Mart2021 N202113
DEĞERLEMDİRMENOTU
M. Coşkun Cangöz, Dr.1 Maliye ve Para Politikası Araştırmaları Merkezi Direktörü
Gülbin Şahinbeyoğlu2 Ekonomiyi İzleme Merkezi Direktörü
Taylan Kurt3 Politika Analisti
Elif Yılmaz4 Araştırmacı
2001 KRİZİNİN 20. YILINDA KAMU BANKALARININ GÖRÜNÜMÜ
1990’lı yıllarda yaşanan ekonomik istikrarsızlık küresel ekonomide ortaya çıkan krizlerle birleşerek genel olarak ekonomideki kırılganlığı artırmış ve bunun bir sonucu olarak da Kasım 2000 ve Şubat 2001 tarihlerinde Türkiye’de zincirleme ekonomik krizler yaşanmıştır.
2001 krizi öncesinde bankaların açık pozisyonları ve bilanço dışı kalemleri hızlı bir şekilde büyümüş, geri dönmeyen kredilerin oranı yüzde 11-12 seviyelerine yükselirken net karlılıkları da düşmüş ve sermaye tabanında erime gözlenmiştir. Kriz öncesi dönemde kamu bankaları özellikle bilanço dışı işlemler (görev zararları) ve Hazine’yi fonlama çabaları nedeniyle çok yüksek likidite ihtiyacı içinde girmiştir.
2001 krizi sonrasında uygulanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı kapsamında kamu bankalarının ve genel olarak bankacılık sisteminin etkin çalışmasını sağlamak amacıyla bir dizi tedbir hayata geçirilmiştir. Bu çerçevede, kamu bankalarının görev zararlarını kapatmak ve negatif sermaye yapısını düzeltmek için Hazine tahvil ihraç ederken TCMB de bu bankaların likidite problemini çözmek için Hazine senetlerini alarak kamu bankalarına fon sağlamıştır. Bankacılık sektörüne ilişkin reform çalışmaları kapsamında ise BDDK başta kamu bankaları olmak üzere bankacılık sisteminin bir bütün olarak yeniden yapılandırılması, sektöre ilişkin risk yönetimi, denetim ve gözetimin iyileştirilmesi için çeşitli tedbirleri hayata geçirmiştir. Öte yandan, kamu borç yönetimi ve genel olarak kamu maliyesi alanında yapılan reformlarla da Hazine’nin likidite ve borç yönetimi güçlendirilmiş, kamu bankalarına
1 https://www.tepav.org.tr/tr/ekibimiz/s/1413/M.+Coskun+Cangoz_+Dr.
2https://www.tepav.org.tr/tr/ekibimiz/s/1423/Gulbin+Sahinbeyoglu
3 https://www.tepav.org.tr/tr/ekibimiz/s/1380/Taylan+Kurt
4 https://www.tepav.org.tr/tr/ekibimiz/s/1416/Elif+Yilmaz
[ K e n a r Ç u b u ğ u B a ş l ı ğ ı ]
yönelik görevlendirmelerde oluşacak zararın bütçede ödenekleştirilmesi sağlanmıştır.
2001 krizi sonrasında hayata geçirilen reformların etkisiyle kamu bankalarının sermaye yapısı güçlenmiş, bilançoları ve risk pozisyonları sektör ortalamaları doğrultusunda oluşmuştur.
Bununla beraber, 2015 yılında Cumhurbaşkanı kamu bankalarının ucuz kredi yoluyla ekonomiyi desteklemesi çağrısında bulunmuş ve kamu bankaları da hazırladıkları kredi eylem planı ile reel sektörün finansman ihtiyacını karşılanması kapsamında kredi genişlemesi sürecine girmiştir. Bunun bir sonucu olarak kamu bankaları ile sektör arasında bazı ayrışmalar ortaya çıkmaya başlamıştır. Ağırlıklı olarak kredi ve mevduat yapısı ile yabancı para genel pozisyonunda gözlenen bu farklılıkların sermaye yapısı üzerinde de etkileri bulunmaktadır. Bu değerlendirme notu ile söz konusu bilanço kalemlerinden hareketle kamu bankalarının durumu ve 2001 yılında bankacılık alanında sağlanan kazanımların ne ölçüde muhafaza edildiği tartışılmaktadır.
I. Krediler
Son beş yıllık dönemde ekonominin desteklenmesi amacıyla kamu bankalarının öncülüğünde önemli ölçüde kredi genişlemesi yaratılmış, genele yayılmayan bu genişleme bankacılık sektörü bilançolarında asimetrik bir yapılanmaya neden olmuştur. Nitekim 2016 yılından itibaren kamu bankaları tarafından verilen krediler sektör ortalamasının üzerinde seyretmiş ve 2019 yılı itibarıyla yıllık artışlar 10 puan ve üzerinde farklılaşmıştır. Öte yandan 2020 yılında kamu bankaları tarafından verilen kredilerin artış oranı bir önceki yılla kıyaslandığında yüzde 50’ye ulaşmış ve tutar olarak da 2016 yılı başına kıyasla 3,3 katına çıkmıştır. Bu dönemde özel ve yabancı bankaların kredilerindeki değişim, kamu bankalarındakinin yaklaşık yarısı kadardır.
Dolayısıyla, kamu bankalarının kredilerindeki bu artış, piyasa koşullarının ötesinde bir genişlemeye işaret etmektedir (Şekil 1).
Şekil 1. Krediler, banka gruplarına göre, Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
Kredi türlerine göre gelişmeler incelendiğinde; tüketici kredilerinde özel bankalar kaynaklı fonlamanın 2016 yılının ilk yarısında yüzde 20’ler düzeyinde daraldığı, daha sonra 2018 yılı sonuna kadar ortalama yüzde 7 düzeyinde artış kaydettiği, 2019 yılında bir miktar gerileme gösterdikten sonra pandemi döneminde sağlanan desteklerle birlikte yüzde 30’un üzerinde arttığı görülmektedir. Bu dönemde, kamu bankaları kaynaklı tüketici kredilerinde bir daralma olmadığı gibi dönem dönem güçlü artışlar gözlenmiştir. Nitekim kamu bankaları tarafından sağlanan tüketici kredileri 2016 yılında yüzde 10’u aşan büyüme göstermişken bu oran 2017- 2019 yıllarında yüzde 35’ler seviyesine, 2020 yılında ise yüzde 75’e ulaşmıştır. Bu kapsamda, kamu bankalarınca sağlanan tüketici kredileri 2016 yılına göre 3,2 kat artmıştır (Şekil 2).
Kamu Sektör
-20 0 20 40 60
1_2016 5_2016 9_2016 1_2017 5_2017 9_2017 1_2018 5_2018 9_2018 1_2019 5_2019 9_2019 1_2020 5_2020 9_2020
Yıllık değişim, yüzde
Kamu
Yabancı Yerli özel
100 200 300 400
1_2016 5_2016 9_2016 1_2017 5_2017 9_2017 1_2018 5_2018 9_2018 1_2019 5_2019 9_2019 1_2020 5_2020 9_2020
Endeks (Ocak 2016=100)
Tüketici kredilerine paralel olarak ticari kredilerde de kamu bankaları özel bankalardan farklılaşma göstermiştir. 2016 yılında özel bankalarda ticari kredi fonlaması daralırken, kamu bankalarında yüzde 20’leri aşan kredi genişlemesi gözlenmiştir. Kamu bankalarının sağladığı ticari kredilerin artışı takip eden dönemlerde de devam etmiş ve 2017-2019 yılları arasında ortalama kredi genişlemesi yüzde 30’a yaklaşırken, 2020 yılında bu oran yüzde 47’ye kadar çıkmıştır. Miktar olarak kıyaslandığında ise kamu bankaları tarafından kullandırılan ticari krediler son beş yılda 3,4 kat artış göstermiştir (Şekil 2). Ticari kredilerin artışında teminat güçlüğü içindeki şirketlere sağlanan KGF desteği de önemli rol oynamış ve bu tür kredilerin kullandırılmasına kamu bankaları öncülük etmiştir.
Şekil 2. Ticari ve tüketici kredileri,* banka gruplarına göre, Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: TCMB ve TEPAV hesaplamaları
(*) Tüketici kredileri: Tüketici kredileri + kredi kartları, Ticari krediler: Toplam krediler-Tüketici kredileri
Kamu bankalarının tüketici ve ticari kredileri genişlerken uygulanan faiz oranları TCMB’nin ağırlıklı ortalama fonlama maliyeti verisi ile birlikte değerlendirildiğinde; 2018 yıl sonuna doğru kredi faiz oranları piyasa fonlama maliyetinin 11-14 puan üzerindeyken, izleyen 4 ayda bu farkın hızla gerileyerek - 3 puana kadar düştüğü, yani piyasa fonlama maliyetinin altında kredi kullandırıldığı görülmektedir. 2019 yılının ikinci yarısından itibaren kredi faiz oranlarında bir artış gözlenmiş ve ticari krediler ortalama 1,6 puan, tüketici kredileri ise 3,9 puan piyasa fonlama maliyetinin üzerinde gerçekleşmiştir. Ancak bu faiz seviyeleri yine de geçmiş dönem değerlerinin altındadır (Şekil 3).
Kamu Yerli özel
Kamu
Yerli özel
Yıllık değişim, yüzde Endeks (Ocak 2016=100)
-40 -20 0 20 40 60 80 100
1_2016 6_2016 11_2016 4_2017 9_2017 2_2018 7_2018 12_2018 5_2019 10_2019 3_2020 8_2020
100 150 200 250 300 350
1_2016 6_2016 11_2016 4_2017 9_2017 2_2018 7_2018 12_2018 5_2019 10_2019 3_2020 8_2020
Tüketici kredileri
Kamu Yerli özel
Kamu
Yerli özel
Yıllık değişim, yüzde Endeks (Ocak 2016=100)
-40 -20 0 20 40 60
1_2016 6_2016 11_2016 4_2017 9_2017 2_2018 7_2018 12_2018 5_2019 10_2019 3_2020 8_2020
100 200 300 400
1_2016 6_2016 11_2016 4_2017 9_2017 2_2018 7_2018 12_2018 5_2019 10_2019 3_2020 8_2020
Ticari krediler
Şekil 3. Kredi faiz oranları ve fonlama maliyeti,* Ocak 2016-Ocak 2021
Kaynak: TCMB ve TEPAV hesaplamaları
(*) Bankalarca açılan kredilere uygulanan ağırlıklı ortalama faiz oranıdır ve akım verileri kapsamaktadır.
Kamu bankaları tarafından kullandırılan kredilerin sektörel dağılımı incelendiğinde; bir yandan kamu bankalarının toplam içindeki payının 2016 ve 2020 yılları arasında 10 puan artarak yüzde 39’a ulaştığı, diğer yandan da önemli sektörel kaymalar gerçekleştiği görülmektedir. Örneğin, ferdi konut kredilerinde kamu bankalarının payı 30 puana yakın artmıştır. Söz konusu değişimde, ikamet amaçlı konut satışlarının durağanlaşmaya başladığı 2018 yılından itibaren kamu bankaları öncülüğünde başlatılan konut kredisi kampanyaları etkili olmuştur.5 Benzer şekilde, inşaat ile emlak komisyonculuğu, kiralama ve işletmecilik faaliyet kollarında kullandırılan kredilerde kamu bankalarının payı 20 puana yakın artmıştır. Eğitim ile madencilik ve taş ocakçılığı da kamunun payının önemli oranda arttığı diğer sektörlerdir (Şekil 4).
5TCMB Finansal İstikrar Raporu (Kasım 2020). Kutu IV. 1. I. Konut Sektörü Kampanyaları ve Etkileri Fonlama maliyeti ve faiz oranı farkı, yüzde puan fark
-4 0 4 8 12
2016-01 2016-06 2016-11 2017-04 2017-09 2018-02 2018-07 2018-12 2019-05 2019-10 2020-03 2020-08 2021-01
Tüketici Kredisi Ticari Krediler Kredi faiz oranları, yüzde
5 15 25 35 45
2016-01 2016-06 2016-11 2017-04 2017-09 2018-02 2018-07 2018-12 2019-05 2019-10 2020-03 2020-08 2021-01
Ticari Krediler Tüketici Kredisi
TCMB Ağırlıklı Ortalama Fonlama Maliyeti
Şekil 4. Kamu bankaları sektörel kredi dağılımı,* yüzde, Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
(*) Toplam kredilerde kamu bankalarının payını göstermektedir. Gösterimlerde ilk 10 sektör kapsanmıştır.
Kredi genişlemesinin ve kredi yapısındaki değişikliğin takipteki alacaklar üzerindeki etkisi incelendiğinde; 2020 yılı sonunda ilk dört sektörün sorunlu kredilerinin toplamın yaklaşık yüzde 70’ini oluşturduğu görülmektedir. Bu sektörler, sırasıyla, toptan ve perakende ticaret (yüzde 21), imalat sanayi (yüzde 21), inşaat (yüzde 20) ve emlak komisyonculuğu, kiralama ve işletmecilik faaliyetidir (yüzde 7). İlgili sektörler 2016 yılı başındaki dağılımlar esas alınarak değerlendirildiğinde, özellikle inşaat sektöründeki olumsuz gelişmelerin etkisi dikkat çekmekte olup, kamu bankalarındaki takipteki kredilerinin payı 7 puan artmıştır. Dikkat çeken bir diğer sektör, konut ve otomobil dışında kullandırılan ferdi kredilerdir; kamu bankalarındaki takipteki alacaklarının payı son 5 yılda 8 puan yükselmiştir (Şekil 5).
66
41
34 34 33 33 32
29 26 25
Tarım, Avcılık ve Ormancılık Diğer Hizmetler Savunma ve Kamu Yönetimi Ferdi Kredi Diğer Toptan ve Perakende Ticaret Ferdi Kredi Konut Taşımacılık, Depolama ve Haberleşme Emlak Kom., Kiralama ve İşletmecilik Faal. Otel ve Restoranlar (Turizm) İnşaat
Aralık 2020 Ocak 2016
71 63
49 47 47
43 42 41 39 39
Tarım, Avcılık ve Ormancılık Ferdi Kredi Konut Eğitim Diğer Hizmetler Emlak Kom., Kiralama ve İşletmecilik Faal. Toptan ve Perakende Ticaret Madencilik ve Taşocakçılığı İnşaat Ferdi Kredi Diğer Taşımacılık, Depolama ve Haberleşme Kamu bankalarının
sağladığı kredilerin toplam kredilerden aldığı pay, yüzde: 28,6
Kamu bankalarının sağladığı kredilerin toplam kredilerden aldığı pay, yüzde: 39
Şekil 5. Kamu bankaları, takipteki alacakların sektörel dağılımı,* yüzde, Ocak 2016- Kasım 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
(*) 2020 yılı Aralık ayı itibarıyla kamu bankalarının takipteki alacakları içinde en yüksek paya sahip sektör sıralaması esas alınmıştır.
Tahsili gecikmiş alacakların (TGA) toplam kredilere oranı özel ve kamu bankaları ayrımında incelendiğinde; ilgili rasyonun 2016-2018 yılları arasında her iki grupta da yüzde 3 dolayında ve paralel seyrettiği, kamu bankaları lehine olan farkın 1 puanı aşmadığı görülmektedir. Ancak, izleyen bir sene içinde TGA oranı özel bankalarda yüzde 6,7’ye, kamu bankalarında ise yüzde 4,1’e yükselmiş, 2020 yılı sonunda ise, sırasıyla, yüzde 5,5 ve 3 düzeyinde gerçekleşmiştir.
2020 yılında gözlemlenen gerileme büyük ölçüde pandemi sürecindeki kredi genişlemesi ve bu dönemde tahsili geciken alacakların kayıtlara yansıtılmasına ilişkin BDDK tarafından yapılan düzenlemelerden kaynaklanmaktadır. Bu kapsamda kredi yapılandırma ve taksit öteleme uygulamalarının yanı sıra, Mart 2020’de yakın izleme 2. grup krediye geçiş süresi 30 günden 90 güne, tahsil imkânı kısıtlı 3. grup krediye geçiş süresi ise 90 günden 180’e çıkartılmıştır. Söz konusu düzenleme neticesinde, TGA oranı düşerken yakın takipteki alacaklar artmıştır.6 Nitekim 2020 yılı sonu itibarıyla özel bankaların 2. grup kredileri yıllık olarak yüzde 70 artarken, kamu bankalarında bu oran yüzde 97 olarak gerçekleşmiştir.
Öncelikle 2020 yılı sonuna kadar öngörülen bu uygulama, Kasım 2020’deki düzenlemeyle Haziran 2021 sonuna kadar uzatılmıştır. Dolayısıyla, söz konusu uygulamanın sona ermesiyle birlikte TGA oranlarında artış olması muhtemel görülmektedir (Şekil 6).
6 TCMB Finansal İstikrar Raporu (Kasım 2020)
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
0 5 10 15 20 25
Toptan ve Perakende Ticaret İmalat Sanayi İnşaat Emlak Kom., Kiralama ve İşletmecilik Ferdi Kredi Diğer Tarım, Avcılık ve Ormancılık Elektrik, Gaz ve Su Kredi Kartları Diğer Otel ve Restoranlar (Turizm) Taşımacılık, Depolama ve Haberleşme Eğitim Diğer Hizmetler Madencilik ve Taşocakçılığı Ferdi Kredi Konut Sağlık ve Sosyal Hizmetler Finansal Aracılık Ferdi Kredi Otomobil Balıkçılık Savunma, Kamu Yönetimi Uluslararası Örgüt ve Kuruluşlar İşçi Çalıştıran Özel Kişiler 1.01.2016 (Sol eksen) 1.12.2020 (Sol eksen) Fark (Sağ eksen)
Şekil 6. Tahsili gecikmiş alacaklar ve yakın takipteki krediler, yüzde, Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: TCMB ve TEPAV hesaplamaları
II. Hazine Tarafından İhraç Edilen Menkul Kıymetler
2018 yılı ortalarına kadar gerek kamu gerekse özel mevduat bankalarının Hazine’nin TL ve döviz cinsi borçlanmasını aynı paralelde fonladıkları gözlenmektedir. Ancak 2018 ortasından 2020 yılı sonuna kadar olan dönemde kamu bankaları TL cinsinden Hazine menkul kıymetler portföyünü 3,5 kat artırarak özel mevduat bankalarından önemli ölçüde ayrışmıştır (Şekil 7).
Döviz cinsi Hazine menkul kıymetleri incelendiğinde ise 2016-2017 yıllarında özel bankaların portföyü kamu bankalarının portföyünden yüzde 25-45 bandında daha yüksek seyrederken 2018 yılından başlayarak kamu bankalarının Hazine’nin döviz cinsi borçlanmasını yoğun bir şekilde fonladıkları görülmektedir. Bunun bir sonucu olarak da kamu bankalarının Hazine yabancı para tahvil portföyü 6,4 kat büyümüştür. Oysa aynı dönemde özel bankaların portföy büyüklüğü 1,9 kat artmıştır (Şekil 7).
Şekil 7. Kamu bankalarının Hazine menkul kıymetleri, (milyar TL), Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
III. Mevduatlar
Kamu bankalarının bilançolarının pasif kalemleri incelendiğinde, hızlı kredi genişlemesinin büyük ölçüde yabancı para mevduatlarla karşılandığı görülmektedir. 2016 yılında yabancı para
0 2 4 6 8
1.2016 5.2016 9.2016 1.2017 5.2017 9.2017 1.2018 5.2018 9.2018 1.2019 5.2019 9.2019 1.2020 5.2020 9.2020
Kamu Yerli özel
Kamu Yerli özel Kredi riskinde önemli artış (İkinci
aşama/Krediler), yüzde Takipteki alacaklar (Brüt/Toplam
nakdi krediler), yüzde
- 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0
1.2018 4.2018 7.2018 10.2018 1.2019 4.2019 7.2019 10.2019 1.2020 4.2020 7.2020 10.2020
0 50 100 150 200 250
01.01.16 01.07.16 01.01.17 01.07.17 01.01.18 01.07.18 01.01.19 01.07.19 01.01.20 01.07.20
0 100 200 300 400 500
01.01.16 01.07.16 01.01.17 01.07.17 01.01.18 01.07.18 01.01.19 01.07.19 01.01.20 01.07.20
Kamu Yerli özel
Kamu
Yerli özel Hazine tarafından ihraç edilen YP menkul
kıymetler, milyar TL Hazine tarafından ihraç edilen TL
menkul kıymetler, milyar TL
(YP) mevduatların payı toplam pasiflerin yüzde 20’sini oluşturmakta iken, 2020 yılı sonu itibarıyla bu oran 10 puanın üzerinde artarak yüzde 31’e ulaşmıştır. Türk lirası mevduatların payı ise bu dönemde 9 puan düşerek yüzde 34’e gerilemiştir. Aynı dönemde diğer fonlama kaynaklarının (bankalardan alınan borçlar, repo ve menkul kıymet ihraçları) payındaki düşüş ise 10 puanın üzerindedir. Söz konusu fonlama stratejisine bağlı olarak mevduat dolarizasyonu tarihi olarak en yüksek seviyelerine ulaşmış ve YP mevduatların toplam mevduatlar içindeki payı yüzde 56 olmuştur. Kamu bankaları için bu oran yüzde 48’dir (Şekil 8).
Şekil 8. Kamu bankalarının* fonlama kaynakları ve dolarizasyon, yüzde, Ocak 2016- Aralık 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
(*) Kamu bankalarının bilanço kalemlerini kapsamaktadır. Yurt içi yerleşiklerin TP ve YP mevduatlarının toplamı dikkate alınmıştır.
Öte yandan kamu bankalarının bilançosunda yabancı para mevduatların payı önemli ölçüde artarken özellikle 2020 yılı ortalarından itibaren resmi mevduatta görülen artış dikkat çekicidir (Şekil 9). Resmi mevduatın neredeyse tamamının TL cinsinden olduğu göz önüne alındığında 2016-2020 döneminde toplam TL mevduatın bilanço içindeki payındaki gerilemenin resmi olmayan mevduattan kaynaklandığı anlaşılmaktadır.
Şekil 9. Kamu bankalarındaki resmi mevduat, (milyar TL), Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
43
20
0
14 11
4 7
34 31
0
9 6 3
16
Mevduat TP Mevudat YP T.C. Merkez Bankasına Borçlar Bankalara Borçlar Repo İşlemlerinden Sağlanan Fonlar İhraç Edilen Menkul Kıymetler Diğer
Ocak 2016 Aralık 2020
0 10 20 30 40 50 60
1.2016 5.2016 9.2016 1.2017 5.2017 9.2017 1.2018 5.2018 9.2018 1.2019 5.2019 9.2019 1.2020 5.2020 9.2020
Kamu Sektör Bilanço pasiflerinin dağılımı, yüzde YP mevduatların payı, yüzde
40 60 80 100 120 140 160
1.1.16 1.3.16 1.5.16 1.7.16 1.9.16 1.11.16 1.1.17 1.3.17 1.5.17 1.7.17 1.9.17 1.11.17 1.1.18 1.3.18 1.5.18 1.7.18 1.9.18 1.11.18 1.1.19 1.3.19 1.5.19 1.7.19 1.9.19 1.11.19 1.1.20 1.3.20 1.5.20 1.7.20 1.9.20 1.11.20
TL Toplam
IV. Yabancı Para Genel Pozisyonu
Ağırlıklı olarak döviz cinsi yükümlülüklerinin artması sonucunda kamu bankalarının yabancı para pozisyonu sektör ortalamasının oldukça üzerine çıkmış ve dönem dönem yüzde 20 olarak belirlenen yasal sınır aşılmıştır. Yabancı para genel pozisyonundaki söz konusu bozulma 2018 yılının ikinci yarısında başlamış, 2019 yılı sonundan itibaren hızlanarak devam etmiştir. Nitekim 2020 yılı Temmuz ayında Yabancı Para Net Genel Pozisyon / Yasal Özkaynak Standart Oranının sektör ortalaması yüzde -6,5 iken, kamu bankalarında bu oran yüzde -33,8 olmuştur.
2020 yılı sonunda ise Yabancı Para Net Genel Pozisyon / Yasal Özkaynak Standart Oranı sektörde yüzde 4,4, kamu bankalarında yüzde -2,9 olarak gerçekleşmiştir (Şekil 10).
Şekil 10. Yabancı para pozisyonu, Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: TCMB ve TEPAV hesaplamaları
2018 yılından itibaren yabancı para net genel pozisyonundaki bu bozulma krediler ve mevduat gibi bilanço içi kalemler nedeniyle ortaya çıkan döviz açık pozisyonunun swap gibi bilanço dışı işlemlerle dengelenmemiş olmasının bir sonucudur. Bu durum bilanço içi işlemlerden kaynaklanan döviz riskinin kontrollü bir şekilde yönetilmemiş olduğuna da işaret etmektedir.
V. Sermaye Yeterliliği
Risk ağırlıklı varlıkların öz kaynaklara oranı olarak tanımlanan Sermaye Yeterliliği Standart Oranı, kamu bankalarında, 2016 yılından 2018 yılının ikinci yarısına kadar yüzde 14-15 dolayında seyrederken, bu tarihten itibaren dalgalı bir seyir izlemiş ve 2020 yılı sonunda yüzde 17’ye çıkmıştır. Söz konusu iyileşmede 2019 ve 2020 yıllarında Türkiye Varlık Fonu’nun Hazine tarafından ihraç edilen nakit dışı Devlet İç Borçlanma Senetleri kullanarak kamu bankalarına sağladığı sermaye desteğinin etkisi bulunmaktadır. Bununla beraber, sermaye benzeri krediler dikkate alınmaksızın özsermaye üzerinden hesaplanan Çekirdek Sermaye Yeterliliği Oranı yatay seyretmektedir.
Diğer taraftan, Sermaye Yeterliliği Standart Oranı yüzde 12 olarak belirlenen yasal sınırın üzerinde gerçekleşmesine rağmen, risk ağırlıklı varlıkların tutarı dikkate alındığında, 2020 yılında piyasa riskine maruz tutarların hızla yükseldiği dikkat çekmektedir. Nitekim kamu bankalarının sektör içindeki payı yüzde 70’lere yaklaşmıştır (Şekil 11).
-40 -30 -20 -10 0 10
2016-1 2016-6 2016-11 2017-4 2017-9 2018-2 2018-7 2018-12 2019-5 2019-10 2020-3 2020-8
Yabancı para pozisyonu, kamu, milyar TL
Yabancı para net genel pozisyon / Yasal öz kaynak standart oranı, yüzde
-200 -150 -100 -50 0 50 100 150
2016-1 2016-6 2016-11 2017-4 2017-9 2018-2 2018-7 2018-12 2019-5 2019-10 2020-3 2020-8
Bilanço dışı
Bilanço içi Toplam YP
Kamu Sektör
Şekil 11. Kamu bankaları sermaye yeterliliği oranları ve riske maruz değer kamu bankalarının payları, Ocak 2016-Aralık 2020
Kaynak: BDDK ve TEPAV hesaplamaları
VI. Sonuç
2016 sonrası dönemde kamu bankaları sektör ortalamasının yıllık 10 puan ve üzerinde kredi artışları ile genişlemeci bir bilanço yönetimi göstermiştir. Bu dönemde özellikle KGF tarafından sağlanan garantilerle desteklenen kredi genişlemesinde kamu bankaları öncü rol üstlenmiştir.
Nitekim, 2020 yılının ikinci yarısında kamu bankaları tarafından verilen kredilerin artış oranı yüzde 50’ye ulaşmıştır. Bu bağlamda 2016 yılından bu yana krediler 3,3 kat artmıştır.
Kamu bankalarında gözlenen kredi genişlemesinin ve kredi yapısındaki değişikliğin bir sonucu olarak hızlı kredi büyümesinin görüldüğü sektörlerden toptan ve perakende ticaret, inşaat, emlak komisyonculuğu, kiralama ve işletmecilik faaliyetleri sorunlu kredilerin önemli bir kısmını oluşturmaktadır. Özellikle kamu bankalarının yoğun kredilendirme yaptığı inşaat sektöründe 2016 yılından bu yana takipteki kredilerin oranı 7 puan artmıştır. Öte yandan pandemi nedeniyle Mart 2020’de alınan tedbirler kapsamında yakın izleme 2. grup krediye geçiş ve tahsil imkânı kısıtlı 3. grup krediye geçiş sürelerinin 3 kat uzatılmış olması geri dönmeyen kredilere ilişkin oranların nispeten düşük kalmasına neden olsa da söz konusu uygulamanın sona ermesiyle birlikte TGA oranlarında artış olması beklenmektedir.
0 4 8 12 16 20
1.2016 5.2016 9.2016 1.2017 5.2017 9.2017 1.2018 5.2018 9.2018 1.2019 5.2019 9.2019 1.2020 5.2020 9.2020
Sermaye Yeterliliği - Çekirdek Sermaye Yeterliliği Rasyosu
Sermaye Yeterliliği - Sermaye Yeterliliği Standart Rasyosu
0 5 10 15 20 25
1.2016 5.2016 9.2016 1.2017 5.2017 9.2017 1.2018 5.2018 9.2018 1.2019 5.2019 9.2019 1.2020 5.2020 9.2020
Kamu Sektör
Sermaye yeterliliği Sermaye yeterliliği standart rasyosu
0.0 0.1 0.1 0.2 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4
0.0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7
1.2016 5.2016 9.2016 1.2017 5.2017 9.2017 1.2018 5.2018 9.2018 1.2019 5.2019 9.2019 1.2020 5.2020 9.2020
Piyasa Riskine Esas Tutar Operasyonel Riske Esas Tutar Kredi Riskine Esas Tutar (sağ eksen)
0 100 200 300 400 500 600
1.2016 5.2016 9.2016 1.2017 5.2017 9.2017 1.2018 5.2018 9.2018 1.2019 5.2019 9.2019 1.2020 5.2020 9.2020
Kredi Riskine Esas Tutar Piyasa Riskine Esas Tutar Operasyonel Riske Esas Tutar Riske maruz değer, 2016 Ocak=100 Riske maruz değer kamu bankalarının
payı, yüzde
Kamu bankalarının hızlı kredi genişlemesini ağırlıklı olarak döviz cinsi mevduatlarla sağladıkları görülmektedir. Türk lirası mevduatın payı gerilerken, döviz cinsi mevduatın payı son 5 yılda 10 puandan fazla artış göstermiştir. Öte yandan, 2018 sonrası dönemde döviz piyasasına yapılan müdahalelerde kamu bankalarının aracı olarak kullanılması ile birlikte bu bankaların döviz açık pozisyonları sektör ortalamasının oldukça üzerine çıkmakla kalmamış, dönem dönem yasal limitlerin de üzerinde gerçekleşmiştir. Yabancı Para Genel Pozisyonunun BDDK tarafından belirlenen yüzde 20’lik oransal sınıra rağmen yüksek seviyelere ulaşmış olması risk yönetimi uygulamalarında düzenleyici çerçevenin dışına çıkıldığına ve kamuya 2001 yılındaki benzer şekilde yük getirebilecek bilanço yapısının oluşumuna işaret etmektedir.
Öte yandan kamu bankalarının önceki yıllardan farklı olarak 2018 yılı ortalarından itibaren özel mevduat bankalarından ayrıştığı ve Hazine borçlanmasını sektör ortalamalarının çok üzerinde fonladığı görülmektedir. Bu kapsamda kamu bankalarının Hazine menkul kıymet portföyünde TL varlıklar 3,5 kat, döviz varlıklar ise 6,4 kat artış göstermiştir. Söz konusu dönemde yabancı yatırımcıların Türkiye varlıklarına ilişkin pozisyonlarını azalttıkları dikkate alındığında, büyüyen Hazine menkul kıymet portföyü kamu bankalarının gerek birincil piyasada Hazine borçlanmasına likidite sağladığına, gerekse ikincil piyasadaki satın alımlar yoluyla portföyünü genişlettiğine işaret etmektedir.
Sonuç olarak, 2001 krizinden sonraki yirmi yıllık süreçte kamu bankaları 2018 yılına kadar büyük ölçüde sektör uygulamalarına paralel olarak faaliyet göstermişken, son iki yıllık dönemde krediler, Hazine borçlanmasının fonlanması ve yabancı para pozisyonu alanında sektörden ayrıştıkları dikkat çekmektedir.
