4. TÜRKİYE NİN YÖNETİM YAPISI: BAKANLAR KURULU VE BAKANLIKLAR

53

4. TÜRKİYE’NİN YÖNETİM YAPISI: BAKANLAR KURULU VE

BAKANLIKLAR

54

Bu Bölümde Neler Öğreneceğiz?

Türkiye’de yürütmenin asıl icrai kanadını bakanlar kurulu oluşturur. Bu bölümde bakanlar kurulunun kimlerden oluştuğu, Başbakanın kim tarafından seçildiğini ve başbakanlık teşkilatını öğreneceğiz. Türkiye’de hangi bakanlıkların bulunduğu, bu bakanlıkların Türkiye’de ve yurtdışında nasıl teşkilatlandığı da bu bölümde incelenecektir. İlk defa 2011 yılında yönetim yapımıza giren ‘Bakan Yardımcılığı’ kurumu ayrı bir başlık altında değerlendirilecektir.

55

Bölüm Hakkında İlgi Oluşturan Sorular

1) Bakanlıkların merkez teşkilatı hangi birimlerden oluşur?

2) Bakanlar Kurulunun idari nitelikteki görevleri nelerdir?

3) Türkiye’de Bakan yardımcılığı kurumu var mıdır?

4) Türkiye’de kaç Bakanlık vardır?

5) Türkiye’de Bakanları kim atar?

56

Bölümde Hedeflenen Kazanımlar ve Kazanım Yöntemleri

Konu Kazanım Kazanımın nasıl elde edileceği veya

geliştirileceği Bakanlar Kurulu Bakanlıklar Kurulunun

Kimlerden Oluştuğu Ve Nasıl Göreve Başladığı Öğrenilecektir.

Kazanım okuyarak ve araştırarak geliştirilecektir.

Başbakanlık Türkiye’de Başbakanın

Atanması ve Görev ve Yetkileri Hakkında Bilgi Sahibi Olunacaktır.

Kazanım okuyarak ve araştırarak geliştirilecektir.

Bakan Yardımcılığı Türkiye’de Bakan

Yardımcılığı Kurumu Hakkında Ayrıntılı Bilgi Edinilecektir.

Kazanım okuyarak ve araştırarak geliştirilecektir.

Bakanlıkların Teşkilatlanması

Bakanların başkentte, taşrada ve yutdışında ne şekilde örgütlendiği öğrenilecektir.

Kazanım okuyarak ve araştırarak geliştirilecektir.

57

Anahtar Kavramlar

 Bakan,

 Bakan Yardımcılığı,

 Başbakanlık Teşkilatı,

 Bakanlar Kurulu,

 Bakan Yardımcısı,

 Müsteşar

58

Giriş

Türkiye’nin yönetim yapısının bir parçası olan merkez yönetim ve bu yönetimin başkent teşkilatı ele alınacaktır. Özellikle bu bölümde Bakanlar Kurulu, Başbakanlık, Başbakanlık Teşkilatı, Bakanlıklar, Bakanlar Bakanlıkların Teşkilatlanması, Bakanlık Merkez Teşkilatı, Bakan Yardımcısı, Müsteşar, Bakanlık Taşra Teşkilatı, Bakanlık Yurt Dışı Teşkilatı, Bakanlık Bağlı Kuruluşları, Bakanlık İlgili Kuruluşları ele alınacaktır.

59

4.1. Bakanlar Kurulu

Bakanlar Kurulu, Başbakan ve bakanlardan kurulur. Cumhurbaşkanı bakanlar kurulunun üyesi olmamakla birlikte, gerekli gördüğü hallerde bakanlar kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak ve bakanlar kuruluna başkanlık etmek yetkisine sahiptir. Bununla beraber, Cumhurbaşkanının bu toplantılarda oylamaya katılamaz.

Bakanlar Kurulunun başkanı olan Başbakan, Cumhurbaşkanınca, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri arasından atanır. Başbakan bakanlarını seçer ve bakanların Cumhurbaşkanı tarafından onaylanıp atanmasıyla Bakanlar Kurulu kurulmuş ve göreve başlamış olur. Ardından, Bakanlar Kurulunun listesi tam olarak Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. Türkiye Büyük Millet Meclisi tatilde ise toplantıya çağrılır. Ayrıca, Bakanlar Kurulunun programı, kuruluşundan en geç bir hafta içinde Başbakan veya bir bakan tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinde okunur ve güvenoyuna başvurulur.³⁵ TBMM basit çoğunlukla programı kabul etmesi Bakanlar Kurulunun göreve devam etmesi için yeterlidir. Bunun dışında bir de görev sırasında güven oylamasına gidilebilir. Yani, Başbakan, gerekli görürse, Bakanlar Kurulunda görüştükten sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisinden güven isteyebilir. Güven istemi, ancak üye tamsayısının salt çoğunluğuyla reddedilebilir. Her iki durumda da güvenoyu verilmemesi hallerinde, Bakanlar Kurulunun görevi sona erer.

Bakanlar Kurulunun esas görevi hükümetin genel siyasetini yürütmektir. Bununla birlikte, Bakanlar Kurulunun idari nitelikte görevleri de vardır. Bunlar³⁶: Kanun Hükmünde Kararname çıkarmak, tüzük çıkarmak, olağanüstü hal ve sıkıyönetim ilan etmek, milli güvenliği sağlamak, silahlı kuvvetleri yurt savunmasına hazırlamak, Genelkurmay Başkanını seçmektir. Bunların dışında çeşitli kanunlarla Bakanlar kuruluna verilmiş çok sayıda yetki vardır. Bunlar, atama, izin, ruhsat, vatandaşlığa alınma gibi çok değişik konulara ilişkindir.

4.2. Başbakanlık

Başbakan, Bakanlar Kurulunun Başkanı, bakanlıkların ve Başbakanlık Teşkilatının en üst amiridir. Yukarıda da ifade edildiği gibi, başbakan, milletvekilleri arasından Cumhurbaşkanı tarafından atanır. Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, Bakanlıklar arasında uyum ve işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir.

Başbakan, bakanların görevlerinin anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür.

3046 sayılı kanuna göre, Başbakana yardım etmek ve Bakanlar Kurulunda eşgüdüm sağlamak üzere Hükümetin oluşumu ve genel siyasetinin yürütülmesinin gerektirdiği sayıda

35 Bu güvenoyu göreve başlamak için değil devam etmek içindir. Bakanlar Kurulunun göreve başlaması, Cumhurbaşkanının Bakanlar Kurulu listesini onaylamasıyla gerçekleşir. Yani güvenoyu, göreve başlamak için ön şart değildir.

36 Gözler, Kemal: İdare Hukuku Dersleri, Ekin, Bursa, 2009, s.137.

60 bakan, Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilebilir. Başbakanlığın teşkilatı 3056 sayılı kanunla düzenlenmiştir.³⁷ Bu kanuna göre Başbakanlığın görevleri şunlardır:

 Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak, Hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek, Anayasa ve kanunlarla verilen hizmetleri yerine getirmek amacıyla gerekli tedbirleri almak,

 Devlet Teşkilatının düzenli ve etkili bir şekilde işlemesini sağlayacak prensipleri belirlemek, Hükümet Programı ve kalkınma planları ile yıllık programların uygulanmasını takip etmek,

 Kanun, kanun hükmünde kararname tüzük, yönetmelik ve karar tekliflerinin Anayasaya ve diğer mevzuata uygunluğunu incelemek ve Yasama Organı ile olan ilişkileri yürütmek,

 Mevzuat hazırlama usul ve esasları ile ilgili ilkeleri tespit etmek ve geliştirmek, yürürlükte bulunan mevzuatın sicillerini tutmak, kodlamak, tek metin haline getirmek, bilgi işlem sistemi içinde takip etmek ve yayınlamak,

 İdarede etkinliğin sağlanması, görevlerin tam ve verimli bir şekilde zamanında yerine getirilmesi, idari usul ve işlemlerin basitleştirilmesi, Devlet Teşkilatının düzenlenmesi için gerekli olan sistem ve prensiplerin geliştirilmesini ve uygulanmasını sağlamak,

 Devlet Teşkilatındaki teftiş ve denetim sistemini geliştirmek, uygulanmasını takip etmek, gerektiğinde teftiş ve denetim yapmak,

 Türk Devlet ve millet hayatını ilgilendiren tarihi, hukuki, idari, ekonomik, ilmi doküman ve belgeleri toplamak, değerlendirmek ve düzenlemek, film, mikrofilm gibi ileri teknikleri uygulayarak arşiv malzemesini tek nüsha olmaktan kurtarmak, bunların tahribini önleyecek arşiv laboratuarı kurmak, milletlerarası arşivcilik ile ilgili hareketleri takip etmek, önemli arşiv malzemesini yurt ve dünya bilim çevrelerine sunmak,

 İç güvenlik, dış güvenlik ve terörle mücadele konusunda görevli kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak.

Başbakanlık Teşkilatında, Başbakandan sonra en üst amir Başbakanlık Müsteşarıdır.³⁸ Ayrıca sayıları beşi geçmemek üzere müsteşar yardımcıları da görevlendirilebilir.

Başbakanlık Teşkilatı; merkez teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşlardan meydana gelir.

Başbakanlık merkez teşkilatının ana hizmet birimleri şunlardır: Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü, Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü, Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü, Güvenlik İşleri Genel Müdürlüğü, Dış

37 Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun, R.G. Tarih: 19.10.1984, Sayı: 18550.

38 Başbakanlık Müsteşarı Türkiye’de en yüksek devlet memurudur.

61 İlişkiler Başkanlığı, Ekonomik, Sosyal ve Kültürel İşler Başkanlığı, İdareyi Geliştirme Başkanlığı, Bilgi İşlem Başkanlığı.³⁹

4.3. Bakanlıklar

Bakanlıklar, devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin konularına göre uzmanlaşmış ve örgütlenmiş bölümleridir. Merkezi yönetimde kamu hizmetleri arasında bir işbölümü yapılmış ve bu iş bölümü uyarınca her bir bakanlık, belli bir veya benzer kamu hizmetini yürütmek üzere kurulmuştur. Bu nedenle, bakanlıkların devlet tüzelkişiliğinden ayrı bir kamu tüzelkişilikleri bulunmamaktadır. Her bir bakanlık, yürüttüğü kamu hizmetini bağımsız olarak değil ve fakat devlet tüzelkişiliği adına yürütmekte ve bu hizmet alanında devlet tüzelkişiliğini temsil etmektedir. Anayasanın 113. Maddesine göre, ‘bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir’. Bu hükme göre Türkiye’de yeni bir bakanlık kurulacak ya da mevcut bir bakanlık kaldırılacaksa bu mutlaka kanunla olmak zorundadır. Bu çerçevede bütün bakanlıklarla ilgili genel esaslar 1984 yılında çıkarılan 3046 Sayılı kanunla düzenlenmiştir. Bu kanun, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, mevcut bakanlıkların bölünmesi veya birleştirilmesi, bakanlıkların görevleri, yetkileri ve teşkilatını düzenlemiştir.⁴⁰ Bununla beraber her bir bakanlığın kendi teşkilat kanunu bulunduğunu da unutmamak gerekir.

İlgili kanuna göre bakanlıklarla ilgili bu düzenlemeler yapılırken uyulması zorunlu bazı esaslar vardır. Bunlar:

1) İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür. Teşkilatlanmada görev ve yetkilerin tespitinde bu bütünlük bozulamaz.

2) Bakanlıkların kuruluş ve teşkilatlanmalarında etkili bir idare, iş bölümü, kontrol ve koordinasyonun sağlanması esastır.

3) Aynı ve benzer hizmet veya görevlerin tek bir bakanlık tarafından veya sorumluluğunda yürütülmesi, atıl kapasite ve kaynak israfının önlenmesi esastır.

Bakanlar, bakanlık hizmetlerini mevzuata, Hükümetin genel siyasetine, milli güvenlik siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak yürütmekle ve bakanlığın faaliyet alanına giren konularda diğer bakanlıklarla işbirliği ve koordinasyonu sağlamakla görevlidir. Bakanlar bu görevlerinden dolayı Başbakana karşı sorumludur. Her bakan, ayrıca emri altındakilerin faaliyet ve işlemlerinden de sorumlu olup, bakanlık merkez, taşra ve yurt

39 Başbakanlığa bağlı İnsan Hakları Başkanlığı, 2012 yılında kaldırılmıştır. Yerine, ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip, idari ve mali açıdan özerk Türkiye İnsan Hakları Kurumu kurulmuştur. İlgili kanun için bakınız:

R.G. Tarih: 30.06.2012, Sayı: 28339

40 Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname İle 13.12.1983 Gün ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun. R.G. Tarih: 09.10.1984, Sayı: 18540. Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını düzenlemiştir. Milli Savunma Bakanlığı ise 1325 Sayılı Milli Savunma Bakanlığı Görev ve Teşkilatı Hakkında Kanun İle düzenlenmiştir. Bakınız: R.G. Tarih: 07.08.1970, Sayı: 13572.

62 dışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşların faaliyetlerini, işlemlerini ve hesaplarını denetlemekle görevli ve yetkilidir.

2011 yılı Haziran ayına kadar Türkiye’de bakanlıkların ‘hizmet bakanlığı’ ve ‘devlet bakanlığı’ olmak üzere iki türü olduğunu belirtiyorduk. Ancak, 2011 yılında çıkartılan 643 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile devlet bakanlıkları kaldırılmıştır.⁴¹ Değişiklik öncesi 3046 sayılı kanunda, ‘Başbakana yardım etmek ve Başbakan tarafından verilecek görevleri yerine getirmek, Bakanlar Kurulunda koordinasyonu sağlamak, özel önem ve öncelik taşıyan konularda tecrübe ve bilgilerinden istifade edilmek amacıyla Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı ile sayıları yirmiyi geçmemek kaydıyla Devlet Bakanları görevlendirilebilir’ denilmekteydi. Burada bahsi geçen Devlet Bakanları, bir bakanlık teşkilatına sahip değildi. Başbakanlığa bağlı çok sayıda kuruluşun tamamını sevk ve idare etmesi mümkün olamayacağından, Başbakan, bu kuruluşları bir veya birkaçını devlet bakanı olarak adlandırılan bu bakanlara bağlamaktaydı. Örneğin, 60.Hükümette 11 devlet bakanı yer almaktaydı. Düzenlemenin ardından 1946 yılından başlanarak tüm hükümetlerde kesintisiz biçimde yer alan devlet bakanlığı uygulaması⁴² 2011 yılında yönetim yapımızdan tamamen kalkmıştır. Bunun yerine “başbakan yardımcıları” kavram ve kurumu getirilmiştir.

Geçmişte devlet bakanlarının görev alanına verilen Başbakanlığa bağlı ve ilgili kurum ve kuruluşlar ile bazı koordinasyon görevleri şimdi Başbakan yardımcılarının görev alanına verilmiştir.⁴³

Şu an Türkiye’de mevcut bakanlıkların tamamı (toplam 21 bakanlık) icracı (hizmet) bakanlıktır. İcracı bakanlık ile anlatılmak istenen, belli bir veya birden fazla kamu hizmetini yürüten bakanlıktır. Bu bakanlıkların bir bakanlık teşkilatı vardır ve bu teşkilatla ülke çapında o kamu hizmeti/hizmetlerine ilişkin görevleri yerine getirirler. 2011 yılında çıkartılan Kanun Hükmünde Kararnameler ile kurulan yeni bakanlıklar dâhil, Türkiye’deki bakanlıklar şunlardır: Adalet Bakanlığı; Milli Savunma Bakanlığı; İçişleri Bakanlığı; Dışişleri Bakanlığı; Maliye Bakanlığı; Milli Eğitim Bakanlığı; Sağlık Bakanlığı; Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı; Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı; Kültür ve Turizm Bakanlığı; Avrupa Birliği Bakanlığı; Kalkınma Bakanlığı; Orman ve Su işleri Bakanlığı; Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı; Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı;

Ekonomi Bakanlığı; Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı; Gümrük ve Ticaret Bakanlığı; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı; Gençlik ve Spor Bakanlığı; Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı.

Bakan, bakanlık kuruluşunun en üst amiridir. Bakanlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya milletvekili seçilme yeterliğine sahip olanlar arasından Başbakanca seçilir ve Cumhurbaşkanınca atanır; gerektiğinde Başbakanın önerisi üzerine Cumhurbaşkanınca görevlerine son verilir. Bakan olarak atanabilmek için milletvekili olma şartı yoktur. Ancak, bu kişilerin milletvekili seçilme yeterliğine sahip olmaları gerekir. Bu şekilde Bakan olarak

41 R.G. Tarih: 08.06.2011, Sayı: 27958.

42 Tacettin Karaer, Türk Kamu Yönetiminde Devlet Bakanlığı Sorunu, Amme İdaresi Dergisi, C. 25, S.2, 1990, s.47.

43 Kemal Gözler; Gürsel Kaplan, İdare Hukukuna Giriş, Ekin, Bursa, 2012, s.64.

63 atanmış bir kimse, milletvekillerinin tabi oldukları kayıt ve şartlara uyar ve yasama dokunulmazlığına sahip bulunur. Bakanlar Kurulu üyelerinden milletvekili olmayanlar; Millet Meclisi önünde and içerler ve bakan sıfatını taşıdıkları sürece milletvekillerinin tabi oldukları kayıt ve şartlara uyarlar ve yasama dokunulmazlığına sahip bulunurlar. Bunlar Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri gibi ödenek ve yolluk alırlar. Açık olan bakanlıklarla izinli veya özürlü olan bir bakana, diğer bir bakan geçici olarak vekillik eder. Ancak, bir bakan birden fazlasına vekillik edemez. Türkiye Büyük Millet Meclisi kararı ile Yüce Divana verilen bir bakan bakanlıktan düşer. Başbakanın Yüce Divana sevki halinde hükümet istifa etmiş sayılır.

Herhangi bir sebeple boşalan bakanlığa en geç onbeş gün içinde atama yapılır.

4.4. Bakanlıkların Teşkilatlanması

Bakanlıklar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra ve yurt dışı teşkilatından ve bağlı ve ilgili kuruluşlardan meydana gelir.Bakanlık merkez teşkilatı, bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesi, bu hizmetlerle ilgili amaç ve politika tayini, planlama, kaynakları düzenleme ve sağlama, koordinasyon, gözetim ve takip, idareyi geliştirme ve denetim gibi görevleri yerine getirmek üzere aşağıdaki birimlerden meydana gelecek şekilde düzenlenmiştir.

Ana Hizmet Birimleri: Bakanlıkların hizmet ve görev alanlarına giren faaliyetlerini yürütür. Bakanlıkların yürütmekten sorumlu oldukları hizmet ve görevlerden bağlı kuruluş kurulmasını gerektirmeyenler, bakanlığın merkez teşkilatı bünyesinde kurulan ana hizmet birimlerince yerine getirilir. Ana hizmet birimleri her bakanlığın hizmet ve görev özelliklerine ve alanlarına göre, bu bakanlıklara ait kuruluş kanunlarıyla düzenlenir. Örneğin Milli Eğitim Bakanlığı’nın bazı ana hizmet birimleri şunlardır: Temel Eğitim Genel Müdürlüğü, Ortaöğretim Genel Müdürlüğü, Mesleki ve Teknik Eğitim Genel Müdürlüğü, Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü.

Danışma ve Denetim Birimleri: Bakana ve ana hizmet birimleri ile bağlı ve ilgili kuruluşlara istişari mahiyette yardımcı olan teknik, idari, hukuki ve mali konularda faaliyette bulunan birimlerdir. Rehberlik ve Denetim Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Bakanlık Müşavirleri, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği bu birimlere önek olarak verilebilir.

Yardımcı Birimler: Ana hizmet ve danışma-denetim birimlerine yardımcı olan ve her bakanlıkta zorunlu olarak yürütülmesi gereken idari, mali, güvenlik ve sivil savunma gibi hizmetleri yerine getirmekle görevli birimdir. Örneğin Milli Eğitim Bakanlığı’nın bazı yardımcı birimleri şunlardır: İnsan Kaynakları Genel Müdürlüğü, Strateji Geliştirme Başkanlığı, Destek Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Bilgi İşlem Grup Başkanlığı, Özel Kalem Müdürlüğü.

64

4.5. Bakan Yardımcısı

2011 yılı Haziran ayında çıkan 643 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 3046 sayılı kanuna bir ek yapılmış ve daha önce yönetim yapımızda var olmayan Bakan Yardımcısı adı altında yeni bir kurum getirilmiştir. Ayrıca 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa ek yapılarak Bakan Yardımcılıkları istisnai memuriyetler arasına eklenmiştir. 3046 sayılı Kanuna göre, Bakana (Milli Savunma Bakanı dâhil) bağlı olarak ve Bakana ve Bakanlığa verilen görevlerin yerine getirilmesinde bakana yardımcı olmak üzere Bakan Yardımcısı atanabilir. ⁴⁴ Bakan Yardımcıları bu görevlerin yerine getirilmesinden Bakana karşı sorumludur. Bakan yardımcıları Hükümetin görev süresiyle sınırlı olarak görev yapar;

Hükümetin görevi sona erdiğinde, Bakan Yardımcılarının görevi de sona erer. Bakan Yardımcıları gerektiğinde Hükümetin görev süresi dolmadan da görevden alınabilir.

Gözler ve Kaplan’ın da ifade ettiği gibi ilgili düzenlemede bakan yardımcılarının hukuki konumu, özellikle bakan yardımcılarının bakanlık hiyerarşisine dâhil olup olmadığı konusu tartışmalıdır.⁴⁵ Günday’a göre bakan yardımcılığı sürekli ve güvenceli bir devlet memurluğu olan müsteşarlıktan tamamen farklıdır. Ayrıca bakan yardımcılarının görev ve yetkilerinin ne olduğu ilgili düzenlemede belirtilmemiştir. 3046 sayılı kanunun bakanlıklardaki hiyerarşik kademeleri düzenleyen 15. Maddesinde de, bakan yardımcılığına bakanlık hiyerarşik kademeleri arasında yer verilmemiştir. Sonuç olarak Günday’a göre bakan yardımcıları bir tür Bakan danışmanı olarak değerlendirilebilir.⁴⁶

Gözler ve Kaplan’a e göre ise bakan yardımcısı danışman değil, bakanlık hiyerarşisine dâhil, bakanın altında, müsteşarın ise üstünde yer alan bir kamu görevlisidir.⁴⁷

Görüldüğü gibi kanunun bakan yardımcısının görev ve yetkilerini, bakanlık hiyerarşisindeki yerini açık bir şekilde tanımlamaması doktrinde de tartışma konusudur. Son düzenlemeler çerçevesinde bakanlıkların teşkilat şemaları incelendiğinde bazı bakanlıklarda, bakan yardımcısının müsteşarın üzerinde olduğu, bazılarında ise farklı bir şekilde gösterildiği görülmektedir. Bu nedenlerle yeni bir düzenlemeyle bu konuya açıklık getirilmesinde fayda vardır. Kanaatimizce bakan yardımcıları siyasi yönü ağır basan, vatandaşlar ve milletvekilleri ile bakanlık bürokrasisi arasında köprü görevi görecek bir kişi olarak düşünülmüştür. Atanan bakan yardımcılarının önemli bir kısmının eski milletvekili ya da seçilemeyen milletvekili adayları olması bu görüşümüzü destekler niteliktedir.

Müsteşar, başkentte yukarıda sayılan birimlerin üzerinde müsteşar bulunur. Bakanın ardından bakanlığın en üst hiyerarşik amiridir. Müsteşar, bakanın yardımcısı olup bakanlık hizmetlerini bakan adına ve bakanın emirleri yönünde, bakanlığın amaç ve politikalarına,

44 Bakan yardımcıları müşterek kararname ile atanır (2451 sayılı Kanun, m.2).

45 Kemal Gözler, Gürsel Kaplan: Bakan Yardımcıları Bakanlık Hiyerarşisine Dahil Midir?, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, 2012 (98), s.12 vd.

46 Günday, a.g.e., s. 397.

47 Gözler-Kaplan, a.g.m., s.13.

65 mevzuat hükümlerine uygun olarak düzenler ve yürütür. Bu amaçla bakanlık teftiş kurulu hariç bakanlık kuruluşlarına gereken emirleri verir ve bunların uygulanmasını gözetir ve sağlar. Müsteşar bu hizmetlerin yürütülmesinden bakana karşı sorumludur. Müsteşar, meslekten yetişmiş ve memurluk güvencesine sahip bir yüksek memurdur.

4.6. Bakanlık Taşra Teşkilatı

Bakanlık taşra teşkilatı, bakanlığın kuruluş amaçlarını gerçekleştirmek ve yürütmekte oldukları hizmetleri vatandaşlara sunmak için taşrada da örgütlenir. Türkiye’de bütün bakanlıklar taşrada teşkilatlanmamıştır. Bakanlık taşra teşkilatı genel olarak il valisine bağlı il kuruluşları, kaymakama bağlı ilçe kuruluşları veya doğrudan merkeze bağlı taşra kuruluşları olarak karşımıza çıkar.⁴⁸ Bakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının taşra teşkilatı 3046 sayılı kanun, ilgili bakanlığın teşkilat kanunu ve İl İdaresi Kanununda belirtilen esas ve usullere göre kurulur. 3046 sayılı kanuna göre, taşra teşkilatının kurulmasında aşağıda belirtilen esaslara uyulmalıdır:

 Bölge, il ve ilçe kuruluşları görev ve hizmet alanlarının sosyal, ekonomik özelliklerine, nüfus ve coğrafi durumuna, görev ve hizmetlerin niteliklerine ve ihtiyaca göre farklı tip ve statüde kurulabilir ve bunlara farklı yetkiler verilebilir.

 Bakanlıkların ve bağlı kuruluşların, bölge, il ve ilçelerde, bakanlık veya bağlı kuruluşu temsil edecek şekilde tek bir taşra teşkilatı kurmaları esastır. Ancak bu şekilde teşkilat kurmanın ekonomik olmaması, hizmetlerin mahiyet itibariyle tek bir il kuruluşu bünyesinde birleştirilmesine imkân bulunmaması veya başarılı ve verimli çalışmaları görülen taşra birimlerinin aynen muhafaza edilebilmesi gibi gerekçelerle bakanlıkların ana hizmet birimleri ve bağlı kuruluşları, ayrı il ve ilçe müdürlükleri de kurabilirler.

 Merkezi idarenin taşra teşkilatı kurma yetkisi kurum ve kuruluşların kendi kanunlarında belirtilir. Kanunlarında bu konuda açıkça yetki bulunmayan bir kurum veya kuruluş taşra teşkilatı kuramaz.

 Sürekli görev veya hizmet yapacak taşra teşkilatı ihtiyaçlara ve hizmetin özelliklerine göre bölge, il ve ilçe kuruluşları olarak, ilgili merkez teşkilatının teklifi üzerine Devlet Planlama Teşkilatı (Kalkınma Bakanlığı) ile Devlet Personel Başkanlığının görüşleri alınarak Bakanlar Kurulu Kararı ile kurulur, kaldırılır veya değiştirilir.

 Ülke düzeyinde yerine getirilmesi gereken hizmetler için, taşra teşkilatının il ve ilçe kuruluşu şeklinde düzenlenmesi esastır. Ancak, bu hizmet alanlarında bölgedeki illerin tamamına destek sağlayacak nitelikte bölge kuruluşları

48 Örneğin İstanbul’da bulunan Marmara Temiz Hava Merkezi Müdürlüğü, Çevre ve Şehircilik Bakanlığının doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatıdır. Yine Bursa, İstanbul ve İzmir’de bulunan Altyapı ve Kentsel Dönüşüm Müdürlükleri Çevre ve Şehircilik Bakanlığının doğrudan merkeze bağlı taşra teşkilatıdır.

66 kurulabileceği gibi, bölgenin bütün illerinde veya birkaç ilinde görev ve hizmet yapacak şekilde de bölge kuruluşları kurulabilir.

 Görev veya hizmet özellikleri sebebiyle bölge kuruluşları ve bunların merkezlerinin bulunacağı yerler ile Bölge Müdürlüklerine dahil olacak iller kuruluşlarına ait Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenir.

 Kalkınma plan ve programları çerçevesinde, geçici taşra teşkilatı; görev veya hizmet süresi belirtilmek şartıyla ilgili bakanlığın teklifi üzerine ortak kararname ile kurulur. Bu Kararname Resmi Gazete'de yayımlanır ve bu teşkilat görevleri sona erince kaldırılır. Geçici taşra teşkilatının görev ve hizmet sürelerinin uzatılması bu fıkradaki usule tabidir. Bakanlıklar yurt dışında da teşkilatlanabilirler. Bakanlık yurt dışı teşkilatı; yurt dışında sürekli veya geçici görev yapan, hizmet gereklerine ve ihtiyaçlarına göre kurulan dış temsilcilik niteliğindeki diplomatik temsilcilikler ve konsolosluklar, dış temsilcilikler bünyesindeki ihtisas birimleri, dış temsilcilik niteliğinde olmayan yurt dışı teşkilatından meydana gelir. ⁴⁹ Türkiye’de bakanlıkların ya da kamu kuruluşlarının yurtdışında teşkilatlanabilmesi için, yurtdışı teşkilatı kurma yetkisinin, bu kuruluşlarının teşkilat kanunlarında belirtilmesi gerekir. Örneğin, Ekonomi Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nın yurtdışında teşkilat kurma yetkisi vardır. Teşkilat kanunlarında böyle bir yetki bulunmayan kamu kurum ve kuruluşları yurtdışı teşkilatı kuramaz.

Bağlı kuruluşlar bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere, bakanlığa bağlı olarak özel kanunla kurulan, genel bütçe içinde ayrı bütçeli veya katma bütçeli veya özel bütçeli kuruluşlardır. Bağlı kuruluşlar, merkez teşkilatı ile ihtiyaca göre kurulan taşra teşkilatından meydana gelecek şekilde düzenlenir. Bağlı kuruluşların taşra teşkilatı; bölge, il ve ilçe kuruluşları şeklinde veya doğrudan kendine bağlı olarak kurulabilir.

Bağlı kuruluşlar, Başbakanın teklifi ve Cumhurbaşkanının onayı ile diğer bir bakanlığa bağlanabilir. Daha önce de belirtildiği gibi devlet bakanlıkları 2011 yılında kaldırılmıştı.

Devlet bakanlıklarının kaldırılmasıyla birlikte Başbakanlığa bağlı çok sayıda kurum ve kuruluş farklı bakanlıklara bağlandı. Bir kısmı ise yeni kurulan bakanlıklara dönüştü. Daha önce Başbakanlığa bağlı olan Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Kalkınma Bakanlığı’na; Gümrük Müsteşarlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı’na; Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Avrupa Birliği Bakanlığı’na; Dış Ticaret Müsteşarlığı, Ekonomi Bakanlığı’na dönüşmüştür. Yine daha önce Başbakanlığın bağlı ya da ilgili kuruluşu olan Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Genel Müdürlüğü (TODAİE) ve Devlet Personel Başkanlığı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na; Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı ve GAP Bölge Kalkınma İdaresi Başkanlığı, Kalkınma Bakanlığı’na; Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğü ve Spor Genel Müdürlüğü, Gençlik ve Spor Bakanlığı’na; Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Maliye Bakanlığı’na bağlanmıştır.

49 Bakanlıkların yurtdışında teşkilatlanmasına ilişkin hükümler, 1983 yılında çıkan 189 numaralı Kanun hükmünde Kararname ile düzenlenmiştir. R.G. Tarih: 14.12.1983, Sayı: 18251 (Mükerrer).

67 Bununla birlikte halen Başbakanlığa çok sayıda kurum ve kuruluş bulunmaktadır.

Bunların bir kısmının kamu tüzel kişiliği vardır. Bir kısmının ise yoktur. Kamu tüzel kişiliği olan bağlı kuruluşlar ile Başbakanlık arasındaki ilişki idari vesayettir. Bunlar: Vakıflar Genel Müdürlüğü, Anadolu Ajansı Genel Müdürlüğü, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı (TOKİ), Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanlığı (TİKA), Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı, Türkiye İnsan Hakları Kurumu Başkanlığı, Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı. Başbakanlığa bağlı ancak tüzel kişiliği olmayan kuruluşlar ise şunlardır: Diyanet İşleri Başkanlığı, Afet ve Acil Durum Yönetim Başkanlığı, MİT Müsteşarlığı, Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı ve Hazine Müsteşarlığı. Bu kuruluşların ayrı kamu tüzel kişiliği olmadığı için Başbakanlıkla aralarındaki ilişki hiyerarşi ilişkisidir.

İçişleri Bakanlığına bağlı kuruluşlar ise şunlardır: Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı. Bu kuruluşların kamu tüzel kişiliği olmadığı için bakanlık ve bunlar arasındaki ilişki hiyerarşi ilişkisidir. Diğer bakanlıklara da bağlı çeşitli kuruluşlar da vardır (Örneğin, Hudut ve Sahiller Sağlık Genel Müdürlüğü, Sağlık Bakanlığı’nın; Savunma Sanayi Müsteşarlığı, Milli Savunma Bakanlığı’nın; Devlet Su işleri Genel Müdürlüğü, Orman ve Su İşleri Bakanlığı’nın bağlı kuruluşudur).

İlgili kuruluşlar; özel kanun veya statü ile kurulan, iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşları ile bunların müessese ortaklık ve iştirakleri veya özel hukuki, mali ve idari statüye tabi, hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları şeklinde düzenlenir. Bugün Türkiye’de çok sayıda hizmet yerinden yönetim kuruluşu vardır. Bunlar bir bakanlıkla ilgilendirilmiştir. Örneğin, TCDD Genel Müdürlüğü, Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının; Devlet Malzeme Ofisi Maliye Bakanlığı’nın ilgili kuruluşudur. Genel olarak, Yükseköğretim Kurulu ve bu Kurula bağlı olanlar ile Sosyal Güvenlik Kurumunun ilgili kuruluşları hariç, ilgili kuruluşlar genel müdürlük şeklinde teşkilâtlandırılmıştır. TRT Genel Müdürlüğü, Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğü gibi. Bununla beraber üniversiteler gibi hizmet yerinden yönetim kuruluşları farklı şekilde teşkilatlanmıştır.

68

Uygulamalar

Bu bölüm teorik bilgi içerdiğinden uygulaması bulunmamaktadır.

69

Bu Bölümde Ne Öğrendik Özeti

Bu bölümde başkent teşkilatında asıl icra makamı olan başbakanlık ve bakanlıkların kuruluşu, örgütlenmesi görev ve yetkileri hakkında ayrıntılı bilgi edinilmiştir. Ayrıca ilk defa 2011 yılında yönetim yapımıza giren Bakan Yardımcılığı makamının ne olduğu hangi görevleri yaptığı öğrenilmiştir.

70

Bölüm Soruları

1) Aşağıdakilerden hangisi Bakanın ardından bakanlığın en üst hiyerarşik amiridir?

a) Vali

b) Kaymakam c) Müsteşar

d) Bakanlık Genel Sekreteri e) Genel Müdürler

2) Aşağıdaki kavramlardan hangisi Bakanlık Merkez Teşkilatı Ana Hizmet Birimlerinden birisi değildir?

a) Temel Eğitim Genel Müdürlüğü b) Ortaöğretim Genel Müdürlüğü

c) Temel Koordinasyon Genel Müdürlüğü d) Mesleki ve Teknik Eğitim Genel Müdürlüğü, e) Özel Öğretim Kurumları Genel Müdürlüğü.

3) Bakanlık kuruluşunun en üst amiri kimdir?

a) Müsteşar b) Vali c) Bakan

d) TBMM Başkanı e) Bakan Yardımcısı

71 4) Devletin üstlendiği kamu hizmetlerinin konularına göre uzmanlaşmış ve örgütlenmiş bölümlerine ne ad verilir?

a) Cumhurbaşkanlığı b) Bakanlık

c) Valilik

d) Bakan Yardımcılığı e) Müsteşarlık

5) Türkiye’de kaç tane bakanlık vardır?

a) 15 b) 28 c) 21 d) 23 e) 25

6) Türkiye’de devlet bakanlığı var mıdır?

7) Bakanlıkların tamamının taşrada teşkilatlanması var mıdır?

8) Bakanlıkların tamamının yurtdışında teşkilatlanması var mıdır?

9) Bakan yardımcısı bakana vekalet edebilir mi?

10) Bakan yardımcısı nasıl atanır?

Cevaplar

1)c, 2)c, 3)c, 4)b, 5)c