657 SAYILI DEVLET MEMURLARI KANUNU KAPSAMINDA
DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARININ KANUNİLİĞİ
Arş. Gör. Mehmet Fatih GÜRKAN*
Özet
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında disiplin suç ve cezalarının kanuniliği konusunun incelendiği bu çalışmada; hukuk devleti ilkesi, memurluk güvencesi ve temel hak ve hürriyetler açısından büyük bir önem arz eden kanunilik ilkesinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamındaki suç ve cezalar açısından uygulanabilirliği ele alınmıştır. Ayrıca söz konusu konuya ilişkin gerek öğretinin, gerekse yargı mercilerinin konuya bakışı doğrultusunda bir takım eleştirilere ve önerilere yer verilmiştir.
Anahtar Kelimeler
Kanunilik İlkesi, Disiplin Suç ve Cezaları, İdari Yaptırım, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 657 sayılı Devlet Me-murları Kanunu Kapsamında Disiplin Suç ve Cezaların Kanuniliği, Kanunilik İlkesinin Sonuçları.
LEGALITY OF DISCIPLINARY CRIMES AND PUNISHMENTS AS PART OF STATE PERSONNEL LAW NUMBERED 657
Abstract
In this study in which the legality of disciplinary crimes and disciplinary punishments within the scope of Public Servants Law numbered 657 has been considered; the practicability of the principle of legality which is very important for principle of state law, assurance of being a servant and basic rights and liberties with regard to the crimes and the punishments within the scope of Public Servants Law numbered 657 has been handled. Besides, in this study, several criticisms and proposals in the direction of both doctrine’s and judicial locality’s outlook on respective topic have been included.
Keywords
Principle of Legality, Disciplinary Crimes and Punishments, Administrative Sanction, Public Servants Law Numbered 657, The Legality of Disciplinary Crimes and Disciplinary Punishments Within the Scope of Public Servants Law Numbered 657, The Results of the Principle of Legality.
* Selçuk Üniversitesi İdare Hukuku Anabilim Dalı Araştırma Görevlisi, İletişim: [email protected]
GİRİŞ
Çalışmanın konusunu oluşturan "657 sayılı Devlet Memurları Kanunu
kap-samında disiplin suç ve cezalarının kanuniliği ilkesi" başlığı altında idarenin söz
konusu kanuna dayanarak verdiği disiplin cezalarının kanunilik ilkesine uygun olup olmadığı incelenecektir. Suçların ve cezaların ancak kanuna dayanmasını öngören kanunilik ilkesinin kendi içinde ayrıca kıyas yasağını, geçmişe etki ya-sağını, lehe hüküm uygulamasını ve aleyhe düzetme yasağını da içermesi nede-niyle, bu unsurlar da ayrıca incelenecektir.
Çalışmada konunun daha iyi anlaşılması için kavramsal bir değerlendirme yapılmıştır. Bu bağlamda, ilk olarak; disiplin cezalarının bir idari yaptırım türü olması nedeniyle idari yaptırım kavramı açıklanmıştır. İkinci olarak; bir idari yaptırım türü olarak disiplin suç ve cezasının kavramsal değerlendirmesi yapıl-mıştır. Son olarak; çalışmada disiplin suç ve cezaları bakımından kanunilik ilkesi inceleneceğinden dolayı kanunilik ilkesi açıklanmıştır.
Çalışmada 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında Kanunilik il-kesinin anayasal anlamda ne kadar geçerli olması gerektiği incelendikten son-ra, disiplin suç ve cezalarında kıyas yasağının uygulanabilirliği öğreti ve yargı kararları ışığında ayrıntılı bir şekilde anlatılacak ve bir takım çözüm önerileri getirilecektir.
I. KAVRAMSAL DEĞERLENDİRME
A. İdari Yaptırım
İnsan sosyal bir varlık olması nedeniyle; toplum denilen bir sosyal çevre içinde doğar, yaşar ve ölür. İnsanın toplum içinde yaşaması bir zorunluluğun de-ğil, bir ihtiyacın gereğidir1. İnsanın toplum içinde yaşaması ise; insanların daima birbirleriyle ilişki içine girmelerine ve insanların sosyal hayatında birbirlerini et-kilemelerine neden olur. Ancak toplumu oluşturan bireylerin tamamının dürüst ve sosyal görevlerini yerine getirmekte hevesli insanlar oldukları söylenemez2. Dolayısıyla toplumdaki insanların bir düzen içinde yaşayabilmeleri için değişik nitelikte kuralların öngörülmesi gerekmektedir. Bu kurallar topluluk halinde ya-şayan insanların kendileri tarafından kabul edilen ve uyulması zorunlu kurallar-dır3. Bu kurallar ile bozulan toplum düzeninin tekrardan düzene kavuşturulması 1 ERCAN, İbrahim / ARIKAN, Mustafa / GÜMÜŞ, A. Tarık / ÜNAL, Mücahit, Genel Hukuk Bilgisi, B. 4, Ankara, Eylül 2013, s. 3, 4; GÜNDÜZ, Fatma Ebru, İdari Yaptırımlar, Yayınlanmamış Yük-sek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2004, s. 3; ERDİNÇ, Burcu, "İdari Yaptırımların Kavramsal Çerçevesi ve Cezai Yaptırımlar ile Karşılaştırılması", ABD, 2012/2, s.
242.
2 OĞURLU, Yücel, "İdari Yaptırımlara Genel Bir Bakış ve İdari Yaptırım-Ceza Yaptırımı Ayrımı",
AÜEHFD, C. III, S. 1, s. 143.
amaçlanmaktadır4. İdari yaptırımlar, yasaların açıkça yetki verdiği ve yasakla-madığı durumlarda, araya yargı kararı girmeden, idarenin doğrudan doğruya bir işlemi ile idare hukuku usullerine göre vermiş olduğu "idare içerisindeki makam
ve mercilerin, idari işlem niteliğindeki kararlar5" şeklinde tanımlanabilir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, idari yaptırım; "idarenin bir yargı kara-rına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak idare hukuku-na özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı yaptırımlarla, verdiği cezalar6" şeklinde tanımlanmıştır. Uyuşmazlık mahkemesinin verdiği bir
kararda ise; "kanunun belirlediği bir ceza idarenin bir organı eliyle uygulana-biliyorsa bu genel ceza hukukunun değil, idare hukukunun bir müeyyidesidir. Bu tür cezalar uygulama alanı itibarıyla, idarenin kamu düzeninin sağlanması ve korunması görev ve yükümlülüğünün yerine getirilmesi amacına yönelik bir hu-kuki müeyyide niteliği taşımakta olup, idari ceza uygulaması, konusu olan suçun niteliği, uygulayan merci ve uygulanan usul ile hukuki sonuçları itibarıyla adli ceza uygulamasından farklılık göstermekte ve hukuki müeyyideler esasen gerçek anlamda bir ceza sayılmamaktadır7" şeklinde tanımlanmıştır.
Yukarıdaki tanımlardan da çıkarılacağı üzere, idari yaptırımların kendine has bir takım özellikleri vardır8. İdari yaptırımlar; ilk olarak, belirli bir kişiye he-4 EROL, Atanur, İdari Yaptırımların Hukuki Nitelikleri ve İdari Yaptırım Kararlarına Karşı
Yar-gısal Başvuru Yolları, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Trakya Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, 2009, s. 2.
5 ÖZAY, İl Han, İdari Yaptırımlar, İstanbul, 1985, s. 40. Diğer idari yaptırım tanımları için Bkz. ZA-NOBİNİ, Guido, İdari Müeyyideler, Çev. H. Yılmaz GÜNAL, Ankara 1964, s. 25; NAZAROĞLU, Yavuz, "Genel Olarak İdari Para Cezalarının Para Cezaları İçindeki Yeri ve Nitelikleri", Danıştay
Dergisi, Y. 4, S. 14-15, Ankara 1974, s. 102; SİNOPLU, Emine Burcu, Sermaye Piyasası Kuru-lunun Uyguladığı İdari Yaptırımlar ve Yargısal Denetimi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2009, s. 2; ÇINAR, Hacı Yusuf, 4646 sayılı Doğal
Gaz Piyasası Kanunu Çerçevesinde İdari Yaptırımlar, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi,
Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010, s. 4; OZANSOY, Cüneyt, İdari Yaptırım
Ku-ramı Açısından Çevre Hukuku'nda İdari Cezalar, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2008, s. 4; YILDIRIM, Ramazan, Açıklamalı Kaynakçalı
İdare Hukuku Kavramları Sözlüğü, Konya, 2006, s. 226; GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref / TAN, Turgut, İdare Hukuku, C. I, B. 9, Ankara, 2013, s. 671; GÖZLER, Kemal, İdare
Hukuku, C. II, B. 2, Bur-sa, 2009, s. 615; ULUSOY, Ali D., İdari Yaptırımlar, İstanbul, 2013, s. 5-8.
6 Anayasa Mahkemesi Kararları, T. 23.10.1996, E. 1996/4, K. 1996/48, www.kararlar.anayasa. gov. tr, (e.t. 22.02.2014). Başka bir Anayasa Mahkemesi kararında idari yaptırım; "yaptırıma temel olan hukuka aykırı davranış, yalnızca kolluk işleri içinde ve uygulanan yaptırım ise, idari nitelik-te bulunduğundan, yasanın böyle bir yaptırımın idarece uygulanmasını öngörmüş olması, yargı yetkisinin kullanılması olarak nitelendirilemez ve bundan ötürü, Anayasanın yargı yetkisine ilişkin maddesine aykırılık söz konusu olamaz" şeklinde tanımlanmıştır. Anayasa Mahkemesi Kararı, T. 06.01.1970, E. 1969/46, K. 1970/2, www.kararlar.anayasa. gov.tr, (e.t. 22.02.2014).
7 Uyuşmazlık Mahkemesi Kararları, T. 11.07.1988, E. 1988/1, K. 1988/1. Uyuşmazlık mahkeme-sinin idari yaptırımı tanımladığı diğer bir karar için Bkz. E. 2003/22, K. 2003/25, T. 28.04.2003, www.uyusmazlik.gov.tr/kararlar/kararlar.html, (e.t. 23.02.2014).
8 OĞURLU, "İdari Yaptırımlara Genel Bir Bakış ve İdari Yaptırım-Ceza Yaptırımı Ayrımı", s. 160; GÖZLER, İdare Hukuku, s. 648. Ayrıca idari yaptırımların uygulama usulü, cezai müeyyideler başta olmak üzere diğer müeyyidelerden farklıdır.
def alırlar. İkinci olarak, cezalandırıcı ve önleyicidir. Son olarak, hakim kararına gerek duyulmadan idare tarafından resen uygulanabilen müeyyidelerdir. Dolayı-sıyla idare uyguladığı müeyyidenin hem davacısı hem de hâkimidir9.
İdari yaptırımları "bireysel yaptırımlar", "mali yaptırımlar" ve "disiplin cezaları" şeklinde birçok yönden sınıflandırmak mümkündür10,11. Bireysel yap-tırımlarda kişilerin belli hakları kısıtlanmaktadır. Bireysel idari yaptırımlara, ya-bancıların sınır dışı edilmesi, işyeri kapatma ve yurt dışına çıkış yasağı sonucu pasaport vermemek örnek gösterilebilir. İdari yaptırımların ikinci çeşidi olan mali idari yaptırımlar ise kişilerin hukuka aykırı davranışları sonucunda bireyle-rin malvarlığı üzebireyle-rinde idarenin aldığı kararlardır. Bu tür idari yaptırımlara idari para cezaları, el koyma, müsadere, aylıktan kesme, yıkım kararı ve yıkım mas-raflarının alınması örnek gösterilmektedir. İdari yaptırımların diğer bir türü de, memurların görevlerinde hukuka aykırı nitelik gösteren davranışları nedeniyle idarenin uyguladığı disiplin cezalarıdır12. İdari yaptırımların ayrıca öğretide idari ceza-kolluk tedbiri-idare cebri icra13 ve idari para cezaları-diğer yaptırımlar14 şek-linde de sınıflandırıldığı görülmektedir.
B. Disiplin Suç ve Cezaları
Disiplin sözcük anlamı itibariyle öğretmek ve terbiye etmek15 anlamlarına gelmesine rağmen; hukuk dilinde disiplin, kurum düzenini sağlamayı amaçlayan 9 İdari yaptırımla ilgili diğer özellikleri şu şekilde sıralayabiliriz: 1. İdari yaptırımların icrası yetkili kamu idaresi tarafından yerine getirilir. 2. Hukuka uygunluk karinesinden yararlanır. 3. Kesin ve uygulanabilir (icrai) nitelikte idari işlemlerdir. 4. İdari düzeni koruma amacını taşırlar. 5. Yaptırımlar kanun ile öngörülür. 6. İdari usul kurallarına göre uygulanır. 7. İdare idari yaptırımları uygularken gerekçeli karar vermek zorundadır. 8. İdari yaptırımların uygulanmasında başvuru yollarının ve süresinin gösterilmesi zorunludur.
10 İdari yaptırımlar "idari para cezası, mülkiyetin kamuya geçirilmesi, geçici el koyma, yıkım, işye-rinin kapatılması, meslek ve sanatın icrasından men, ruhsat veya ehliyetin geri alınması, kara, deniz veya hava nakil aracının trafikten veya seyrüseferden alıkonulması, toplatma ve yok etme" gibi müeyyideleri kapsamaktadır. GÖZLER, Kemal / KAPLAN, Gürsel, İdare Hukuku Dersleri, B. 13, Bursa, 2013, s. 610.
11 İdari yaptırımlar, caydırıcı (tedip edici, bastırıcı ve cezalandırıcı) ve telafi edici (giderici, onarıcı, engelleyici) olmak üzere iki türlü sınıflandırmaya tabi tutulmuştur. Ayrıca idari yaptırımlar idari ceza ve idari tedbir ayrımına da tabi tutulmaktadır. İdari cezalarda kendi arasında regülatif ceza-lar, kabahat cezaları ve disiplin cezaları olmak üzere 3'e ayrılmaktadır. İdari tedbirler ise; geçici engelleme, idari iznin geri alınması, eşyaya geçici elkoyma ve atipik tedbirler olmak üzere kendi arasında 4'e ayrılmaktadır. ULUSOY, İdari Yaptırımlar, s. 8, 11, 12.
12 GÜNDÜZ, İdari Yaptırımlar, s. 48-79.
13 ASLAN, "İdari Yaptırımlar", s. 177 vd.; DARENDELİ, Vahap, Adli Yargı Yerlerinde Görülen İdari
Uyuşmazlık ve Davalar, Ankara, 2004, s. 126 vd.; ERDİNÇ, Burcu, "İdari Yaptırımların
Kavram-sal Çerçevesi ve Cezai Yaptırımlar ile Karşılaştırılması", s. 261.
14 GÖK, Hasan, İmar Mevzuatına Aykırılık Hallerinde Yapı Sahibine Uygulanacak İdari
Yaptı-rımlar, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010,
s. 48.
15 ÇELEN, Orhan, En Son İçtihatlı, Notlu, Açıklamalı, Örnekli Türk Silahlı Kuvvetleri İç Hizmet
Kanunu ve Yönetmeliği, Askeri Ceza Kanunu, Disiplin Mahkemeleri Kanunu, Türk Silahlı Kuvvetleri Kanunu, Ankara, 1997, s. 403.
kurallardır16. Başka bir deyişle, disiplin hukuku idare hukukundaki statülerin17 ge-rektirdiği ödev ve yükümlülükler ile bu yükümlülüklere uymayanlar hakkında uygulanacak yaptırımları, bu yaptırımları kararlaştırma ve uygulama usullerini, yaptırımlara karşı başvuru hak, yetki ve usullerini içeren hukuk kurallarıdır18. Ayrıca disiplin suçu ile disiplin cezası kavramlarının da ayırt edilmesi gerekir. Disiplin suçu "memurun göreviyle ilgili kusurlu bir fiili"dir. Disiplin cezası ise; "disiplin suçlarını cezalandırmaya yönelik bir rejimdir"19.
Disiplin suç ve cezaları mesleki nitelikte olmalarına rağmen değişik türler-de düzenlenebilmektedir. Ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125. maddesi söz konusu suç ve cezaları sınırlandırmış ve beş farklı disiplin cezası öngörmüştür. Bu cezalar; uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarmadır20.
Disiplin hukuku ile ceza kovuşturması arasındaki ilişkiye ilişkin öğretide farklı düşünceler bulunmaktadır. Bunlar disiplin hukuku ile ceza hukukunun aynı olduğu görüşü21, disiplin hukukunun ceza hukukunun alt branşı olduğu görüşü22 ve iki hukuk dalı arasında herhangi bir ilişkinin olmadığı23 görüşüdür. Bu görüşler 16 SANCAKDAR, Oğuz, İdare Hukuku Teorik Çalışma Kitabı, B. 2, Ankara, 2012, s. 466. 17 İdare hukukundaki statü ilişkisi; memur olma, öğrenci olma ve kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşlarına üye olmak gibi ilişkileri içermektedir. İdarenin bu statüler ilişkisinden kaynaklanan yaptırım uygulama yetkisi de bulunmaktadır.
18 YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku Dersleri
I, B. 5, Konya, 2012, s. 237, 238; YILDIRIM, Açık-lamalı Kaynakçalı İdare Hukuku Kavramları Sözlüğü, s. 131, 132; GÖZÜBÜYÜK, TAN, İdare Hukuku, C. I, s. 878; TAN, İdare Hukuku, B. 2, Ankara, 2013, s. 527; GÖZLER, İdare Hukuku,
C. II, s. 750; LİVANELİOĞLU, Ömer Asım, Memur Disiplin Hukuku, Ankara, 2003, s. 6; İNAL, Mustafa, Sorgularla Kamu Görevlileri Soruşturma Kitabı, Ankara, 2006, s. 2.
19 GÖZLER, İdare Hukuku, s. 747; ÜNAL, Ali, Eğitim Kurumlarında Adli ve İdari Soruşturma, B. 2, Ankara 2012, s. 3, 4. 20 Uyarı, memura, görevinde veya davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilme-sidir. Belirlenen kılık ve kıyafet hükümlerine aykırı davranmak, özürsüz ve izinsiz olarak göreve geç gelmek uyarma cezasını gerektiren durumlara örnektir. Kınama, memura görevinde veya davranı-şında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir. Devlete ait araç ve eşyaları özel işlerinde kullanmak, devlete ait resmi belgeleri kaybetmek kınama cezasını gerektiren durumlara örnektir. Aylıktan kesme, 657 sayılı Kanunda belirtilen sebeplerden birinin varlığı halinde memurun bürüt maaşının 1/30 - 1/8'i arasında kesinti yapılmasıdır. Kademe ilerlemesinin durdurulması, memurun fiilinin ağırlık derecesine göre, memurun bulunduğu kademe ilerlemesinin 1 yıldan 3 yıla kadar durdurulmasıdır. Örneğin görev yerinde alkollü içecek içmek bu cezayı gerektiren bir durumdur. Devlet memurluğundan çıkarma, bir daha devlet memurluğuna atanmamak üzere, kişinin devlet memurluğundan çıkarılmasıdır. Devlet memurluğundan çıkarmayı gerektiren fiil ve haller 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda sayılmıştır. 21 SANCAKTAR, Oğuz, Disiplin Yaptırımı Olarak Devlet Memuriyetinden Çıkarma ve Yargısal
Denetimi, Ankara, 2001, s. 130. Bu görüşe göre disiplin hukuku ile ceza hukuku arasında bir
ayrımın yapılmasına gerek yoktur. Ancak disiplin yaptırımları ile ceza yaptırımlarını uygulayan makamların farklılığı nedeniyle bu görüş eleştirilmektedir.
22 GÖLCÜLKÜ, Feyyaz, "İdari Ceza Hukuku ve Anlamı", SBFD, C. XVII, 1963, S. 2, s. 131. 23 ÖZAY, İl Han, İdari Yaptırımlar, s. 38. Bu görüşe göre ceza hukuku kuralları ihlal edilmeden
disiplin hukuku kuralları ihlal edilebilmekte; disiplin hukuku kuralları ihlal edilmeden ceza hukuku kuralları ihlal edilebilmektedir. Ayrıca disiplin yaptırımlarını idari makamlar uygulaması nedeniyle ceza yaptırımlarından farklılık arz etmektedir.
değerlendirildiğinde varılacak sonuç; disiplin hukukunun tamamen ceza hukuku ilke ve normlarıyla örtüşmemesine rağmen disiplin hukukunun ceza hukukundan etkilendiğidir. Ancak disiplin yaptırımları ile ceza yaptırımı arasında; içerikleri, uyguladıkları kurallar ve etkileri bakımından farklılıklar bulunduğunun göz ardı edilmemesi gerekir24.
Disiplin suç ve cezaları ile kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesi sonu-cunda toplumsal değer ve menfaatler korunmaktadır. Ceza kurallarının kamu hiz-meti düzeninin sağlanması için öngördüğü kuralların yeterli olmaması nedeniyle, kamu hizmetinin düzenini tam anlamıyla sağlamak için disiplin suç ve cezaları öngörülmüştür.
Disiplin hukuku kamu hizmeti düzenini sağlamaya yönelik davranış kuralla-rı öngörmesi ve bu öngörülen kurallara uyulmaması halinde uygulanacak yaptı-rımları düzenlemesi nedeniyle, ceza hukukundan büyük ölçüde etkilenmektedir25. Ancak disiplin hukukunun ceza hukukundan etkilenmesi, disiplin hukukunun doğrudan ceza hukuku ilkelerini benimsediği anlamına da gelmemektedir. Bu nedenle disiplin hukuku ile ceza hukuku arasındaki bir takım farklılıklar da bu-lunmaktadır. Bu farklılıklar şunlardır26:
- Müeyyide Bakımından: Ceza müeyyideleri kişinin hayatına ve mal varlığını olumsuz yönde etkileyen cezalar olmasına rağmen, disiplin cezaları kişinin hayatı ve hürriyeti üzerinde etkili olmadığı gibi, kural olarak malvarlığı üze-rinde de etkili olmamaktadır.
- Yetkili Organlar Bakımından: Ceza kanunlarında düzenlenen cezaları ver-mekle yetkili mercii, kanun koyucu tarafından ceza mahkemeleri olarak düzenlenmesine rağmen, disiplin hukukuna ilişkin cezaları vermekle yetkili makam idari mercilerdir. Bu durumun sonucu olarak, ceza mahkemelerinin verdikleri cezalar kesin hüküm niteliğinde olmasına rağmen, idari makamla-rın verdiği disiplin yaptırımlamakamla-rına karşı mahkemeye başvurulabilmektedir27. - Cezalandırılan Fiiller Bakımından: Ceza hukukunda müeyyideye bağlanan
fiiller ceza kanunlarında yasaklanarak suç niteliği kazandırılmış fiil olmasına rağmen, disiplin hukukunda müeyyideye bağlanan fiiller kural olarak suç 24 GİRİTLİ, İsmet / BİLGEN, Pertev / AKGÜNER, Tayfun / BERK, Kahraman, İdare Hukuku, B. 5,
İstanbul, 2012, s. 757.
25 KARAHANOĞULLARI, Onur, "Memur Disiplin Hukukunun Niteliği ve İlkeleri", Çağdaş Yerel
Yö-netimler, C. 8, S. 3, Temmuz-1999, s. 57.
26 GÖZLER, İdare Hukuku, s. 747-749; İNAL, Sorularla Kamu Görevlileri Soruşturma El Kitabı, s. 4 vd.
27 2010 yılında yapılan referanduma kadar anayasamızın 129. maddesinin üçüncü fıkrasında; uyar- ma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakıla-mayacağı düzenlenmekteydi. 2010 yılı referandumu ile "disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz" şeklinde bir düzenlemeye gidilerek, uyarı ve kınama cezalarına karşı da yargı yolu-na başvurma anayasal bir güvence halini almıştır.
niteliğinde olmayan sadece mesleki kusur niteliğinde olan ve disiplin kusuru olarak öngörülen fiillerdir.
- Failler Bakımından: Ceza kanunlarında düzenlenen cezalar, memur olma-yanlara da uygulanabilirken, disiplin hukukunda öngörülen cezalar sadece memurlara uygulanabilmektedir.
- Genel Af Bakımında: Genel af, suçu ve cezayı bütün hüküm ve sonuçlarıyla birlikte ortadan kaldırırken, aksi kanunda öngörülmediği sürece disiplin ce-zalarını etkilememektedir.
C. Kanunilik İlkesi
Hukukun, özellikle de ceza ve disiplin hukuk kurallarının belirli olması ve kişilerin ne ile karşı karşıya olduklarını bilmeleri hukuki güvenliğin bir gereğidir. Bu hukuki güvenliğin bir sonucu olarak, kişi hak ve hürriyetlerine ilişkin öngö-rülen yaptırımların önceden belirlilik ve hukuki güvenlik ilkesi28 kapsamında dü-zenlenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla bir eylemin yasaklanmış olup olmadığı-nın kişiler tarafından mahkeme kararından veya yaptırımı uygulayacak idarenin kararından önce öngörülebilmesi hukuk devletinin bir gereğidir29. Bu bağlamda kanunilik ilkesi, hukuki güvenliği sağlamak için ve hukuk devletinin bir gereği olarak suç ve cezaların kanun ile düzenlenmesi olarak tanımlanabilir. Kanunilik ilkesinin iki farklı görünümü vardır. Bunlardan birincisi, suçta kanunilik; ikincisi ise, cezada kanuniliktir. Suçta kanuniliğe göre, hiç kimse kanunda suç olarak belirtilmeyen bir fiilden dolayı cezalandırılamaz. Cezada kanuniliğe göre ise, hiç kimseye kanunda yer almayan bir ceza verilemez30.
İngiltere ve Amerika Birleşik Devletleri gibi Anglo-Sakson ülkelerde hukuk yaptırımları bir koddan değil, ansızın ortaya çıkan bazı durumlar neticesinde ha-kimlerin verdiği kararlar doğrultusunda şekillendiği için, kanuna dayanmayan suç ve ceza olamayacağına ilişkin bir ilke kesin olarak benimsenmemiştir31. Fran-sa ve ülkemiz gibi kıta Avrupası hukuk sistemi içerisinde yer alan ülkelerde kişi-lerin davranışının kanun tarafından açıkça yasaklanmadan cezalandırılamayacağı ilkesi benimsenmiştir. Hatta bu ilkenin uygulanması bir özgürlük kriteri olarak kabul edilmektedir.
Birey hak ve özgürlüklerinin korunması için suç ve cezaların kanuniliği ilke-si gerek anayasamızda gerek ülkemizin taraf olduğu uluslararası sözleşmelerde 28 Hukuki güvenlik ilkesi için Bkz. ALTUNDİŞ, Mehmet, "Hukuki Güvenlik İlkesi", Yasama Dergisi,
S. 10, 2008, s. 60 vd.
29 MUNDAY, Roderick, "İngiliz Hukukunda ve Common Law Ülkelerinde Kanunilik İlkesi", Çev. Zey-nel T. Kangal, İÜHFM, C. LXI, S. 1-2, 2003, s. 444. Bu makalede genel ahlak kurallarına ilişkin öngörülen cezai yaptırımlarda daha cezanın gerekli açıklayıcı nitelikte olması ve kuşkuya mahal bırakmayacak derecede açık düzenlenmesi gerektiği üzerinde durulmuştur.
30 AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGİNER, Murat / KAYA, Cemil, Türk İdare Hukuku, B. 4, Ankara-İstan-bul, 2013, s. 631.
benimsenmiştir. Bu ilke sayesinde suçlar ve suçlar karşısında uygulanacak yap-tırımlar önceden belirlenerek, kişi hürriyetlerinin sınırı belirlenerek, belirlenen sınırların içinde kalan davranışlar serbest kabul edilmektedir32.
Genel olarak suç ve cezaların kanunla düzenlenmesi olarak ifade edilen suç ve cezada kanunilik ilkesi gerçek anlamda bir sonuç doğurabilmesi için; suç ve cezaların kanuna dayanması, aleyhte olan ceza hükümlerinin geçmişe etkili ol-maması, kıyas yasağı ve kanunda öngörülen suç ve cezaların belirlilik ilkesine uygun olması gerekmektedir33. Kanunilik ilkesi ile kendi davranışlarına egemen olan kişi, davranışlarını kanunda öngörülen suç nitelendirmesi karşısında düzen-leme imkanına sahip olmakta ve hangi fiilden sorumlu olacağı hukuk devleti ve hukuki güvenlik ilkesi kapsamında önceden belirlenebilir nitelik kazanmaktadır.
Kanunilik ilkesi AİHS'nin de 7. maddesinde "hiç kimse işlediği zaman ulusal
ve uluslararası hukuka göre suç sayılmayan bir fiil veya ihmalden dolayı mahkûm edilemez, yine hiç kimseye, suçun işlendiği sırada uygulanabilecek cezadan daha ağır bir ceza verilemez" şeklinde düzenlenmiştir. Bu hükümdeki suç
kavramı-nın dar anlamda sadece ceza hukuku normlarıkavramı-nın düzenlediği suçlardır. Her ne kadar suç kavramını geniş anlamda tüm yaptırımları içine alacak şekilde düşün-mek mümkün olsa da; sözleşme ceza hukuku normları dışında kalan yaptırımları kapsamamaktadır. Anayasamızın 90. maddesi gereği iç hukuk normu niteliğinde olan AİHS'ne göre suç ve cezalarda kanunilik ilkesi benimsenmiş olmasına rağ-men idari yaptırım niteliğinde olan disiplin suç ve cezalarına ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmemiştir34,35.
II. 657 SAYILI DEVLET MEMURLARI KANUNU KAPSAMINDA DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARININ KANUNİLİĞİ İLKESİ KARŞISINDA KIYAS YASAĞI
Anayasanın 13, 38 ve 128. maddelerinde kanunilik ilkesine ilişkin bir takım düzenlemelere yer verilmiştir. Anayasanın "Temel Hak ve Hürriyetlerin
Sınır-lanması" başlığını taşıyan 13. maddesinde "Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir" şeklinde düzenlenmiştir. Bu
hü-kümden de anlaşılacağı üzere temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılması ancak kanuni bir hükmün varlığına bağlıdır. Bu bağlamda idarenin işlemleri ile bir ki-32 AYGÜN EŞİTLİ, Ezgi, "Suçların ve Cezaların Kanuniliği İlkesi", TBB Dergisi, S. 104, 2013, s. 226. 33 BEKRİ, M. Nedim, Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesi ve İlkenin Türk Hukukunda
Uygulanma-sı, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010, s. 5-13.
34 SADE, Ümit, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 7. Maddesi Işığında Suç ve Cezada
Ka-nunilik İlkesi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Kültür Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, 2007, s. 35-39.
35 Ayrıca Anayasamızın 38. maddesinde "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemez" hükmüne yer verilmiştir. Anayasanın bu hükmü ile suç ve cezada kanunilik ilkesi benimsenmiştir.
şinin temel hak ve hürriyetlerini sınırlayacak bir cezanın oluşturulması mümkün değildir. Gerek disiplin cezası, gerekse ceza hukuku bakımından suç niteliği olan davranışlara uygulanacak temel hak ve hürriyetleri sınırlayıcı cezaların kanun ile öngörülmesi gerekmektedir36.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen disiplin cezalarının uyar-ma, kınauyar-ma, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet me-murluğundan çıkarma şeklinde sayılarak kanun ile düzenlenmesi ve 657 sayılı Kanunun 125. maddesinde öngörülen cezalar dışında herhangi bir idarenin takdir edeceği bir cezanın öngörülmemesi Anayasanın 13. maddesinin bir gereğidir. An-cak Yüksek Öğretim Kurumları Yöneticisi, Öğretim Elemanları ve Memurların Disiplin Yönetmeliğinin 11. maddesinde her hangi bir kanunda olmayan Üniver-site "Öğretim Mesleğinden ve Kamu Görevinden Çıkarma" cezası öngörülmüş-tür37. Bir idari işlem olan yönetmelik ile Anayasanın 70. maddesinde düzenlenen ve temel hak ve hürriyet niteliğinde olan "kamu hizmetine girme hakkı"nın sınır-landırılması Anayasanın 13. maddesine aykırıdır38. Ancak 14 Mart 2014 tarihli 6528 sayılı Kanunun 7. maddesinde söz konusu ceza düzenlenerek kanunilik il-kesi kapsamına alınmıştır. Böylece söz konusu ceza kanuna dayandırılarak Ana-yasaya aykırılığı giderilmiştir.
Anayasanın 38. maddesinde de kanunilik ilkesine ilişkin "Ceza ve ceza
ye-rine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur" şeklinde bir düzenlemeye
yer verilmiştir. Söz konusu düzenlemede kimsenin işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir eylemden dolayı cezalandırılamayacağı, kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemeyeceği, ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirlerinin ancak kanunla konulacağı düzenlenmiş ve disiplin suç ve cezaları veya ceza hu-kuku boyutu bakımından herhangi bir ayrım yapılmamıştır39. Anayasa Mahkeme-36 Danıştay 1. Dairesi, E. 2008/126, K. 2008/181; Hatta Usule ilişkin kurallar dahi, usule ilişkin ku-ralları uygulayan mercie yükümlülük yükleyen, taraflara ise hak sağlayan niteliğe sahiptir. Bu bakımdan, kanunlarda yer alan usul kurallarının işletilmemesi halinde, merci tarafından yapılan işlemlerin geçersiz sayılması gibi hukuki bir sonuç doğmaktadır. Bu önemi nedeniyle usul kuralla-rının yorum suretiyle kapsamının genişletilmesinin ve yine yorum ve kıyas yoluyla idari işlerde yeri olmayan yargıya ilişkin usul kurallarının uygulamaya konulması disiplin hukuku için de geçerlidir. 37 Söz konusu yönetmelikte düzenlenen "öğretim üyeliği mesleğinden çıkarma cezası", 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen memuriyetten çıkarma cezasının bir alt türü niteliğin- dedir. Çünkü öğretim üyeliği mesleğinden çıkarma halinde, kişi hiç bir üniversitede öğretim ela-manı olarak çalışamamakla birlikte, üniversite dışında başka kurumlarda memuriyet görevinde çalışmasına her hangi bir engel bulunmamaktadır. Danıştay bu durumun kanunilik ilkesine aykırı olmadığına karar vermiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E. 2011/2486, T. 05.11.2012. Danıştay'ın söz konusu yönetmelik maddesinin kanunilik ilkesine aykırı olduğuna ilişkin kararları da bulunmaktadır. Danıştay Dava Daireleri Kurulu, E. 2007/1815, T. 20.09.2012. 38 GÖZLER, İdare Hukuku, C. II, s. 758. 39 YILDIRIM, Turan / YASİN, Melikşah / KARAN, Nur / ÖZDEMİR, H. Eyüp / ÜSTÜN, Gül / OKAY TEKİNSOY, Özge, İdare Hukuku, İstanbul, B. 4, Eylül-2012, s. 424; AKYILMAZ, SEZGİNER / KAYA, Türk İdare Hukuku, s. 630.
sinin bir kararında da disiplin suç ve cezalarının söz konusu hükmün kapsamında olduğu belirtilmiştir40. Dolayısıyla kanunda öngörülmeyen bir disiplin cezasının idare tarafından uygulanması veya idarenin idari bir işlemle kanunda olmayan bir disiplin cezasını düzenlemesi mümkün değildir41.
12 Eylül 2010 referandumunda Anayasanın 128. maddesine "Memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yü-kümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir" hükmü
eklenmiştir. Bu değişiklik ile kamu personeline ilişkin genel düzenlemelerin ve kamu personelinin statülerinin, ancak kanun ile düzenlenebileceği hüküm altına alınmıştır42. Söz konusu hükümde disiplin suç ve cezalarına açıkça yer verilmeme-sine rağmen, disiplin suç ve cezaların diğer özlük işleri kapsamında olduğu açıktır.
Anayasanın yukarıda belirtilen 13, 38 ve 128. maddelerinde disiplin suç ve cezaları bakımından kanunilik ilkesinin öngörülmesi neticesinde hem disiplin suçları hem de disiplin cezaları bakımından kanunilik ilkesinin uygulanmasının zorunlu olduğu sonucuna varılabilir. Ancak bu konuda iki farklı düşünce vardır. Bu düşüncelerin ilkine göre tüm disiplin suçlarının kanun tarafından belirlenmesi mümkün değildir43. Diğer bir düşünceye göre ise, Anayasanın 38. ve 125. madde-leri açıktır ve bu maddeler gereğince disiplin suç ve cezalarında kanunilik ilkesi geçerlidir ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125. maddesinin 4. fıkrası anayasaya aykırıdır44.
Disiplin suçlarında kanunilik ilkesinin geçerli olmadığı görüşünü kabul eden yazarlara göre, aşağıda belirtilen nedenlerden dolayı disiplin suçlarının tamamı-nın kanunda öngörülmesi mümkün değildir. Bu nedenler şunlardır45:
40 Anayasa Mahkemesi Kararları, E. 1990/12, K. 1991/7, T. 04.04.1991. www.anayasa.gov.tr/ Karar-lar/KararlarBilgiBankasi/, (e.t. 03.03.2014).
41 Danıştay İdari Davalar Genel Kurulu, E. 2000/646, K. 2000/1119; Kararda her ne kadar disiplin suç ve cezalarında kanunilik ilkesi kabul edilmemiş ve kıyas yoluna başvurulabileceği belirtilmiş olsa da; karşı oydaki "Hukuk devletinde ceza yaptırımına bağlanan her eylemin tanımının yapıl-ması, suçların kesin biçimde ortaya konulyapıl-ması, ne tür eylemlerin yasaklandığının hiçbir kuşkuya yer vermeyecek biçimde belirtilmesi ve buna göre de cezanın saptanması zorunludur" ifadesi kıyas yasağı olması gerektiği açıklayan yerinde bir hukuki tespittir.
42 AKYILMAZ, SEZGİNER / KAYA, Türk İdare Hukuku, s. 630.
43 GÖZLER, İdare Hukuku, C. II, s. 756, TAN, Turgut, İdare Hukuku, s. 529; ULUSOY, İdari
Yaptı-rımlar, s. 91. Bu düşünceye göre tüm suçların kanunda ayrıntılı bir şekilde düzenlenmesi halinde
çok spesifik düzenlemelere gidilmesi gerekmekte ve bu durum, beklenenin aksine birey haklarını daha çok ihlal edebilecek niteliğe bürünecektir.
44 ZANABİNİ, Gıido, "İdari Ceza Hukukunda Kıstas Meselesi", Çev. Yılmaz GÜNAL, AÜSBFD, C. XVIII, Eylül- Aralık 1963, No. 3-4, s. 309; YILDIRIM, Turan, "Kamu Yararı ve Disiplin Cezalarının Affı", Anayasa Yargısı, No. 18, Ankara, 2001, s. 4. Bu görüşü savunanlara göre disiplin suç ve
cezalarında kanunilik ilkesinin uygulanmaması idarenin keyfi uygulamalarına neden olabilecek ve memur güveliği konusunda ciddi sakıncalar oluşturacaktır.
45 GÖZLER, İdare Hukuku, C. II, s. 756; YILDIRIM / YASİN / KARAN / ÖZDEMİR / ÜSTÜN / OKAY TEKİNSOY, İdare Hukuku, s. 421; ÖZKAYA ÖZLÜER, Ilgın, İdari Yaptırım Kuramı Açısından
Çevre Kanunu'nda İdari
a) Disiplin suçu niteliğine haiz fiillerin eksiksiz liste halinde öngörülmesi müm-kün değildir.
b) Disiplin suçları bakımından kanunilik ilkesinin geçerli olması halinde, ka-nunla öngörülmeyen, ancak kurumun düzenini bozan fiillerin meydana gel-mesi kuvvetle muhtemeldir.
c) Disiplin hukukunda kanunilik ilkesinin kabul edilmesi halinde kıyas yasa-ğı geçerli olacak ve kanunda belirtilen benzer eylemlerde ceza uygulaması mümkün olmayacaktır.
Bu görüşe göre yukarıda sayılan nedenlerden dolayı kanunun tüm idari faa-liyetleri kapsayacak şekilde kurumlarda uyumu bozacak tüm davranışları öngör-mesi ve kanun ile bu davranışları tek tek sayması mümkün değildir. Başka bir deyişle, bir kurumda düzeni bozacak tüm fiillerin ayrıntılı olarak kanunda düzen-lenmesine hem olanak hem de gerek yoktur46,47. Yukarıda belirtilen nedenlerden dolayı disiplin suçlarında kanunilik ilkesinin uygulanmaması halinde, idarenin sınırsız takdir hakkının olduğu ve keyfi bir biçimde karar verebileceği anlaşılma-malıdır. Çünkü idarenin kanunda belirtilen sınırlar içerisinde kalmaması halinde, idarenin işlem ve eylemlerine ilişkin yargı yolu açıktır48.
Disiplin suç ve cezalarının her ikisinde de kanunilik ilkesini kabul eden yazarlara göre ise, Anayasanın 13, 38 ve 128. maddelerinde gerek temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması bakımından, gerekse memurluk güvencesi ba-kımından hem disiplin suçlarında hem de disiplin cezalarında kanunilik ilkesi benimsenmiştir49,50. Bu nedenle kanunda belirtilmeyen suçtan dolayı, kanunda be-lirtilmeyen bir cezaya hükmedilebilmesi mümkün değildir.
46 TAN, İdare Hukuku, s. 529.
47 Ancak bu hüküm, genel ceza hukukundaki kıyas yasağına aykırılık teşkil etmesi nedeniyle eleş-tirilmektedir. Bu eleştirilerde idari yargı mercileri, memur hakkında idare tarafından takdir edi-len disiplin cezaları ile ilgili memurun eylemi arasında ölçülülük olup olmadığını araştırmaktadır. Danıştay'ın bazı kararlarında ise, disiplin suç ve cezalarında kanunilik ilkesinin geçerli olduğu savunulmaktadır. Danıştay 8. Dairesi, E. 1988/820, K. 1990/145, Danıştay Dergisi, S. 80, s. 304; Danıştay 11. Dairesi, E. 1976/17, K. 1976/3958, Danıştay Dergisi, S. 26-27, s. 476; Danıştay 10. Dairesi, E. 1985/2100, K. 1987/2214, Danıştay Dergisi, S. 70-71, s. 545.
48 GİRİTLİ / BİLGEN / AKGÜNER / BERK, İdare Hukuku, s. 760; ULUSOY, İdari Yaptırımlar, s. 90. 49 Anayasa Mahkemesi de bazı kararında (E. 1990/12, K. 1991/7, T. 04.04.1991; E. 1987/16,
K.1988/8, T. 19.04.1988; E. 1990/12, K. 1991/7, T. 04.04.1991) disiplin suç ve cezalarının Anaya-sanın 38. maddesi kapsamında olduğunu belirtmiş ve içeriği çok geniş keyfiliğe olanak verecek çok geniş ifadelere yer verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. www.anayasa.gov.tr/ Kararlar/ KararlarBilgiBankasi/, (e.t. 05.03.2014). Ayrıca Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 91 (1) sayılı tavsiye niteliğindeki kararında ve Avrupa İnsan Hakları Beyannamesi ile İnsan Haklarını ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Avrupa Sözleşmesinde de idari yaptırımı gerektiren koşul ve hallerin açık bir şekilde kanunda belirlenmesi gerektiği belirtilmiştir. 50 Bu düşüncenin aksini savunanlara göre Anayasanın 38 ve 128. maddelerinin, disiplin suçları için değil, ceza hukuku alanındaki suçlar için geçerlidir. Ayrıca memurlara ilişkin disiplin cezalarında hayatına, malvarlığına veya başka bir hürriyetine verilen bir ceza olmaması nedeniyle Anayasa- nın 13. maddesinin de uygulaması mümkün değildir. Ancak memurluktan çıkarma cezası Anaya-sanın 70. maddesinde "memurluğa girme" niteliğinde bir temel hak olması nedeniyle, kanunilik
Bu görüşe göre; 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun 125. maddesindeki
"...disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallere nitelik ve ağırlıkları itiba-riyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilir"
hükmündeki disiplin suç ve cezaları bakımından kanunilik ilkesi benimsenmemiş olması ve disiplin suçları bakımından kıyasa izin verilmesi anayasaya ayıkırıdır. Ayrıca Devlet Memurları Kanununun 125. maddesinde hangi tür disiplin cezası-nın ne zaman uygulanacağı konusunda sadece örnekler verilmesi nedeniyle, idare söz konusu kanun hükmünde öngörülen disiplin cezasını gerektiren eylemlere benzeyen eylemleri de takdir ederek, aynı neviden cezalar verebilecektir. Ancak bu durumun Anayasa Mahkemesinin bazı disiplin hukukuyla ilgili kararlarını51 da göz önünde bulundurarak Anayasaya aykırılık dolayısıyla Anayasa Mahkemesi-nin iptaliMahkemesi-nin sağlanması gerekmektedir52.
Sonuç olarak, disiplin suç ve cezalarının kanunilik ilkesi kapsamında olup olmadığı tartışmalıdır. Ancak Anayasanın yukarıda bahsi geçen hükümlerinden de kanuna dayanmayan temel hak ve hürriyetleri sınırlayıcı nitelikte suç ve ceza-nın öngörülemeyeceği açıktır. Bu bağlamda Anayasaceza-nın amir hükümleri gereğin-ce disiplin suç ve gereğin-cezalarının uygulanması bakımından kanunda düzenlenmeyen temel hak ve hürriyetleri sınırlayıcı nitelikte suç veya cezanın idare tarafından kıyas yoluyla çoğaltılamaması gerekir53. Bu durum hukuki güvenlik ve memurluk güvencesinin bir gereğidir. Ancak gerek 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun-da gerekse diğer iKanunun-dari yaptırım öngörülen kanunlarKanunun-da kanun koyucunun iKanunun-darenin işleyişinde rahatsızlık meydana getirecek her ihtimali öngörüp, düzenlemesi de mümkün değildir.
657 sayılı Devlet Memurluğu Kanununda düzenlenen disiplin cezaları bakı-mından kanunilik ilkesi değerlendirildiğinde, disiplin cezalarının; uyarma, kına-ma, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğun-dan çıkarma şeklinde sayılması nedeniyle bu cezalar dışında memurlara başka ce-zaların verilmemesi gerekir. Dolayısıyla Yüksek Öğretim Kurumları Yöneticisi, Öğretim Elemanları ve Memurların Disiplin Yönetmeliğinin 11. maddesinde her hangi bir kanunda olmayan Üniversite "Öğretim Mesleğinden ve Kamu
Görevin-ilkesi kapsamında değerlendirilmelidir. Dolayısıyla memurluktan çıkarma cezasının kıyas yoluyla genişletilmesi mümkün değildir. Başka bir deyişle kanunda öngörülen haller dışında, idarenin takdir yetkisini kullanarak memurluktan çıkarma cezasını gerektiren başka bir durumun varlığına karar veremez. Ayrıca bu görüşe göre, yönetmelikte öngörülmeyen disiplin suçları dahi, idare ta-rafından kusurlu görülen durumların varlığı halinde disiplin cezasıyla cezalandırılabilir. GÖZLER, İdare Hukuku, C. II, s. 758. 51 Anayasa Mahkemesi Kararları, E. 1987/16, K. 1988/8, T. 19.04.1988; Anayasa Mahkemesi Ka-rarları, E. 1990/12, K. 1991/7, T. 04.04.1991. www.anayasa.gov.tr/Kararlar/Kararlar BilgiBankasi/, (e.t. 05.03.2014). 52 YILDIRIM / YASİN / KARAN / ÖZDEMİR / ÜSTÜN / OKAY TEKİNSOY, İdare Hukuku, s. 424. 53 GÜNDAY, Metin, İdare Hukuku, B. 10, Ankara, 2013, s. 310. "İdarenin kanunla kendisine bir
yetki verilmeden, kendiliğinden temel hak ve özgürlüklere müdahale etmesi fonksiyon gaspı teşkil eder".
den Çıkarma" cezasının öngörülmesi Anayasaya aykırıdır. Başka bir deyişle
me-mura verilecek bir disiplin cezasının kanunda öngörülmesi anayasal bir şarttır54. Ancak 14 Mart 2014 tarihli 6528 sayılı Kanunun 7. maddesinde söz konusu ceza düzenlenerek kanunilik ilkesi kapsamına alınmıştır. Böylece söz konusu ceza ka-nuna dayandırılarak Anayasaya aykırılığı giderilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurluğu Kanununda düzenlenen disiplin suçları bakı-mından kanunilik ilkesi değerlendirildiğinde, söz konusu kanunun 125. madde-sinde memur hakkında uygulanacak ceza yaptırımlarında öngörülen suçlar örnek niteliğindedir. Çünkü aynı maddede "...disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil
ve hallere nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilir" hükmündeki "benzer" ifadesinden disiplin
suç-larında kıyasın mümkün olduğu ve idarenin kanunda belirtilen suçlara benzer durumlarda da ceza verebileceği anlaşılmaktadır. Kanaatimizce, bu düzenleme anayasanın yukarıda belirtilen hükümlerine kısmen aykırıdır. Anayasanın 13. maddesinden de anlaşılacağı üzere temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılması ancak kanuni bir hükmün varlığına bağlıdır. Bu bağlamda idarenin işlemleri ile bir kişinin temel hak ve hürriyetlerini sınırlayacak bir cezanın veya suçun oluştu-rulması mümkün değildir. Dolayısıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125. maddesinde öngörülen suçların temel hak ve hürriyetler bakımından sınırla-yıcı bir etki oluşturup oluşturmadığı incelenmelidir55.
Uyarma cezası, memura görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin bildirilmesidir. Tanımdan da anlaşılacağı üzere uyarma cezası so-nucunda memurun sadece dikkati çekilmekte ve anayasada öngörülen temel hak ve hürriyetlerden56 her hangi birisi sınırlandırılmamaktadır. Sadece idarenin işle-yişiyle ilgili ve idarenin iç düzenine ilişkin aksamaları önlemek amacıyla, idare içinde disiplini sağlamak için öngörülen bir cezadır. Bu bağlamda uyarma cezası bakımından kanunda sayılan durumlara benzer hallerde idarenin ölçülülük ilkesi çerçevesinde takdir hakkını kullanması mümkündür. Ayrıca 12 Eylül 2010 tari-54 01.03.2014 tarihli 6528 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu ile Bazı Kanun Hükmünde Kararname-lerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanununun 7. maddesindeki "Öğretim elemanları, memur ve diğer personele uygulanabilecek disiplin cezaları uyarma, kınama, yönetim görevinden ayırma, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması, üniversite öğretim mesleğinden çıkarma ve kamu görevinden çıkarma cezalarıdır." hüküm ile öğretim elemanları ve diğer üniversite personeli hakkında verilebilecek disiplin cezaları birlenmiştir. Bu cezalar dışında kanunilik ilkesi kapsamın-da herhangi bir disiplin cezası verilemez. 55 GÖZLER'e göre sadece devlet memurluğundan çıkarma cezası temel hak ve hürriyetleri sınırla- yıcı nitelikte bir düzenlemedir ve bu nedenle kanunda belirtilen disiplin suçları dışında kıyas yön-temine gidilerek bu cezaya hükmedilemez. Dolayısıyla uyarma, kınama, aylıktan keme, kademe ilerlemesinin durdurulması cezaları için kanunilik ilkesi geçerli değildir. GÖZLER, İdare Hukuku, C. II, s. 758. 56 Temel Hak ve Hürriyetler; kişi hakları, sosyal ve ekonomik haklar, siyasal haklar şeklinde 3'e ayrıl-maktadır. Temel hak ve hürriyetlere yaşama hakkı, kişi dokunulmazlığı hakkı, sağlık hakkı, eğitim hakkı, dilekçe hakkı, özel yaşamın gizliliği hakkı, konut dokunulmazlığı hakkı, seçme ve seçilme hakkı, mülkiyet hakkı örnek gösterilebilir.
hindeki referandum ile uyarma cezalarının da yargı denetimine dahil edilmesi ile idarenin keyfi uygulamalarının önüne geçilebilecektir.
Kınama cezası, memura, görevinde ve davranışında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir. Kınama cezasında uyarma cezasından farklı olarak memurun kusurlu olduğu bildirilir. Bu ceza türün de kanunda öngörülen davranışların uyarma cezasından farklı olarak kusurlu bir biçimde ortaya çıktığı hallerde idarenin verece-ği bir cezadır. Kınama cezası bakımından kanunda idarenin her türlü davranışı ön-görüp düzenlemesi mümkün olmadığından ve anayasanın temel hak ve hürriyetler açısından güvence altına aldığı hakları ihlal etmemesi nedeniyle, kınama cezasında da kanunilik ilkesinin geçerli olmadığı söylenebilir. Ancak idare kınama cezası ve-rirken gerekli usulü işlemleri eksiksiz şekilde yerine getirdikten sonra ölçülülük ilkesi kapsamında bir değerlendirme yaparak kıyasa başvurmalıdır. Kınama cezası verilen memurun da söz konusu cezayı yargı erkine taşıyarak, cezanın iptalini iste-yebileceği de idare tarafından daima göz önünde bulundurulmalıdır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen uyarma ve kınama cezası-nın verilmesi gerektiği suçların her ne kadar kanun dışında idarenin işlemleri ile dü-zenlenmesi mümkün olsa da; başka bir deyişle uyarma ve kınama cezası Anayasal anlamda temel hak ve hürriyetlerin ihlali anlamına gelmese de, söz konusu suçların en azından memur tarafından tahmin edilebilecek veya önceden öngörülebilecek nitelikte olması gerekir. Ayrıca bu cezaların kapsamının, kanun koyucu tarafından daha belirgin bir şekilde düzenlenmesi hukuki güvenlik ve memurluk güvencesi-nin bir gereğidir. Bu cezaların memura verilmesi sırasında söz konusu cezaların takdirinde idarenin yetkisinin olabildiğince daraltılması gerekmektedir. İdarenin de sınırlı olan takdir yetkisini, ölçülülük ilkesi kapsamında kullanması gerekir.
Aylıktan kesme cezası, memurun maaşında 1/30-1/8 arasında kesinti yapıl-masıdır. Kademe ilerlemesinin durdurulması ise; fiilin ağırlık derecesine göre memurun, bulunduğu kademe ilerlemesinin 1-3 yıl durdurulmasıdır. Gerek kade-me ilerlekade-mesinin durdurulması, gerekse aylıktan keskade-me cezaları Türk kade-memurluk sistemindeki ücret rejimini etkileyen ceza türleri arasında yer almaktadır. Kade-me ilerleKade-mesinin durdurulması cezası, ayrıca Türk Kade-memurluk rejiminde kariyer ilkesini de sekteye uğratacak bir nitelik arz etmektedir. Bu bağlamda hem aylık-tan kesme, hem de kademe ilerlemesinin durdurulması memurun ücret rejimine etki etmesi nedeniyle, Anayasada düzenlenen temel hak ve hürriyet niteliğinde olan mülkiyet hakkını sınırlayıcı bir niteliğe sahiptir. Ayrıca kademe ilerlemesi-nin durdurulması cezası ile kariyer ilkesine aykırılık oluşturulmakta ve memurun ilerlemesine ket vurulmaktadır57. Aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin dur-57 YILDIRIM, Ramazan / ÇALIŞKAN, Ahmet Ziya / BOZ, Selman Sacit / GÜRKAN, Mehmet Fatih,
İdare Hukuku Dersleri Çalışma Kartları, Konya, 2014, s. 132. "Aylıktan kesme cezası ile
ceza-landırılanlar 5 yıl, kademe ilerlemesinin durdu rulması cezası ile tecziye edilenler 10 yıl boyunca daire başkanı kadrolarına, daire başkanı kadrosunun dengi ve daha üstü kadrolara, bölge ve il teşkilatlarının en üst yönetici kadrolarına, düzenleyici ve denetleyici kurumların başkanlık ve
üye-durulması cezaları temel hak ve hürriyetleri sınırlayıcı bir etkiye neden olmaları nedeniyle, bu cezalarda kanunilik ilkesinin geçerli olduğu, dolayısıyla kanunda öngörülen suçlar dışında bu cezaların idare tarafından verilememesi veya idare-nin kıyas yöntemi ile kanunda öngörülen suçları genişletememesi gerekir. Bu ce-zalarda idarenin takdir yetkisi, sadece kanunda öngörülen fiillerin ağırlığına göre; aylıktan kesme cezasında 1/30-1/8, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasın-da 1-3 yıl arasıncezasın-da bir cezanın verilmesinden ibarettir. İcezasın-dare bu takdir yetkisini, kanunda suç olarak öngörülen durumların ağırlığı oranında, ölçülülük ilkesine aykırı olmayacak şekilde kullanmalıdır.
Son olarak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen ceza türü devlet memurluğundan çıkarma cezasıdır. Bu cezaya göre, kanunda belirtilen suçları işleyenler bir daha devlet memurluğuna atanmak üzere memurluktan çı-karılmaktadır. Yukarıda da belirtildiği üzere devlet memurluğuna girme, temel hak ve hürriyet olarak, Anayasanın 70. maddesinde kamu hizmetine girme başlığı altında "Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir" şeklinde düzenlen-miştir. Bu maddeye göre devlet memuru olmak her Türk vatandaşının temel hak ve hürriyetleri arasında yer almaktadır. Dolayısıyla devlet memurluğundan çıkar-ma cezası memurun temel hak ve hürriyetini sınırlayıcı niteliğe haiz bir cezadır ve bu bağlamda söz konusu cezanın verilmesi gerektiği suçların açıkça kanunda öngörülmesi gerekmektedir58.
Kanunilik ilkesi kapsamında ceza hukukunda olduğu gibi disiplin suç ve cezalarının da geçmişe etki edemeyeceği, disiplin suç ve cezalarda lehe hüküm uygulamasının geçerli olduğu ve aleyhe düzenleme yasağının uygulandığı söy-lenebilir.
III. 657 SAYILI DEVLET MEMURLARI KANUNU KAPSAMINDA DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARININ KANUNİLİĞİ İLKESİNİN SONUÇLARI
A. Geçmişe Yürümezlik İlkesi (Geçmişe Etki Yasağı)
Disiplin cezaları, 657 sayılı Kanunda öngörülen disiplin suçlarını işleyen memurlar aleyhine uygulanan bir idari yaptırım türü olması nedeniyle geçmişe etkili olmaması gerekir. Eğer disiplin suç ve cezaları geçmişe etkili olarak veri-lebilmesi halinde, kanunilik ilkesinin bir anlamı kalmayacaktır. Çünkü memurlar bir eylemi gerçekleştirdiği anda kanunda olmayan, ancak daha sonra yürürlüğe giren bir kanun nedeniyle disiplin cezasına tabi olabilecektir59.
liklerine, vali ve büyükelçi kadrolarına atanamazlar". Bu nedenle ayrıca Anayasanın 70. maddesi kapsamında temel hak ve yükümlülük olarak düzenlenen kamu görevliliğine girme hakkını ihlal eden bir düzenleme olduğu da söylenebilir.
58 GÖZLER, İdare Hukuku, C. II, s. 759.
59 GÜNDAY, İdare Hukuku, s. 234, 235; BEKRİ, Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesi ve İlkenin
Türk Hukukunda Uygulanması, s. 8; SADE, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 7. Maddesi Işığında Suç ve Cezada Kanunilik İlkesi, s. 171.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 132. maddesinde "disiplin cezaları
verildiği tarihten itibaren hüküm ifade eder..." hükmüne yer verilmiştir. Bu
hü-kümden de anlaşılacağı üzere memurların eylemlerinden dolayı bir disiplin ceza-sının verilebilmesi için, söz konusu cezanın memurun eylem tarihinde yürürlükte olan bir ceza olması gerekmektedir.
Yukarıdaki belirtildiği üzere, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda belir-tilen disiplin cezalarının kanunilik ilkesi kapsamında olduğu ve bu nedenle idare-nin kanunda öngörülmeyen bir cezaya yer veremeyeceği açıktır. Dolayısıyla; ida-renin disiplin cezası verirken, memurun eyleminin gerçekleştiği anda yürürlükte olmayan bir disiplin cezasının verilememesi gerekir. Aksi disiplin cezalarının geçmişe yürümezlik yasağına aykırılık oluşturabileceği gibi, kanunilik ilkesini de anlamsız hale getirecektir60.
Disiplin suçları bakımından geçmişe etki yasağı, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında öngörülen cezalarda belirtilen suç tanımlamalarının kanuniliği nispetinde uygulanması gerekmektedir. Yukarıda belirtildiği üzere uyarma ve kına-ma cezalarında kanunilik ilkesinin benimsenmesi halinde, idarenin iç işleyişinde bir takım aksaklıklar meydana gelecektir. Çünkü idarenin iç işleyişiyle ilgili her türlü olasılığın, kanun ile düzenlenmesi mümkün değildir. Bu bağlamda idare, uyarı ve kınama cezası verirken kanunda verilen suç örneklerinde kıyasa başvurabilecektir. Uyarma ve kınama cezası bakımından geçmişe etki yasağının uygulama kabiliyeti yoktur. Çünkü idarenin bu disiplin suçlarında, kıyas yöntemine başvurabilmesine ilişkin bir engel bulunmamaktadır. Ancak aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma cezaları anayasada güvence al-tına alınan temel hak ve hürriyetler bakımından sadece kanun ile sınırlanabilecek haklardan olması nedeniyle kanunilik ilkesine tabidir. Memurun eylem tarihinde kanunda öngörülmeyen aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması, devlet memurluğundan çıkarma cezalarının verilebilmesi için, memurun eylem tarihinde işlediği fiilin kanunda suç olarak öngörülmesi gerekmektedir. Dolayısıyla söz ko-nusu cezalar hakkında geçmişe etki yasağı uygulanmalıdır.
B. Lehe Hüküm Uygulaması
Bir suçu nedeniyle, suçu işleyen kişiye verilecek cezanın belirlenmesinde kural olarak suç işlendiği anda yürürlükte olan cezalar dikkate alınır. Ancak su-çun işlendiği anda öngörülen cezaların, daha sonra cezalandırılacak ilgilinin lehi-ne bir düzenleme ile değiştirilmesi durumunda, değiştirilen lehe olan düzenleme esas alınmalıdır.
60 KAYA, Cemil, "Memur Disiplin Suç ve Cezalarına ve Disiplin Soruşturmasına Hakim Olan Temel İlkeler", Amme İdaresi Dergisi, C. 38, S. 2, Haziran 2005, s. 69. Disiplin cezaları da bir idari
işlem niteliğinde olması nedeniyle kural olarak diğer idari işlemler gibi tesis edildiği tarihten sonra hüküm ve sonuç doğurur. Bu bağlamda disiplin suç ve cezalarının geçmişe yürümezliği, bu ceza-ların zaman bakımından uygulanması ile ilgilidir.
Disiplin hukukunun büyük ölçüde ceza hukukundan etkilenmesi nedeniyle Danıştay bazı kararlarında, davanın her safhasında, ilgililer hakkında lehe olan hükümlerin uygulanması gerektiğine karar vermiştir. Bu durumun disiplin ceza-ları bakımından da geçerli olduğu söylenebilir61.
Lehe hüküm uygulaması, kanunilik ilkesini tamamlayan ve hukuk devle-ti bağlamında memurluk güvencesini sağlayan bir ilkedir. Çünkü hem disiplin suçları bakımından hem de disiplin cezaları bakımından, memur lehine kanun-da meykanun-dana gelebilecek değişikliklerin dikkate alınması kanunilik ilkesinin en önemli amaçlarından biri olan hukuksal güvenliği sağlamaktadır. Dolayısıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında öngörülen suç ve cezaların memu-run eyleminden sonra memur lehine bir düzenleme ile değiştirilmesi durumunda önceki aleyhe hükmün değil, sonraki lehe hükmün idare tarafından uygulanması gerekmektedir.
C. Aleyhe Düzeltme Yasağı
Devlet Memurları Kanunun 135. maddesinin 1. fıkrasında "disiplin amirleri
tarafından verilen uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezalarına karşı disiplin kuruluna, kademe ilerlemesinin durdurulması cezasına karşı yüksek disiplin ku-ruluna itiraz edilebilir" hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu hükümde
memur-luktan çıkarma cezasına yer verilmemesi nedeniyle, bu cezalarda herhangi bir iti-raz yoluna gitmeden yargı yoluna gidilebilecektir. Ancak her ne kadar 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu devlet memurluğundan çıkarma cezası için bir itiraz yolu öngörmese de, İdari Yargılama Usul Kanununun 11. maddesine göre disiplin cezası vermiş idari makamın bir üstü olan makama itiraz yapılabilmelidir62.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 135. maddesinin 4. fıkrasında
"iti-razın kabulü hâlinde, disiplin amirleri kararı gözden geçirerek verilen cezayı hafifletebilir veya tamamen kaldırabilirler" hükmü de yer akmaktadır. Bu
hü-kümden de anlaşılacağı üzere itiraz merci, disiplin cezasına ilişkin yapılan itirazı ancak hafifletebilecek veya tamamen kaldırabilecektir. İtiraz merciinin disiplin cezasına yapılan itiraz neticesinde, memura verilen disiplin cezasını yaptırımsal bakımdan arttırması mümkün değildir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında memura verilen disiplin cezalarının itiraz üzerine incelenmesi sonucunda itirazın kabul edilmemesi üze-61 Danıştay M. Dairesi, E. 79/1988, K. 79/3497, T. 05.12.1979, Danıştay Dergisi, 1980, s. 470; Da-nıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, E. 2009/1480, T. 05.12.2012, Danıştay Dava Daireleri Kurulu, E. 2012/679, T. 12.12.2012, nakden ULUSOY, İdari Yaptırımlar, s. 71, 77. Danıştay bu kararında lehe hükmündeki zamanaşımı kuralını şekli değil, maddi hukuksal değişiklik olarak yorumlamıştır. Danıştay'ın bu kararının aksi niteliğinde bazı kararları da bulunmaktadır: Danıştay 8. Dairesi, E. 91/1524, K. 92/346, T. 26.02.1992, Danıştay Dergisi, s. 428-430; Danıştay 10. Dairesi, E. 89/2135, K. 90/2953, T. 06.12.1990, Danıştay Dergisi, s. 986.
62 KAYA, "Memur Disiplin Suç ve Cezalarına ve Disiplin Soruşturmasına Hakim Olan Temel İlkeler", s. 76.
rine veya itiraz etmeksizin (devlet memurluğundan çıkarma) yargı merciine baş-vurulması durumunda da mahkeme aleyhe düzeltme yasağı kapsamında karar vermesi gerekmektedir63. Çünkü dava açma hakkını kullanan bir kişinin, anayasal bir hak olan dava açma hakkını kullanması nedeniyle daha ağır bir yaptırıma neden olacak bir karar vermesi, iptal davalarında davacının menfaat ilgisiyle yar-gılamanın yapılabileceği temel prensibine aykırılık oluşturur.
SONUÇ
Uyarma ve kınama cezalarının sadece idarenin işleyişiyle ilgili olması ve idarenin iç düzeni bakımından meydana gelebilecek aksamaları önlemek ama-cıyla, disiplini sağlamak için öngörülen cezalar olması nedeniyle, 657 sayılı Dev-let Memurları Kanununda sayılan durumlara benzer hallerde idarenin ölçülülük ilkesi çerçevesinde takdir hakkını kullanması mümkündür. Çünkü bu suçların verilmesi halında anayasal anlamda temel hak ve hürriyetlerin kısıtlanması söz konusu değildir. Ayrıca uyarma ve kınama cezasını gerektirecek her suç niteli-ğindeki davranışın kanunda öngörülmesi mümkün değildir. Uyarma ve kınama cezalarının memura verilmesi durumunda söz konusu cezaların takdirinde idare-nin yetkisiidare-nin sınırsız olmaması, olabildiğince suç takdiriidare-nin daraltılması hukuk devletinin bir gereğidir. İdarenin de sınırlı olan takdir yetkisini, ölçülülük ilkesi kapsamında kullanması gerekmektedir.
Aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ise; Türk memur-luk sistemindeki ücret rejimini etkileyen ceza türleri arasında yer almaktadır. Bu bağlamda söz konusu cezalar, Anayasada düzenlenen ve temel hak ve hürriyet niteliğinde olan mülkiyet hakkını sınırlayıcı bir niteliğe sahiptir. Dolayısıyla bu cezaları gerektiren suçlar için kanunilik ilkesinin geçerli olduğu ve kanunda ön-görülen suçlar dışında bu cezaların idare tarafından verilememesi veya idarenin kıyas yöntemi ile kanunda öngörülen suçları genişletememesi gerekir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen diğer bir ceza türü dev-let memurluğundan çıkarma cezasıdır. Devdev-let memurluğuna girme, temel hak ve hürriyet olarak, Anayasanın 70. maddesinde düzenlenmiştir. Dolayısıyla devlet memurluğundan çıkarma cezası memurun temel hak ve hürriyetini sınırlayıcı ni-teliğe haiz bir cezadır ve bu bağlamda söz konusu cezanın verilmesi gerektiği suçların açıkça kanunda öngörülmesi ve idarenin kanunda öngörülen suç türlerini kıyas yöntemi ile genişletememesi gerekmektedir.
Sonuç olarak; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen cezaların her biri kanunilik ilkesi kapsamındadır ve bu nedenle kanunda öngörülen cezalar dışında, idarenin kıyas yoluyla başka bir ceza öngörme yetkisi yoktur. 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda öngörülen disiplin suçları bakımından kanunilik 63 KAYA, "Memur Disiplin Suç ve Cezalarına ve Disiplin Soruşturmasına Hakim Olan Temel İlkeler",
ilkesinin uygulanabilirliği ise, söz konusu suçlar neticesinde verilecek cezaların anayasal anlamda temel hak ve hürriyetleri sınırlayıp sınırlamadığı ile ilgilidir. Bu bağlamda temel hak ve hürriyetleri sınırlamadığını düşündüğümüz uyarı ve kınama cezasını gerektiren suçlarda kanunilik ilkesi geçerli değilken; aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma cezalarını gerektiren suçlarda kanunilik ilkesinin uygulanması gerekmektedir.
KANUN DEĞİŞİKLİĞİ ÖNERİSİ
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu md. 125/4:
Yukarıda sayılan ve disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallere nite-lik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilir.
Değişiklik Önerisi:
Yukarıda sayılan uyarı ve kınama cezası verilmesini gerektiren fiil ve hallere nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilebilir.
KAYNAKÇA
AKYILMAZ, Bahtiyar / SEZGİNER, Murat / KAYA, Cemil: Türk İdare Hukuku, B.
4, Ankara-İstanbul, 2013.
ALTUNDİŞ, Mehmet: "Hukuki Güvenlik İlkesi", Yasama Dergisi, S. 10, 2008, s. 60-94. ASLAN, M. Yasin: "İdari Yaptırımlar", TBB Dergisi, S. 85, 2009, s. 173-188.
AYGÜN EŞİTLİ, Ezgi: "Suçların ve Cezaların Kanuniliği İlkesi", TBB Dergisi, S. 104,
2013, s. 225-246.
BEKRİ, M. Nedim: Suçta ve Cezada Kanunilik İlkesi ve İlkenin Türk Hukukunda
Uy-gulanması, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Ens-titüsü, 2010.
ÇELEN, Orhan: En Son İçtihatlı, Notlu, Açıklamalı, Örnekli Türk Silahlı Kuvvetleri İç
Hizmet Kanunu ve Yönetmeliği, Askeri Ceza Kanunu, Disiplin Mahkemeleri Kanu-nu, Türk Silahlı Kuvvetleri KanuKanu-nu, Ankara, 1997.
ÇINAR, Hacı Yusuf: 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu Çerçevesinde İdari Yaptırımlar,
Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2010.
DARENDELİ, Vahap: Adli Yargı Yerlerinde Görülen İdari Uyuşmazlık ve Davalar,
An-kara, 2004.
ERCAN, İbrahim / ARIKAN, Mustafa / GÜMÜŞ, A. Tarık / ÜNAL, Mücahit: Genel
Hukuk Bilgisi, B. 4, Ankara, Eylül 2013.
ERDİNÇ, Burcu: "İdari Yaptırımların Kavramsal Çerçevesi ve Cezai Yaptırımlar ile
Karşılaştırılması", ABD, 2012/2, s. 239-278.
EROL, Atanur: İdari Yaptırımların Hukuki Nitelikleri ve İdari Yaptırım Kararlarına
Karşı Yargısal Başvuru Yolları, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Trakya Üniversi-tesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2009.
GİRİTLİ, İsmet / BİLGEN, Pertev / AKGÜNER, Tayfun / BERK, Kahraman: İdare
Hukuku, B. 5, İstanbul, 2012.
GÖK, Hasan: İmar Mevzuatına Aykırılık Hallerinde Yapı Sahibine Uygulanacak İdari
Yaptırımlar, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilim-ler Enstitüsü, 2010.
GÖLCÜLKÜ, Feyyaz: "İdari Ceza Hukuku ve Anlamı", SBFD, C. XVII, 1963, S. 2, s.
115-183.
GÖZLER, Kemal /
GÖZLER, Kemal: İdare Hukuku, C. II, B. 2, Bursa, 2009.
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref / TAN, Turgut: İdare Hukuku, C. I, B. 9, Ankara, 2013. GÜNDAY, Metin: İdare Hukuku, B. 10, Ankara, 2013.
GÜNDÜZ, Fatma Ebru: İdari Yaptırımlar, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2004.
İNAL, Mustafa: Sorgularla Kamu Görevlileri Soruşturma Kitabı, Ankara, 2006. KAPLAN, Gürsel: İdare Hukuku Dersleri, B. 13, Bursa, 2013.
KARAHANOĞULLARI, Onur: "Memur Disiplin Hukukunun Niteliği ve İlkeleri",
KAYA, Cemil: "Memur Disiplin Suç ve Cezalarına ve Disiplin Soruşturmasına Hakim
Olan Temel İlkeler", Amme İdaresi Dergisi, C. 38, S. 2, Haziran 2005, s. 61-87.
LİVANELİOĞLU, Ö. Asım: Memur Disiplin Hukuku, Ankara, 2003.
MUNDAY, Roderick: "İngiliz Hukukunda ve Common Law Ülkelerinde Kanunilik
İl-kesi", Çev. Zeynel T. Kangal, İÜHFM, C. LXI, S. 1-2, 2003, s. 441- 464.
NAZAROĞLU, Yavuz: "Genel Olarak İdari Para Cezalarının Para Cezaları İçindeki
Yeri ve Nitelikleri", Danıştay Dergisi, Y. 4, S. 14-15, Ankara 1974, s. 96-109.
OĞURLU, Yücel: "İdari Yaptırımlara Genel Bir Bakış ve İdari Yaptırım-Ceza Yaptırımı
Ayrımı", AÜEHFD, C. III, S. 1, s. 143.
OZANSOY, Cüneyt: İdari Yaptırım Kuramı Açısından Çevre Hukuku'nda İdari Cezalar,
Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2008.
ÖZAY, İl Han: İdari Yaptırımlar, İstanbul, 1985.
ÖZKAYA ÖZLÜER, Ilgın: İdari Yaptırım Kuramı Açısından Çevre Kanunu'nda
İda-ri Cezalar, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2008.
SADE, Ümit: Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 7. Maddesi Işığında Suç ve Cezada
Kanunilik İlkesi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Kültür Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2007.
SANCAKDAR, Oğuz: İdare Hukuku Teorik Çalışma Kitabı, B. 2, Ankara, 2012. SANCAKTAR, Oğuz: Disiplin Yaptırımı Olarak Devlet Memuriyetinden Çıkarma ve
Yargısal Denetimi, Ankara, 2001.
SİNOPLU, Emine Burcu: Sermaye Piyasası Kurulunun Uyguladığı İdari Yaptırımlar
ve Yargısal Denetimi, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2009.
TAN, Turgut: İdare Hukuku, B. 2, Ankara, 2013. ULUSOY, Ali D.: İdari Yaptırımlar, İstanbul, 2013.
ÜNAL, Ali: Eğitim Kurumlarında Adli ve İdari Soruşturma, B. 2, Ankara 2012.
YILDIRIM, Ramazan / ÇALIŞKAN, Ahmet Ziya / BOZ, Selman Sacit / GÜRKAN, Mehmet Fatih: İdare Hukuku Dersleri Çalışma Kartları, Konya, 2014.
YILDIRIM, Ramazan: Açıklamalı Kaynakçalı İdare Hukuku Kavramları Sözlüğü,
Konya, 2006.
YILDIRIM, Ramazan: İdare Hukuku Dersleri I, B. 5, Konya, 2012.
YILDIRIM, Turan / YASİN, Melikşah / KARAN, Nur / ÖZDEMİR, H. Eyüp / ÜS-TÜN, Gül / OKAY TEKİNSOY, Özge: İdare Hukuku, İstanbul, B. 4, Eylül-2012. YILDIRIM, Turan: "Kamu Yararı ve Disiplin Cezalarının Affı", Anayasa Yargısı, No:
18, Ankara, 2001.
ZANABİNİ, Gıido: "İdari Ceza Hukukunda Kıstas Meselesi", Çev. Yılmaz GÜNAL,
AÜSBFD, C. XVIII, Eylül-Aralık 1963, No. 3-4.
