona statik bir duruş belirle- menin getirdiği esneklikten uzak bürokrasi ve mekanikleşme olgusudur. Yani, üst kademe tarafından hazırlanan statik bir planın katı bir biçimde uygulanması, sosyal hayatın karmaşıklığı göz önüne alındığında, öngörülmeyen durumlara ya da karşılaşılan beklenmedik durumlara rasyonel tepkiler verilememesi durumu- nu ortaya koyabilir.
Bundan başka, üst yönetim kadroları, organizasyonun müşterileri (hizmet sunumu, ticari ilişkinin gerçekleşmesi gibi) ile temas eden noktalarına çeşitli yönetim ve fonksiyon kadroları bazında birkaç yönetim seviyesi mesafesinde (kurumun ölçeğine ve hizmetin çeşidine göre değişim gösterebilir) uzaklığa sa- hip olmaktadırlar. Bu durum, üst yönetimde strateji belirleyen kadroların, önemli ama üst seviyelerden görülemeyen detaylara hakim olamaması ve belir- lenen stratejilerin bu noktaları yansıtmaması sonucunu doğurabilmekte ve yara- tıcı düşünce ve uygulama ile yenilikçi yaklaşımlara izin vermeyen yapısı ortaya çıkabilmektedir. Başka bir ifade ile, planlamada vade uzunluğu ile öngörüle- meme arasında bir doğru orantının mevcut olması ve dolayısı ile vade uzunluğu arttıkça planlamada belirlenen hususların değişen hayat ve doğa şartları nokta- sında boşa düşmesi ya da dinamik yapı içerisinde gelişen şartlara karşı rasyonel tepkilerin verilememesi gibi olumsuz sonuçları doğurabilmesidir.
Görev alanı gözetmeksizin her sektörün kendi yapısı içerisindeki organizas- yonun, öne doğru gelişebilecek her olayı öngörme olasılığı olmadığı gerçeğin-
den hareketle, strateji olgusunun şartlara göre küçük parçalar halinde gelişerek günlük değişimlere de cevap verecek nitelikte (kademeli gelişmecilik [incre- mentalism] yaklaşımı) bir yumuşaklık içerisinde olması önem kazanmıştır (Lindblom, 1979; Mintzberg, 1987a, 1987b). Başka bir ifadeyle, gerek kamu gerekse de özel sektörde müşteri/vatandaş ile temas halindeki görevlilerin, hiz- metin ya da satışın temas noktasında, yapılan faaliyetin birinci aşamasındaki ak- törleri olarak çok önemli bilgiler elde edebilmektedirler ancak bu pozisyondaki insanların da -ironik olarak- strateji üretme otoriteleri yoktur. Geri besleme yolu ile bu bilgiler bazı özel sektör alanlarında AR-GE faaliyetleri kapsamında de- ğerlendirilmektedir; Ancak, kamu sektörü kendi dinamikleri ve doğası itibarı ile alttan üste bir etkileşim ve geri beslemeye sahip değildir ve yukarıdan aşağıya gelişen bir yönetim biçiminde, salt plan olarak strateji üretimi sonuçsuz kala- bilmekte hatta olumsuz sonuçlara götürebilmektedir. Kamu sektöründe ayrıca, strateji olarak ortaya konmuş ve kanunlaşmış bir kamu politikasının siyasi erk tarafından üretilmesi ancak bürokratik erk tarafından hayata geçiriliyor olması noktasında da kamu sektörünün doğasından kaynaklı kopukluklar vardır (Pressman - Wildavsky, 1973: 12-25). Bu iki ayrı kamu dinamiği plan olarak belirlenen bir hususun hayata yansımasında farklılıklar oluşturarak, uygulanmak istenen stratejinin öngörülenden farklı biçimde ortaya çıkması sonucunu doğu- rabilmektedir.
Geçmişin ortak kalıplarını taşıyan bir kalıp/motif (pattern) olarak strateji, bir organizasyonun geçmişte edindiği yön/rotanın tanınması, farkındalığı ve böyle- likle de istikrar sağlanması anlamına gelir. Bu yapıdaki strateji, bir seviyeye ka- dar tecrübe bileşkesi ışığında o organizasyon için farklı uygulamaların fizibilite- sini ve dolayısıyla o organizasyonun zayıflıklarını, gücünü ve kapasitesini yan- sıtma adına gelecekte öngörülen stratejik planlara daha gerçekçi biçimde ışık tu- tabilir. Ancak, bir kalıp/motif olarak strateji belirlemek, bir manada -olumlu olabilecek- köklü değişimlerin önüne geçmek anlamına da gelebilir.
Geçmişten yansıyan bir davranış kalıbı/motifi olarak strateji, kamu sektö- ründeki organizasyonlar için çok daha fazla önem arz eden bir perspektiftir. Bu- nun nedeni, kamu politikalarının katılımcıların çeşitliliğinden kaynaklı (örneğin, siyasi ve bürokratik erkler) çelişkilere maruz kalabilmesi, değişik evrelerden (hükümet ajandasında yer edinme, kanunlaşma, hayata geçme vb.) geçerken farklı karar noktalarında değişikliğe uğrayabilmesi, en genelinde de kuvvetler ayrılığının, kamu sektöründe kamu politikası üzerinden yansıyacak bir stratejik planlamanın, ne kadar surette ve ne yönde hayata geçirilebildiğine dair sağlaya- cağı öngörülerdir. Bilindiği üzere, kamu sektöründe ortaya çıkan bir politika, amaçlanan, niyet edilen olgu değil, sonuçta (yukarıda belirtilen hususlar ışığın- da) hayata geçerken ortaya çıkan somut durumdan ibarettir.
Bir pozisyon olarak strateji, bir organizasyonun kendi dışındaki çevresel fak- törlere odaklanması ve alandaki rekabet güçlerine ve dinamiklerine odaklanması
ve strateji geliştirme olgusunu bu dışsal verileri analiz ederek ifa etmesi anlamı- na gelmektedir. Bir pozisyon olarak strateji önemli bir yaklaşım tarzı olsa da, tam anlamıyla uygulanması bazı önemli şartların varlığına bağlıdır. Bu şartların en önemlisi, pozisyon değiştirme ile strateji belirlenmesi hususunu gerçekleşti- recek organizasyonun günlük ya da daha uzun vadeli değişikliklere cevap vere- cek ya da rasyonel tepkiler ortaya koyabilecek yönetim esnekliğine ve karar al- ma otoritesine sahip olabilmesi durumuna gereksinim duymaktadır. Sektörel di- namikler göz önüne alındığında, bu model (pozisyon yaklaşımı olarak strateji), daha esnek bir yapıya ve bağımsız hareket etme kabiliyetine sahip olan özel sektöre çok daha fazla uygunluk göstermekte bir o kadar da kamu sektöründe uygulanmaz bir yapı göstermektedir.
Ayrıca karar verme esnekliğinin yanı sıra, özel sektörde karar alma alanı pi- yasa/pazardır ve alınacak kararları besleyecek değişkenler daha belirgin ya da kolayca ortaya çıkartılabilir durumdadır. Bu durum kamu sektöründe karşıt bir durum arz etmektedir. Siyasi/politika alt sistemleri (policy sub-systems) olarak da adlandırılan ve birbirleri ile rekabet içerisinde olan politik ya da idari dina- mikler (siyasi partiler, menfaat grupları, sivil toplum kuruluşları, bürokrasi içe- risindeki güç ve bütçe yarışı içerisindeki aktörler, mahkemeler vb.), karar verme alanı olan kamu alanındaki değişkenleri daha anlaşılmaz, öngörülemez, belirsiz, çelişkili ve karmaşık kılmaktadır (Anderson, 2003; Skok, 1989). Kısacası, stra- tejide pozisyon yaklaşımı, organizasyonun çevre şartlarına, rekabet etkenlerine ve kısa vadedeki değişimlerin oluşturduğu dinamik ve belirsiz yapıya - zamanında yapılan analizlerle- rasyonel bir duruş sergileyerek en karlı (ya da en az zararlı) tavrı ortaya koyma imkanını sağlar (Mintzberg, 1987b: 20). Bu saye- de bir organizasyon, çevre dinamik ve şartlarının dayatması ile şekil alan, trend- leri izleyen -takipçi- değil, bizzat bu trendlere önderlik eden bir hal alabilir (Porter, 1996: 65). Örneğin bir devlet okulu, özel sektörün eğitim alanındaki ku- rumları gibi salt piyasa dinamikleri çerçevesinde hareket edemez; bilakis, kuru- luş amacı, görevi, sosyal sorumluluğu ve misyonu itibarı ile kamu yararı nokta- sında eğitim faaliyetinin yerine getirilmesi temeline hizmet eder.
Bir perspektif olarak strateji, ortaklaşa oluşturulmuş, geçmişe de sirayet eden bir organizasyonel değerler bütününü ifade eder. Spesifik ve katı ileriye dönük bir planlamanın çok dışında, daha içe dönük, grup aidiyeti, inanç sistemleri, ko- lektif akıl ve ortak bakış açısı oluşturmaya dönük bir strateji yaklaşımıdır. Bu strateji yaklaşımında temel amaç, organizasyon üyelerinin icra ettikleri faaliyet- lerde, organizasyonun ana amacı ve misyonuna atıfta bulunarak faaliyetleri ara- sında bir paralellik ve uyum oluşturmaktır. Bir perspektif olarak strateji üretmek zor ancak -her iki sektör için- bir o kadar da yararlıdır. Özellikle kamu sektö- ründe faaliyet yürüten devlet kurumlarının, perspektif strateji nosyonuna sahip olmaları ayrı bir önem arz etmektedir. Nitekim, devlet sorumluluğu ve bilinci, kamuya dönük hizmet, iş ve uygulamalarda, eşitlik, şeffaflık, adalet gibi değer
sistemleri üzerinden muamele etmek durumundadır ve bu unsurların ortak de- ğerler olarak ilgili kamu kuruluşunun uygulamalarına yansıması, ancak çalışan- larının kolektif anlamda bu sisteme entegrasyonu ile mümkündür. Kamu politi- kaları alanının karmaşıklığı, dinamik/değişken yapısı, rekabetçi güçleri, birden çok aktörleri göz önüne alındığında, perspektif anlamındaki stratejiyi oluştura- bilmek ve bunu örgütsel kültür olarak ortaya çıkartmak, bir organizasyonun kat edeceği en önemli mesafelerden biri olarak nitelendirilebilir.
Ancak unutulmamalıdır ki, bir organizasyonda perspektif oluşturmak, yöne- tim anlayışına katılımcı yönetim (yönetişim) süreçlerinin uygulanmasını gerek- tirir. Ortak değerlere doğru yürümek, kolektif akıl ve değer sistemleri oluştur- mak için, üyelerin/çalışanların o organizasyonun yönetimine bir şekilde dahil olmaları ve katkı sağlamaları gerekmektedir. Bu kapsamda, organizasyon içi koalisyon oluşturma, rekabet içerisindeki değerleri bağdaştırma/ortaklaştırma, çekişen güçlerin bir araya getirilmesi gibi işlem ve uygulamaların yapılması ge- rekir. Bu türlü yönetim anlayışına en temel örnek, Toplam kalite yönetimi ola- rak bilinen ve organizasyon içerisindeki herkesin yönetime kendi pozisyonu se- viyesinde katılım gösterdiği ve başarı ya da başarısızlık sonuçlarını ortak olarak herkesin üzerine aldığı yönetim sürecidir (Nutt - Backoff, 1993: 213). Bu an- lamda strateji, büyük ölçekteki, coğrafi olarak yayılmış ve ürettiği mal ve hiz- met açısından, hedef müşteri profili ve kitlesi açısından ve dolayısı ile istihdam ettiği çalışanları açısından çeşitlilik gösteren organizasyonlarda çok daha fazla önem taşımaktadır (Mintzberg, 1987b: 18).
Sonuç olarak, strateji biçiminin seçimi öncelikli olarak sektöre yani organi- zasyonun/örgütün içerisinde bulunduğu yapı, çevre ve alan ile kamusallık dere- cesine göre belirlenebilir. Örneğin, bir devlet hizmeti etrafında ve önceliğinde görev ifa eden (ve eşitlik, şeffaflık gibi değerleri olan) kamu sektöründeki bir organizasyon için manevra/taktik olarak ortaya çıkan strateji faydacılık anla- mında olumsuz olarak algılanabilirken, aynı durum özel sektör (pazar payı re- kabetinin öncül kriter olduğu) organizasyonları (piyasasındaki şirketler) için bir gereklilik durumu ortaya koyabilir. Sonrasında da, strateji üretilecek organizas- yonun/örgütün ölçek, amaç ve kapsamı seçilecek strateji biçiminde ele alınabi- lir. Başka bir deyişle, bir organizasyonun/örgütün ölçeği, coğrafi yaygınlığı, ürettiği hizmet ya da ürünün içeriği vb. parametreler, kullanılacak stratejiyi be- lirlemede önemlidirler. Örneğin, devletin istihbarat kuruluşu hizmetin niteliği ve doğası açısından ülke güvenliğine dönük manevra/taktik ve pozis- yon/konumlanma olarak strateji üretebilirken, milli eğitimden sorumlu kurumla- rı daha dengeli, ortak bir perspektifi ve motifi yansıtan strateji ortaya koymak durumundadır.
SONUÇ
Yeni kamu yönetimi yaklaşımı ile kamu sektöründe uygulanmaya başlayan ancak çıkış noktası itibarı ile özel sektör karakteristiğini yansıtan stratejik yöne- tim olgusunun kamu sektöründe uygulanması önemli bir tartışma konusu olarak karşımıza çıkmaktadır. Bunun ana nedeni kamu ve özel sektör arasındaki yapısal/çevresel farklılıklar ve strateji kavramı üzerindeki değişken tanımlama ve farklı tipolojik bakış açılarıdır.
Bir terim olarak „strateji‟ -bir çok kavramda olduğu gibi- bakıldığı perspekti- fe göre şekil alan, anlam kazanan ve farklı modeller içerisinde formüle edilen karmaşık bir yapıya sahiptir (plan, pozisyon perspektif, motif ve taktik). Bu ya- pısı itibarı ile strateji üzerine yapılan tanımlamalar çeşitlilik ve bazen ironi orta- ya koyabilmektedir; yani bazı durumlarda strateji belirli bir şekilde tanımlanma- sına rağmen başka bir anlamda kullanılabilmektedir. Stratejik planla- ma/yönetim, strateji üretme ve uygulama ile bir terim/kavram olarak strateji ol- guları, bu farklılaşmanın yanı sıra ve -en önemlisi olarak- içerisinde geliştiği yapıya göre anlam kazanan bir olgudur. Bu açıdan strateji ve stratejik planla- ma/yönetim, farklı anlam ve tanımlamalar ile karşımıza çıkar. Bu tanımlamalar -bazı durumlarda- birbiri ile çelişen anlamlar ortaya koysa da, aslında birbirleri- ni belli noktalarda tamamlayan olguları ifade ederler.
En temel anlamda strateji ve stratejik yönetim iki kutuplu bir aks üzerindeki yapıyı ifade eder. Bu kutuplar en temel de öncü ve artçı bir bakış açısını yansıtır ve bilinçli öncel planlama olarak strateji ile gelişen durumlara göre şekil alan strateji olarak tasnif edilir. Strateji anlayışındaki bu iki kutuplu yapı, stratejik yönetim olgusuna da sirayet eder ve stratejik yönetimin bir plan (öncü-öngörü tabanlı planlama) ve bir yönetim süreci (artçı-gelişen) olarak algılanması ve uy- gulanması sonucunu doğurur.
Stratejik yönetim, tam anlamı ile rekabet avantajı sağlamak için özel sektör organizasyonları (şirketler) yönetim şekli olarak ortaya çıkmış bir kavramdır ve tüm anlam çeşitlilikleri dahilinde de kamu sektörü organizasyonlarına (kurum ve kuruluşlar) uyarlanmıştır. Ancak, kamu sektörünün (kamu politikalarının üretilme süreci) yapısal ve işleyiş karakteristikleri, strateji kavramının her iki (öncel ve gelişen strateji) formatını da tam anlamı ile uygulanmasını engeller.
Bunlardan en önemlileri, kamu sektörünün kuvvetler ayrılığı prensibi, şeffaflık, sosyal adalet, hesap verebilirlik vb. dinamikleri, içerisinde barındığı, çoklu ve birbiri ile çıkar çatışması içerisinde olan oluşumların etkileştiği bir denge orta- mının varlığı ve tüm bu olguların oluşturduğu bürokratik ve kontrollü (yasal dü- zenlemeler) yapı olarak sıralanabilir. Bu açılardan, stratejik yönetim ve strateji üretiminin özel sektörde ortaya çıktığı şekliyle kamu sektöründe uygulanması zordur (Nutt - Backoff, 1993).
Tüm bu dinamiklere rağmen, hassas bir dengede stratejik yönetim yaklaşı- mının uygulanması (kurumun ölçeği, sunduğu hizmetin nevi gibi değişkenler ekseninde değişim gösterse de), bir kamu kurumunun kısa-orta-uzun vadeli planlarının yönünün belirlenmesi, faaliyetlerinin sistematik biçimde ortaya ko- nulması, öngörülebilir hedefler belirlenerek o hedefe ulaşma kriteri kapsamında performans değerlendirmesi yapılabilmesi, net ve açık misyon ve vizyon belir- lenmesi adına gerekli öncel çalışmaların ifa edilebilmesi, hizmet sunanlar (çalı- şanlar) ve sunulanlar dahil olmak üzere bir ortak perspektif ve değer sistemi oluşturulabilmesi, geçmiş süreçlerdeki motif ve kalıpların belirlenmesi ve uygu- lanabilirlik analizleri çerçevesinde daha rasyonel hizmet üretiminin sağlanabil- mesi, gelişen şartlara göre oluşturulacak stratejilerin marjının belirlenmesi vb.
bir çok açıdan faydalı olabilir. Burada önemli olan husus, kamu sektöründe uy- gulanacak stratejik yönetim teoreminde, kontrol mekanizması ve değişim ara- sındaki hassas dengenin, kamu sektörü dinamikleri çerçevesinde yakalanması- dır.
Yukarıda farklı tanımlama ve formüle edilme biçimlerine göre farklılıkları ortaya konan strateji biçimleri, kamu sektörü organizasyon/kurumlarında uygu- lanabilirlik ve fayda açılarından kamu sektörüne özgü bir stratejik planlama ge- reğini ortaya koymaktadır. Kamu alanındaki strateji hem öncel plan hem de ge- lişen strateji kavramlarını aynı anda içinde barındırmalıdır. Ancak burada da hassas bir denge gözetilmelidir; çünkü salt gelişen stratejiye önem vermek, or- ganizasyonun kontrolü noktasında sorunlar ortaya çıkmasına neden olur. Daha net bir ifade ile, bilinçli öncel planlama olarak strateji, geri besleme yoluyla öğ- renmeyi engellerken, sadece gelişmelere göre strateji belirlenmesi de organizas- yonlardaki kontrolü, ortak değer yargısı ve sistem oluşmasına ket vurur. Bu noktada, iki kutuplu (gelişen - öncel planlama) strateji düzleminde, dengenin hangi uca doğru bozulacağı, organizasyonun içerisinde bulunduğu sektöre göre belirlenmelidir.
Başka bir ifade ile özel sektörde geri besleme ile doğru hamlelerin, rekabet gücü elde etme noktasında açık olması ve gelişen manada stratejilere imkan ta- nınması ne kadar önemli ise, faaliyetlerin kontrol altında tutulması, kontrol va- sıtası ile de istikrar, eşit ve adil muamele, şeffaflık, hesap verebilirlik gibi değer sistemlerinin oluşması da kamu sektöründeki kurum ve organizasyonlar için o denli önemlidir. Burada, iki kutup (öğrenme ve kontrol) arasındaki hassas den- ge, bir organizasyonun sektörel karakteristiklerine göre, öğrenme ve kontrolün farklılaşan doz ve ölçeklerde beraber götürülmesi önemlidir.
İleriye dönük planlama olarak üretilen stratejilerde uygulanabilir bir vizyon ortaya koymak ne kadar önemli ise, geçmişteki tecrübe kalıplarından, uygula- nabilirlik motiflerinden ders almak ve strateji gelişmesine imkan tanıyan yöne- tim süreçleri ortaya koymak ta bir o kadar önemlidir. Stratejiler, öncel bir plan veya gelişmelere göre ortaya çıkma noktasında, aynı düzlem üzerinde iki ayrı
ucu temsil eder ve yaslandığı uca göre farklı karakteristiği ortaya koyarlar. Bu noktada, bir stratejinin avantaj ve dezavantajları, bu iki kutuplu aks üzerinde formüle edilme dengelerine ve üretildikleri organizasyonun görev ve hizmet alanının bağlı olduğu sektörel yapıya göre değişkenlik gösterir. Bunun nedeni, özel ve kamu sektörü arasında prosedür ve yapısal açılardan önemli farklılıklar olmasıdır.
Sonuç olarak yukarıda ifade edildiği gibi- stratejinin değişik perspektiflerin- den yola çıkılarak kamu sektörüne özel bir strateji ve stratejik yönetim modeli ortaya konulabilir ancak, kamu sektörünün karakteristiği noktasında bu model - hali hazırda kurumlarca uygulandığı üzere soyut ve çerçeve ifadelerden oluşan, ölçülebilir somut ara hedeflerden (ve ana hedeften) uzak bir stratejik plan ol- maktan öteye geçmez.
KAYNAKÇA
Adalet-Bakanlığı (2010), Stratejik Planlama, web adresi: http://www.sp.gov.
tr/documents/ planlar/AdaletBakanligiSP1014.pdf (10.01.2012).
Anderson, James E. (2003), Public Policy Making (5th ed.). 222 Berkeley, Boston: Ho- ughton Mifflin Company.
Ansoff, Igor H. (1965), Corporate Strategy: An Analytic Approach to Business Policy for Growth and Expansion: McGraw-Hill New York.
Bardach, Eugene (2005), A Practical Guide for Policy Analysis: The Eightfold Path to More Effective Problem Solving: CQ Press Washington, DC.
Başbakanlık (2011), Stratejik Planlama, web adresi: http://www.sp.gov.tr/ docu- ments/planlar/BasbakanlikSP1115.pdf (09.01.2012).
Birkland, Thomas A. (2005), An Introduction to the Policy Process: Theories, Con- cepts, and Models of Public Policy Making: ME Sharpe Inc.
Breul, Jonathan D. (2003), "The Government Performance and Results Act-10 Years Later", Journal of Government Financial Management, 52(1), 58-64.
Chandler, Alfred D. (1992), "Organizational Capabilities and the Economic History of the Industrial Enterprise", The Journal of Economic Perspectives, 6(3), 79-100.
Denhardt, Janet V., & Denhardt, Robert B. (2003). The New Public Service: Serving, not Steering. New York: M. E. Sharpe, Inc.
Dinçer, Ömer, & Yılmaz, Cevdet (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma: Deği- şimin Yönetimi için Yönetimde Değişim.
Dobson, Paul, Starkey, Ken, & Richards, John (2004), Strategic Management: Issues and Cases: Wiley-Blackwell.
DPT (2009), Stratejik Planlama, web adresi: http://www.sp.gov.tr/ docu- ments/planlar/DPT-SP0913.pdf (10.01.2012).
Drucker, Peter F. (2006), The Practice of Management: Harper Paperbacks.
Easton, David (1965), A Systems Analysis of Political Life: New York: Wiley.
EGM (2009), Stratejik Planlama. from http://www.sp.gov.tr/documents/planlar/ Emni- yetGenelMudurluguSP0913.pdf (11.01.2012).
Erkan, Volkan (2008), Kamu Kuruluşlarında Stratejik Planlama, Türkiye Uygulaması ve Kuruluşlarda Başarıyı Etkileyen Faktörler (Vol. 23). Ankara: DPT Yayınla- rı.
General-Accounting-Office (1996), GAO Report 1996 Managing for Results Key Steps and Challenges in Implementing GPRA.
Kamensky, John M. (1996), Role of the" Reinventing Government" Movement in Fede- ral Management Reform. Public Administration Review, 247-255.
Kettl, Donald F. (2002), The Transformation of Governance: Johns Hopkins University Press.
Kingdon, John W. (2003), Agendas, Alternatives, and Public Policies (2003): New York: Longman.
Lee, Robert D., Johnson, Ronald W., & Joyce, Philip G. (2008), Public Budgeting Sys- tems: Jones & Bartlett Learning.
Lindblom, Charles E. (1979), "Still Muddling, not yet Through", Public Administration Review, 39(6), 517-526.
Lynn, Laurence E. (2006), Public Management: Old and New: Psychology Press.
McCool, Daniel (1995), Public Policy Theories, Models, and Concepts: An Anthology:
Prentice Hall.
Mintzberg, Henry (1987a), "Crafting Strategy", Harvard Business Review, Vol Septem- ber - October 66-75.
Mintzberg, Henry (1987b), "The Strategy Concept I: Five Ps for Strategy", California Management Review, 30(1), 11-24.
Mintzberg, Henry (1994), "The Fall and Rise of Strategic Planning", Harvard Business Review, 72, 107-107.
Nutt, Paul C., & Backoff, Robert W. (1993), Organizational Publicness and its Implica- tions for Strategic Management. Journal of Public Administration Research and Theory, 3(2), 209.
Porter, Michael E. (1996), Operational Effectiveness is not Strategy. Harvard Business Review, 74(6), 61-78.
Pressman, Jeffrey L., & Wildavsky, Aaron (1973), Implementation: How Great Expec- tations in Washington are Dashed in Oakland Berkeley, CA, University of Ca- lifornia Press.
Quinn, James B (1980), Strategies for Change: Logical Incrementalism. Homewood, Il- linois: Richard D. Irwin.
Radin, Beryl A (2003), "Caught Between Agenda: GPRA, Devolution and Politics", In- ternational Journal of Public Administration, 26(10-11), 1247-1257.
Ring, Peter S., & Perry, James L. (1985), "Strategic Management in Public and Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and Constraints", Academy of Management Review, 10(2), 276-286.
Rochefort, David A., & Cobb, Roger W. (1993), "Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice", Policy Studies Journal, 21(1), 56-71.
Skok, James E. (1989), "Toward a Definition of Strategic Management for the Public Sector", The American Review of Public Administration, 19(2), 133.
Steinberger, Peter J. (1980), "Typologies of Public Policy: Meaning Construction and The Policy Process", Social Science Quarterly, 61(2), 185-197.
Wholey, Joseph S., & Hatry, Harry P. (1992), "The Case for Performance Monitoring", Public administration review, 604-610.
