T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ
SOSYAL BĠLĠMLER ENSTĠTÜSÜ
KAMU YÖNETĠMĠ ANA BĠLĠM DALI
TÜRKĠYE’DE MÜLKĠ ĠDARE SĠSTEMĠ VE
SĠSTEMĠN GÜNCEL SORUNLARI
BÜġRA ULUCAK
074228001008
YÜKSEK LĠSANS TEZĠ
DANIġMAN
PROF. DR. M. AKĠF ÇUKURÇAYIR
ĠÇĠNDEKĠLER
ĠÇĠNDEKĠLER ... i
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI ... iv
ÖZET ...v ABSTRACT ... vi GĠRĠġ ...1 BĠRĠNCĠ BÖLÜM TÜRK MÜLKĠ ĠDARE SĠSTEMĠ 1.1. Genel Özellikler ...2
1.2. Anayasal Temel İlkeler ...3
1.2.1. Hukuk Devleti İlkesi ...3
1.2.2. Laik Devlet ...5
1.2.3. Sosyal Devlet ...5
1.2.4. Üniter Devlet ...6
1.3. Anayasal Yönetsel İlkeler ...7
1.3.1. Merkezden Yönetim İlkesi ...8
1.3.1.1. Merkezden Yönetimin Genel Özellikleri ...10
1.3.1.2. Merkezden Yönetimin Yararları ...10
1.3.1.3. Merkezden Yönetimin Sakıncaları ...11
1.3.2. Yerinden Yönetim İlkesi ...12
1.3.2.1. Yerinden Yönetimin Genel Özellikleri ...13
1.3.2.2. Yerinden Yönetimin Yararları ...14
1.3.2.3. Yerinden Yönetimin Sakıncaları ...14
1.3.3. İdarenin Bütünlüğü İlkesi ...15
1.3.3.1. Hiyerarşi ...17
1.3.3.2. İdari Vesayet Denetimi ...18
1.3.3.3. Yetki Genişliği İlkesi ...18
1.4. Merkez Örgütlenmesi ...19
1.4.1. Cumhurbaşkanı ...21
1.4.2. Başbakan ...26
1.4.3. Bakanlıklar ve Bakanlar Kurulu ...31
1.4.3.2. Bakan ...34
1.4.3.3. Bakanlar Kurulu ...35
1.4.4. Merkezdeki Yardımcı Kuruluşlar ...38
1.4.4.1. Milli Güvenlik Kurulu ...39
1.4.4.2. Devlet Planlama Teşkilatı ...40
1.4.4.3. Danıştay ...41
1.4.4.4. Sayıştay ...43
1.5. Merkezi Yönetimin Taşra Örgütü ...44
1.5.1. İl Yönetiminin Gelişimi ...46
1.5.2. Değişim Öncesi Osmanlı Mülki İdaresine Genel Bir Bakış ...46
1.5.3. Tanzimat Döneminde İl Yönetimi ...47
1.5.3.1. 1864 Vilayet Nizamnâmesi ...49
1.5.3.2. 1871 İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnâmesi ...51
1.5.4. Meşrutiyet Döneminde İl Yönetimi ...54
1.5.5. Cumhuriyet Döneminde İl Yönetimi ...56
1.6. İl Teşkilatı ve Genel Yapısı ...58
1.6.1. Niteliği ve Kuruluşu ...58
1.6.2. Organları ...59
1.6.2.1. Vali ...59
1.6.2.2. İl İdare Şube Başkanları ...61
1.6.2.3. İl İdare Kurulu ...62
1.7. İlçe Teşkilatı ve Genel Yapısı...63
1.7.1. Niteliği ve Kuruluşu ...63
1.7.2. Organları ...63
1.7.2.1. Kaymakam ...64
1.7.2.2. İlçe İdare Şube Başkanlıkları ...65
1.7.2.3. İlçe İdare Kurulu ...66
1.8. Bucak Teşkilatı ...66
ĠKĠNCĠ BÖLÜM
TÜRK MÜLKĠ ĠDARE SĠSTEMĠNĠN GÜNCEL SORUNLARI
2.1. Yapısal Sorunlar ...71
2.1.1. Merkeziyetçilik Sorunu ...71
2.1.2. İl Yönetim Sistemindeki Sorunlar ...77
2.1.2.1. Bölgesel Örgütlenmeye Doğru Gidiş ...77
2.1.2.2. İl ve İlçe Sayısında Artış ...80
2.1.2.3. Mülki İdare Amirliği Statüsünde Gerileme ...81
2.2. Örgütlenme Sorunları ...83
2.2.1. Örgütsel Büyüme ve Hantallaşma ...83
2.2.1.2. Bağımsız İdari Otoriteler Sorunu ...87
2.2.1.3. Bölgesel Kalkınma Ajansları Sorunu ...89
2.2.2. Yönetimde Gizlilik, Dışa Kapalılık ve Şeffaflık ...90
2.3. İşlevsel Sorunlar ...94
2.3.1. Kuralcılık / Kırtasiyecilik ve Sorumluluktan Kaçma ...94
2.3.2. Yönetimde Siyasallaşma ve Kayırmacılık ...95
2.3.3. Yönetimde Bürokrasi-Siyaset Dengesizliği...97
2.4.Türkiye' de Mülki İdarede Reform Çalışmaları ...102
2.4.1. Planlı Dönem Öncesi Reform Çalışmaları ...105
2.4.1.1. Barker Raporu ...105
2.4.1.2. Neumark Raporu ...106
2.4.1.3. Martin ve Cush Raporu ...106
2.4.2. Planlı Dönem Reform Çalışmaları ...106
2.4.2.1. MEHTAP Raporu ...107
2.4.2.2. KAYA Raporu ...108
2.4.3. 2000 yılı Sonrası Yönetimde Reform Çalışmaları ...109
2.5. Vali ve Kaymakamlarla Yapılan Görüşmeler...115
SONUÇ VE DEĞERLENDĠRME ...117
T.C.
SELÇUK ÜNĠVERSĠTESĠ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
BĠLĠMSEL ETĠK SAYFASI
Bu tezin proje safhasından sonuçlanmasına kadarki bütün süreçlerde bilimsel etiğe ve akademik kurallara özenle riayet edildiğini, tez içindeki bütün bilgilerin etik davranış ve akademik kurallar çerçevesinde elde edilerek sunulduğunu, ayrıca tez yazım kurallarına uygun olarak hazırlanan bu çalışmada başkalarının eserlerinden yararlanılması durumunda bilimsel kurallara uygun olarak atıf yapıldığını bildiririm.
ÖZET
Türkiye' de mülki idare sistemi denildiğinde, il, ilçe ve bucak yönetimleri akla gelmektedir. İllerde valiler, ilçelerde kaymakamlar ve pek etkinlikleri kalmamış olsa da, bucaklarda bucak müdürleri, devlet ve hükümetin temsilcileri olarak, kamu kurum ve kuruluşlarının amirleri ve genel yönetimin birer temsilcisi olarak görev yaparlar.
Gerek merkezi yönetimin hizmetleri gerekse yerinden yönetim kuruluşları tarafından taşrada verilen hizmetler, valiler ve kaymakamlar aracılığı ile koordine edilebilirler. Eşgüdüm, işbirliği ve yardımlaşma, ancak sistemin doğru işlemesi sonucu ortaya çıkar ki, bu da "iyi yönetim" in göstergesidir.
Ülkemizde kamu yönetimi sistemi, vatandaşların istek ve beklentilerine cevap veremez ve dünyadaki son dönem gelişmelere ayak uyduramaz hale gelen bir sorunlar bütünü haline gelmiştir. Bunun sebepleri arasında, başlangıçta yönetsel zihniyet gelmekle birlikte, yanı sıra hukuksuzluk, demokratik ilkelere aykırılık, siyasallaşma, liyakat ve kariyer ilkelerine aykırılık, adam kayırmacılık, nepotizm gibi pek çok sebebi de bulunmaktadır. Sistem kendi iç dinamiklerinden gelen bu sorunlarla sürekli uğraşmak zorunda kalırken, bir yandan da dış çevresinden gelen baskılarla kendini yenilemek, özellikle küreselleşme/küyerelleşme akımları etkisinde kendini dönüştürmek gibi pek çok sorun alanıyla karşı karşıyadır.
ABSTRACT
In Turkey, civil governance means city, district and subdistrict governance. The city, district and subdistrict governors serve as representatives of the state, government, public institutions and organizations.
The services of the centralized administration as well as local administrations rendered in the provinces can be coordinated by city and district governors. Cooperation, coordination and mutual contribution solely results from accurate functioning of the system, which indicates to "good governance".
The public administration system in Turkey has become a big pile of problems, which can neither respond to the needs and expectations of the citizens nor react to the recent global develpoments. The reasons for such discordance may be listed as the executive mentality, lawlessness, inconsistency with democratic tenets, political involvement, contradictions to the capacity and career principles and nepotism. As the system constantly has to overcome these problems which are caused by its internal dynamics, it also has to comply with external influences, especially the globalization /localization mvements and convert or renovate itself.
GĠRĠġ
Anayasamızın 126.maddesinde de belirtildiği üzere, Türkiye, merkezi idare teşkilatlanması bakımından il sistemine dayanır ve kamu hizmetlerinin gereklerine, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara göre illere, iller de diğer kademeli bölümlere ayrılır. Bu noktada ülkemizde 81 il ve 892 ilçesiyle oldukça büyük bir mülki idare sistemi bulunmaktadır ve bu kadar büyük bir teşkilatı "doğru" yönetebilmek için de öncelikle kamu yönetimi aygıtının "doğru" işletilmesi gerekmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Devleti, Osmanlı İmparatorluğu'ndan alınan tarihsel, kültürel, siyasal ve sosyal temelin üzerine kurulmuştur. Osmanlı İmparatorluğu'nun mülki idare sistemi olarak benimsediği merkeziyetçi devlet yapısı, Türkiye Cumhuriyeti' ne de aynı şekilde geçmiş, bu yönetsel zihniyetle şekillenen Türkiye Cumhuriyeti kamu yönetimi sistemi, bugüne kadar teknolojik gelişmeler, siyasi dönüşümler, hızlı nüfus artışı, kentleşme, sanayileşme gibi pek çok faktörün de doğal etkisiyle değişmiş ve dönüşmüş, özellikle 20.yüzyılda oldukça büyüyerek, aşırı bürokrasileşen, özellikle merkeziyetçi özelliği göze çarpan, etkin bürokrasiyle yönetilen ve görev, yetki ve sorumluluk bakımından oldukça kıskanç bir yapıya sahip bir teknik aygıt halini alarak, hantal bir yapı neticesinde kendini işletemeyen ve bu nedenlerle de 21.yüzyıl akımlarına da kendini entegre edemeyen bir sorunlar yumağı haline gelmiştir.
Bu araştırma, Türkiye‟de mülki idare sisteminin Osmanlı Cumhuriyeti‟nden bugüne kadar geçirdiği evreler, il ve ilçelerin yani idari yapılanmanın oluşumu, bunların yönetiminde geçerli olan esaslar gibi merkezi sistemin tüm ayaklarının yapıları, işleyiş ve görev dağılımları gibi idari yapımızın dünü ve bugününü ortaya koyarken, ayrıca son dönemde yaşanan küresel gelişmeler doğrultusunda geçirdiği dönüşümler ve bunların getirdiği yenilikler doğrultusunda yaşanan uyum sorunları ve elbette mülki idare sistemimizin başlangıçtan bugüne kadar temel özelliği ama temel sorunlarından da biri olan merkezi idare sistemi ve yerel/yerinden yönetimlerin ülkemizde yeri, uygulanabilirlik derecesi, yani Türk kamu yönetimi sisteminin idari kapasitesi ve bürokrasi-siyaset dengesizliği, denetimsizlik gibi temel yapısal sorunlar ve elbette bunların sonucu olarak da kamu yönetimi aygıtının hem yapısal hem işleyiş sorunlarını hem bu alanda yapılmış araştırmaları hem de kamu yöneticilerinin de bu konuya dair fikir ve tecrübeleri ile ele alarak anlatmaktadır.
BĠRĠNCĠ BÖLÜM
TÜRK MÜLKĠ ĠDARE SĠSTEMĠ 1.1. Genel Özellikler
Tanım olarak mülki idare sistemi, genel merkezi idarenin ülke coğrafyası üzerinde otoritesini ve etkinliğini ülkenin en ücra köşelerine kadar hissettirmesinde ve ulaştırmasında uyguladığı, belirli usul ve esaslara göre kademeli ve hiyerarşik bir şekilde yapılandırılan, genel idarenin taşradaki uzantısı durumundaki idari birimlerden oluşan yönetim sistemidir.
Kuruluşun ana gövdesini oluşturan genel yönetim, merkezi yönetim ile yerinden yönetim olmak üzere iki parçadan oluşur. Merkezi yönetim başkent Ankara'da yerleşik merkez örgütlenmesi [bakanlıklar] ve ülke yüzeyinde il kademesinden başlamak üzere kurulmuş taşra örgütlenmesinden [il ve ilçeler] oluşur. Bu, devlet tüzel kişiliği olarak adlandırılan bütündür, içindeki bakanlıkların, valiliklerin, kaymakamlıkların ayrı tüzel kişilikleri yoktur. Merkezi yönetimde işleyiş yetki yoğunluğu ilkesine göre sağlanır ve hiyerarşi -sıradüzen- ilişkisi üzerinde yürür. Ama sistemin taşra örgütlenmesi ile merkez örgütü arasındaki ilişkileri yetki genişliği temelinde kurulmuştur ve temsiliyet kurumu üzerinde yürür. Vali ile kaymakam, merkez örgütün temsilcisi sıfatına sahiptir; bu yolla yetki yoğunluğu ilkesinin yerini yetki genişliği ilkesine bırakması sağlanmıştır. Yerinden yönetim ise, yer bakımından kamu idareleri [yerel yönetimler] ve hizmet bakımından kamu kuruluşları [bakanlıkların ilgili kuruluşları] bütününden oluşur. Bunlar devlet tüzel kişiliği içinde yer almazlar. Her birinin kendine ait kamu tüzel kişiliği vardır. Ülke genelinde 81 il özel idaresi, 2100 belediye, 34.000 köy, her biri kendi kamu tüzel kişilikleriyle, ayrı ayrı yönetsel aktördür. Benzer biçimde, bakanlıklarla "ilgili" sayılarak idarenin bütünlüğü içinde yer alan kamu kurumu da, 100 civarında kamu iktisadi teşebbüsü, 94 devlet üniversitesi, 25 idari kuruluş, kendi tüzel kişilikleri temelinde hareket ederler. Bunlara, belirli meslek çevrelerinin örgütlenmesi olan ve "kamu kurumu niteliğinde" sayılan günümüzde birlik olarak sayıları 15 civarında bulunan meslek odaları eklenebilir. Yerinden yönetim kapsamındaki örgütlerin işleyişi yetki göçerimi diyebileceğimiz bir yolla, merkezi yönetimle ilişkisi "yönetsel
vesayet" mekanizmasıyla kurularak belirlenmiştir. Bunlar çalışmalarını özerklik ilkesi temelinde yürütürler (Güler, 2009: 87).
Teknik açıdan bu şekilde özetleyebileceğimiz Türk mülki idare sistemi, özünde Fransız yönetiminin etkisinde kalınarak oluşturulmuştur. Yani, bu sistem gereği, kamu yönetimi sistemine uygulanan ayrı bir hukuk sistemi (kamu hukuku) ve bu konuda doğabilecek uyuşmazlıkları çözümlemek üzere idari yargı düzeni bulunmaktadır. Bunun yanı sıra teşkilat sistemi, Türk yönetim kültürünün başlıca göstergesi olan güçlü merkezi yönetim esasına dayanmaktadır ki, bu özellik, Osmanlı İmparatorluğu' nun karakteristik özelliğidir. Son dönemlerde gelişen konjonktür gereği, bu konuda bazı köklü değişimler yapılsa da, anlayış olarak bu ilkeye bağlılık devam etmektedir. Görev yürütümü bakımından Türk mülki idare sistemi, ikinci bölümde de kapsamlı olarak inceleyeceğimiz üzere, gelişen koşullar gereği gitgide büyüme eğilimi göstermektedir. Bu da işleyiş bakımından çok çeşitli problemler doğurmaktadır. Merkeziyetçiliğin de doğrudan bir sonucu olarak, genel yönetimin yerel yönetimler üzerindeki söz hakkı ve denetim yetkisi, işleyiş bakımından büyük sorunlar doğurmaktadır. Yöneticilerin de bu duruma elbette katkısı olmaktadır. Devlet tüzel kişisi, yöneticinin şahsında kendini göstermekte, bu da yönetici ve yönetilenler arasında sorun çıkarabilmektedir. Bu durum, yönetime katılma açısından çok da aktif olmayan ülkemizde, demokratik anlamda yetersizliği ortaya koymaktadır.
Türk mülki idare sisteminin ana esasları, Anayasa' da yer alan temel ve yönetsel ilkelerle belirlenmiştir.
1.2. Anayasal Temel Ġlkeler
Türkiye Cumhuriyeti bir ulus devlettir. Anayasamız, devletimizin genel özelliklerini şu şekilde belirtmiştir:
1.2.1. Hukuk Devleti Ġlkesi
Hukuk devleti kavramı ilk defa 18. yüzyılın sonlarında Alman hukukçular tarafından dillendirilmiştir. Hukuk devleti kavramının tam bir tanımı olmamakla birlikte, 17. - 18.yüzyıllarda ortaya çıkan, mutlak monarşilerin uyguladığı polis devlet uygulamasının karşıt biçimi olarak doğmuştur denebilir. "Polis" kavramı
sadece bir kolluk faaliyetini ifade etmek için değil; daha geniş bir şekilde, sınırsız ve kontrolsüz idari güç ve yetkiyi tanımlamak için kullanılmıştır. Bu güç, siyasal iktidarın sınırsız yetki ve otoritesini ifade eder. Polis devlette idare, kamu yararı ve refahı için gerekli gördüğü her tedbiri almak, kişilerin haklarına müdahale etmek kudretine sahiptir. Bu yetkileri kullanırken yönetilenlere karşı herhangi bir hukuk kuralı ile bağlı değildir. Dahası bu yöndeki davranışları yargı denetimi dışıdır ve bunlardan sorumlu değildir. Polis devletinin en belirgin özellikleri yürütmenin hukuk kuralları ile bağlı olmaması, güç ve yetkilerin takdiri olması, yargısal denetimin bulunmamasıdır (Günday, 1999: 36).
Hukuk devleti, polis devletten farklı olarak, keyfi kurallara göre değil, hukuk kurallarına göre yönetilen bir devlet rejimidir. Bu devlet anlayışında devletin tüm faaliyetlerinin hukukla bağlı olması esastır. Hukuk devleti aynı zamanda ferde en geniş teminatı sağlayan insan onuru, özgürlük, adalet, eşitlik ve hukuki güvenliği hedefleyen devlettir. Devletin hukuka bağlılığı aynı zamanda onu oluşturan organların da hukuka uyması anlamını taşır. Devletin ir organı olarak idarenin de hukuka tabi olması, bu ilkenin doğal bir sonucudur (Akyılmaz, 2004: 53).
Hukuk devletinin bir idealden çıkıp da hayata geçirilebilmesi için, devletlerin bazı temel mekanizmaları benimsemeleri gerekir. Bunları kısaca aşağıdaki şekilde özetlemek mümkündür:
1) Temel hak ve özgürlüğün güvence altına kurala alınması, anayasa ile teminat altına alınması, yani bireyin devlete karşı, "güç"e karşı korunması.
2) Yasal İdare ilkesinin hayata geçirilerek, idarenin de her türlü eylem ve işlemlerinde yasalarla bağlı olması
3) Mahkemenin bağımsızlığı, yargıçların güvencesi kuralının benimsenmesi, hukukun baskı altında kalmadan karar verebilmesinin sağlanması
4) Kuvvetler Ayrılığı ilkesinin sağlanması, görevlerin birbirinden ayrı tutulması
5) İdarenin yargı denetimine tabi olması, yani idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olması
6) İdarenin mali sorumluluğu, yani idarenin maddi veya manevi verdiği tüm zararı ödemek zorunluluğunun bulunması
7) Yasaların genelliği kuralı, yani yasa önünde tüm vatandaşların eşit muamele görmesi, hiçbir kişi, sınıf ya da zümrenin kanunlar önünde ayrıcalıklı olmaması.
1.2.2. Laik Devlet
Laiklik, devlet yönetiminde herhangi bir dinin referans alınmamasını ve devletin dinler karşısında tarafsız olmasını savunan prensiptir. Laiklik, din ve ibadet hürriyetine yer veren ve devlet hayatını din kurallarının etkilemediği anlayıştır. Laikliğin devlet yönetimine yansıyan maddi unsurları vardır. Bunları, din kurallarının devlet ve toplum hayatını etkilememesi, devletin resmi dinin bulunmaması, devletin tüm din ve mezheplere eşit mesafede olması, din işlerinin kamu hizmeti olarak devletçe yürütülmesi gibi başlıklar altında toplayabiliriz.
Laiklik, dinin hem devlet yönetiminde hem de toplumsal yaşamda yönetici unsur olarak yer alma talebine karşı çıkışı temsil eder. Bu nedenle, kamu yönetiminin din hizmetlerini görmek üzere sorumlu birimler kurması, din hizmetlerini kamu hizmetlerinden biri olarak örgütlemesi bir çelişki oluşturmaz (Güler, 2009: 115). Bu anlamda bu yaklaşım, Diyanet İşleri Başkanlığı' nın devlet örgütlenmesi içindeki konumu noktasındaki tartışmaları da ortadan kaldırmaktadır.
Günümüzde laik devlette bulunması gereken en önemli özellik, din ve vicdan hürriyetidir. Yani, herkes, vicdan, dini inanç ve kanaat hürriyetine sahiptir. Kamu düzenini ihlal etmemek ve siyaset aracı olarak kullanmamak kaydıyla ibadet, dini ayin ve törenler serbesttir. Kimse, ibadete, dini ayin ve törenlere katılmaya, dini inanç ve kanaatlerini açıklamaya zorlanamaz; dini inanç ve kanaatlerinden dolayı kınanamaz ve suçlanamaz.
Türkiye Cumhuriyeti Devleti, laik devlet olma özelliğini 1928 yılında kazanmıştır. Bu tarihte, Anayasa' dan "Türkiye devletinin dini İslam'dır" hükmü çıkarılmış, 1937 yılında ise, laiklik ilkesi Anayasa'daki yerini alarak güvence altına alınmıştır.
Sosyal devlet, piyasa sisteminin temel unsuru olan özel sektörün yanı sıra varlık ve etkinlik gösteren ayrı bir kamu sektörüne sahip, üretim ve bölüşüm süreçlerini genel toplumsal kalkınma ve refah amaçları doğrultusunda doğrudan ve dolaylı araçlarla yönlendiren devlettir (Güler, 2009: 116)
Sosyal devlet, jandarma devlet anlayışının zıddıdır. Bu anlamda sosyal devlet, sosyal barışı ve sosyal adaleti sağlamak amacıyla sosyal ve ekonomik hayata aktif müdahaleyi gerekli görmektedir. Bu anlayış doğrultusunda, sosyal ve ekonomik haklar belirmiş, bunlar Anayasa'da da yer almıştır.
Sosyal devlet olmanın gereği olarak devletin bazı amaçları vardır. Örneğin emek-sermaye dengesinin sağlanması, çalışanların insan onuruna yakışır şekilde yaşamını devam ettirmesi, sosyal güvenliğin sağlanması, işsizliğin önlenmesi, fırsat eşitliğinin sağlanması ve milli gelirin eşit ve adaletli biçimde dağıtımının sağlanması gibi amaçlar, sosyal devletin başlıca önceliklerindendir.
Türkiye' de sosyal devlet ilkesi , ilk defa 1961 Anayasası' nda geçmiştir. 1982 Anayasası ise, açıkça telaffuz etmemekle beraber, bu ilkeyi benimsemiştir. Sosyal devlet anlayışı gereği, Anayasa' mızın İkinci Kısım' ında "Kişinin Hak ve Ödevleri" başlığı altında çeşitli güvenceler sağlanmıştır.
1.2.4. Üniter Devlet
Anayasamızın 3‟üncü maddesine göre, “Türkiye Devleti, ülkesi ve milletiyle
bölünmez bir bütündür”. Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütün olması
onun “üniter devlet” olması demektir. Bu anlamda üniter devlet, yer ya da topluluk bakımından birden fazla egemenlik alanının birlikteliği manasında olan federal devlet biçiminin karşısında yer alır.
Devlet; ülke, millet ve egemenlik unsurlarından oluştuğuna göre, üniter devlette, tek ülke, tek millet ve tek egemenlik vardır. Diğer bir ifadeyle üniter devlet, tek bir ülke üzerinde, tek bir milletin, tek bir egemenliğe tâbi olmasıdır. Bu nedenle, üniter devlette, devleti oluşturan unsurlar bölünmez bir bütündür.
1) Üniter devlette, devletin ülkesi bölünmez bir bütündür. Şüphesiz ki, üniter devletin ülkesi de “il” ve “ilçe” gibi idarî bölümlere ayrılabilir. Ancak bunlar, basit idarî bölümlemelerdir. Bunların sadece idarî yetkileri vardır. Yasama ve yargı yetkileri yoktur. Bunların hepsi aynı egemenliğe tâbidir. Bunların hepsinde aynı anayasa ve aynı kanunlar, kısacası aynı hukuk uygulanır.
2) Diğer yandan üniter devlette, millet unsuru da bölünmez bir bütündür. Milleti teşkil eden insanların millet unsurunu oluşturmalarında din, dil, etnik grup vb. bakımlardan ayrım yapılamaz. Üniter devlette “toplum”lar veya “cemaatler” temelinde egemenlik yetkilerinin kullanılmasında farklılık yaratılamaz. Üniter devlet sadece yer bakımından federalizme değil, cemaatler bakımından federalizmi yani “korporatif federalizm”i de reddeder.
3) Nihayet üniter devlette egemenlik de tektir ve bölünmez bir bütündür. Tek olan egemenliğin sahası bütün ülkedir. Bu egemenliğe tâbi olan da bütün millettir. Egemenliğin kaynağı bakımından da ayrım yapılamaz (Gözler, 2000: 115).
1.3. Anayasal Yönetsel Ġlkeler
Bir ülkede toplumun müşterek ihtiyaçlarının karşılanabilmesi, başka bir ifadeyle ferdin imkanlarını aşan müşterek hizmet ve faaliyetlerin görülmesi idari teşkilat kavramını ortaya çıkarmıştır. O halde idari teşkilat, kamu hizmeti teşkilatını ya da kamu kudretinin teşkilatlandırılmasını ifade etmektedir. İdari teşkilatlanmanın amacı, aynı devlet çatısı altında toplanmış olan vatandaşların ortak menfaatlerini mümkün olduğunca en iyi şekilde temin ve tatmin etmektir.
Mülki idare sistemimizin tüm ilkeleri varlığını Anayasamızdan almaktadır. Bunları sınıflandırmak gerektiğinde ise, iki başlık altında inceleme yapmak mümkündür. Bunlar "merkezden yönetim" ve "yerinden yönetim" başlıklarıdır.
Yönetim siyaseti, tarihsel gelişim ve pratik zorunluluklar sonunda ortaya çıkan bu ilkeler, zamanla anayasalarda da yer almaya başlamıştır. Nitekim Anayasamızın 123. maddesinde, yönetimin kuruluş ve görevlerinde "merkezden yönetim ve yerinden yönetim" ilkelerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
Bir devletin ülkesi içinde, çeşitli yönetsel faaliyetler ve hizmetlerin bir elde, yani devletin yönetsel tüzel kişiliğinde toplanması veya bu hizmetlerin beli bir
kısmının genel yönetime mensup olmayan, başka özerk yönetsel kuruluşlara verilmesi mümkündür. Bütün yönetsel faaliyetlerin ve hizmetlerin bir elde toplanması halinde "merkezden yönetim" ilkesinden, yönetsel faaliyet ve hizmetin belli bir kısmının başka özerk yönetsel kuruluşlara verilmesi halinde ise "yerinden yönetim" ilkesinden bahsedilir. Merkezden yönetim ilkesinin taşrada yumuşatılmış bir biçimde uygulanması "yetki genişliği" ilkesini meydana getirmiştir. Bu ilke ile merkezden yönetimin taşra kuruluşları, belli konularda kendiliğinden karar alma olanağına kavuşmuştur.
Bu iki ana ilke, temelde birbirlerine zıt gibi görünseler de, aslında birbirlerini tamamlayan yapıdadırlar. Modern devletlerde salt anlamda tek başına ne merkezden yönetim ilkesi ne de yerinden yönetim ilkesi uygulanmaktadır. Tek komünden ibaret olan Monako Prensliği'nde bile her iki sistem kaynaştırılmıştır. Çünkü her iki ilkeden hiçbiri, tek başına yönetsel işlerin yürütülmesi için yeterli değildir. Her ikisi de bir arada, yan yana uygulanmaktadır. Bu ilkelerin biri diğerinin karşıtı değildir, biri diğerinin tamamlayıcısıdır (Gözübüyük, 2008: 94).
1.3.1. Merkezden Yönetim Ġlkesi
Merkezden yönetim ilkesi, idari hizmetlerin merkezde toplanması ve bu hizmetlerin merkez ve onun hiyerarşisine dahil kuruluşlar tarafından yürütülmesidir. Merkezden yönetim, kamu hizmetleri ve faaliyetlerinin merkezden görülmesi ve kamu kudretinin tamamen merkezde toplanmasıdır. Merkezden yönetimde kamu yönetimi teşkilatı, aralarında hiyerarşi bağı olan memurlar ve diğer idare elemanlarından ibaret bir merkez olarak karşımıza çıkar. Bu yönetimde idare teşkilatı, hiyerarşi adını verdiğimiz ve mertebeler silsilesi şeklinde ifade edilen, bir hukuki bağ ile bir zincir şeklinde merkeze bağlanmış kişilerden oluşan bir örgüt niteliğindedir (Yıldırım, 1999: 20).
Ülkenin yönetiminin merkezden yönetim tarafından tek elden yürütülmesini anlatan bu sistemde yönetim teşkilatı tektir. Bir başka deyişle, hizmetlerin sunulması için gerekli yetkiler Devlet merkezindeki yönetim tarafından kullanılmakta, tüm kararlar Devlet tüzelkişiliği adına alınmaktadır. Hizmetleri yürüten memurlar ve diğer kamu görevlileri merkezden yönetime mensup oldukları gibi, hizmetlerin
gerektirdiği gelir ve giderler de Devlet bütçesinde toplanmaktadır (Gözübüyük, 2008: 95).
1.3.1.1. Merkezden Yönetimin Genel Özellikleri Merkezden yönetimin özellikleri şöyle özetlenebilir:
1) Kamu hizmetlerine ilişkin politika belirleme, karar alma ve yürütme yetkisi merkezi bir organın ya da organların elinde toplanmıştır. Böylece kamusal mal ve hizmetler, başkentteki bir organ tarafından planlanmakta ve yönetilmektedir. Merkezi organ, söz konusu hizmetlere ilişkin faaliyetleri bölge ve il düzeyindeki kuruluşları aracılığıyla yürütür. Bu kuruluşların görevleri, merkezden gelen emir ve talimatları aynen uygulamaktır.
2) Kamu hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin gerekli gelir ve giderler merkezden yönetilmektedir.
3) Merkezi idare birimlerinde görev alacak personelin atanması işlemi merkez tarafından yürütülmektedir. Merkezi idare kamu personelinin yer değiştirme ve terfi gibi bazı işlemlerini kendine bilgi verilmek şartıyla hiyerarşik yapısı içinde yer alan bölge ya da ildeki kuruluşlarına da bırakabilir.
1.3.1.2. Merkezden Yönetimin Yararları
Merkezden yönetim ilkesi, bütün ülkelerde çeşitli alanlarda uygulandığına göre, bazı hizmetlerin yürütülmesinde önemli bir takım avantajlara sahiptir.
1) Merkezden yönetim, merkezi hükümetin siyasi ve idari bakımdan güçlenmesine imkan sağlar ve yönetimde birlik ve bütünlüğün gerçekleşmesine yardımcı olur.
2) Merkezden yönetim, ekonomik ve sosyal kalkınmanın bölgeler arasında dengeli bir şekilde yürütülmesini ve kamu hizmetlerinin aynı düzeyde ülkeye yayılmasını sağlayabilir.
3) Merkezden yönetimde idarenin tarafsızlığı daha fazla temin edilebilir. Kamu görevlilerinin bölgesel etkiler altında kalmadan merkezin denetim ve gözetimi altında tarafsız hizmet yürütmeleri gerçekleştirilebilir. Kamu görevlileri, kendini atayan makama karşı sorumlu olduklarından yöresel etkilerden çok merkezin emir ve yönlendirmesi altında çalışırlar.
4) Milli savunma ve diplomasi gibi hizmetler, yerinden yönetime göre örgütlenemez. Bunların faydası ülke geneline yayılmıştır ve bölünemez niteliktedir. Bu nedenle söz konusu hizmetlerin merkezi idare tarafından planlanması ve yürütülmesi zorunludur.
1.3.1.3. Merkezden Yönetimin Sakıncaları
Kamu hizmetlerinin kararlaştırılması ve planlanması ve yürütülmesi konularına ilişkin yetki ve sorumlulukların aşırı bir şekilde merkezileştirilmesi (yetki temerküzü) önemli bazı sorunları beraberinde getirmektedir.
1) Merkezden yönetim, kamu hizmetlerinde gecikmeye neden olabilir; hizmetlerin yerel ihtiyaçlara uygun olmaması sonucu doğurabilir. Çünkü kamu hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin kararlar, başkentte alındığı için söz konusu kararlar yerel halkın tercihleri ve önceliklerine uygun düşmeyebilir. Bu da kaynak israfına sebep olabilir. Ayrıca kırtasiyecilik, merkezi yönetimde daha çok görülen bir olgudur. Karar alma yetkisi merkezde toplandığı için alınan kararların ilgili birimlere aktarılması ve bunların izlenmesi güçlü bir bürokrasiyi gerektirir. Merkezi idarenin bölge ve il kuruluşları, halkla merkez arasında bir köprü görevini yaparlar. Bu nedenle de kamu hizmetlerine ilişkin faaliyetleri merkez ile yazışarak ve görüşerek yürütmeye çalışırlar.
2) Taşrada görev yapan memurlara kendi alanlarında fazla bir inisiyatif tanınmamıştır. Bu da memurların bilgi ve becerilerini değerlendirmeye, geliştirmeye engel olur ve hizmetler konusunda ilgisizlik ve isteksizlik ortaya çıkabilir.
3) Merkezi idare, esas itibariyle, ulusal düzeyde stratejik kararlar alan ve bunların yürütülmesini izleyen bir organ olmalıdır. Merkezi idarenin, günlük ve rutin işlerin içine girmesi, aşırı derecede hizmetle yükümlü olması sonucunu doğurur. Hizmet yükünün artması, temel fonksiyonların yürütülmesine engel olur ve giderek etkisizleştirir.
4) Merkezden yönetim, halkın kamu hizmetlerine karşı ilgisini ve katılımını azaltabilir. Çünkü merkezden yönetimle, hizmetlerin büyük bir kısmı başkentlerden kararlaştırılarak yürütülmektedir. Halk kendini ilgilendiren konularda görüşü alınmadığından pasif kalmakta ve giderek her şeyi merkezden idareden ve
dolayısıyla devletten bekler hale gelmektedir. Bu da demokrasi anlayışına ters düşmekte ve yönetime katılmayı zayıflatmaktadır. Demokraside önemli olan husus, halkın yönetime katılmasını sağlamak ve sosyal sorumluluğunu geliştirmektir (Eryılmaz, 2009: 71).
Ülkemiz devlet örgütlenmesinde ise, merkezden yönetim, hukuki anlamda birbiri içine geçmiş tek bir tüzel kişiliğe bağlı olarak konumlanmış pek çok kurum ve kuruluşu bünyesinde barındırır. Bu kurum ve kuruluşların hiçbirinin ayrıca tüzel kişilikleri yoktur. Bu devlet yönetiminde merkezden yönetimin uygulandığının en açık görünümüdür. Bu anlamda, Cumhurbaşkanlığı, başbakanlık, bakanlıklar, mülki idare kurum ve kuruluşları "devlet tüzelkişiliği" içinde toplanmıştır. Merkezden yönetim başkent teşkilatı ile birlikte, bunların taşradaki örgütlenmeleri olan "taşra teşkilatını" da bünyesinde barındırır.
1.3.2. Yerinden Yönetim Ġlkesi
Yerinden yönetim ilkesi, merkez teşkilatının, kamu gücünü, çeşitli nedenler ve ilkelere bağlı olarak kendi dışında kurum ve kuruluşlara, bu kurum ve kuruluşların kendi tüzel kişilikleri içersinde kullandırmasıdır.
Uygulamada yer yönünden ve hizmet yönünden olmak üzere iki biçimde kendini göstermektedir. Kamu gücünü kendi tüzel kişiliği çerçevesinde kullanan kamu idareleri, yerel yönetimler adı verilen birimlerden (il özel idaresi, belediye, köy) ibarettir. Yer yönünden yerinden yönetim, bir bölgede oturanların o bölgede oturmaları dolayısıyla mevcut olan müşterek ve genel idari menfaatlerini korumak amacıyla kurulan özerk nitelikteki kamu tüzel kişilerinin oluşturduğu bir sistemdir. Bu sistemin uygulanması sonucunda ortaya çıkan kamu idarelerine, mahalli idareler (yerel yönetimler) adı verilmektedir. Bu idarelerin sayıları sınırlıdır ve Anayasa'da öngörülmüşlerdir. Mahalli idareler, il özel idaresi, belediye ve köy şeklinde karşımıza çıkmaktadır. Hizmet yönünden yerinden yönetim ise, özel bilgi ve uzmanlık gerektiren teknik nitelikteki bazı kamu hizmetlerinin merkez teşkilatından ayrı ve kamu tüzel kişiliğine sahip kuruluşlar eliyle yürütülmesidir. Bu sistemin uygulandığı kuruluşlara kamu kurumları adı verilmektedir. Ülkemizde kamu kurumlarının sayılarının hayli fazla olduğu gözlenmektedir. Üstelik bunların hepsi
Anayasa'da da belirtilmemiştir. Kamu kurumlarına örnek olarak üniversiteleri, kamu iktisadi teşebbüslerini, devletin sigorta kuruluşlarını gösterebiliriz (Akyılmaz vd, 2009: 177).
1.3.2.1. Yerinden Yönetimin Genel Özellikleri
Yerinden yönetimin özelliklerini şu şekilde sıralayabiliriz:
1) Yerinden yönetim, merkezden yönetimin zıddıdır. Anayasa ve kanından doğar. Bundan dolayı yerinden yönetim kuruluşlarının yetki ve görevleri kanunla belirtilir.
2) Yerinden yönetim kuruluşlarının her birinin ayrı Devlet tüzel kişiliğinin dışında, ondan bağımsız, kamu tüzel kişiliği vardır. Esasen bu durum zorunludur. Zira ancak bu sayede yerinden yönetim kuruluşları hak ve borç sahibi olabilirler.
3) Yerinden yönetim kural olarak özerkliği gerektirir. Özerklik, kanunla belirlenen ölçüde tamamen veya kısmen bağımsızlık, faaliyet alanıyla ilgili serbest karar alabilme ve kendi adına ve sorumluluğu altında bu kararları uygulayabilme yeteneğidir. O halde yerinden yönetim kuruluşları bakımından özerklik, bu kuruluşların, belli alanlarda veya konularda kanunla kendilerine tanınan oranda sahip oldukları hareket serbestisidir. Yerinden yönetim idarelerine tanınan bu hareket serbestisi, idari, mali veya bunlara ilave olarak üniversitelerde olduğu gibi bilimsel niteliktedir. İdari bakımdan yerinden yönetimde idareler siyasi özerkliğe sahip olamazlar. Başka bir ifadeyle yasama ve yargı alanında hareket serbestileri söz konusu değildir. Özerklik sadece icrai karar almak bakımından kendini gösterir. Yani, kanunla belirlenen derecede hiçbir makamdan izin ve onay almadan karar alabilmek ve yine hiçbir makamdan izin ve onay almadan kararları uygulamak yetkisine sahiptirler.
4) Mali özerkliğe sahip olan yerinden yönetim kuruluşlarının kendi bütçeleri bulunmaktadır. Dolayısıyla her birinin gelirleri ayrıdır. Bu kuruluşlar bütçelerinde topladıkları gelirleri yürüttükleri kamu hizmetleri için bizzat kendileri harcarlar.
5) Yerinden yönetim kuruluşları ile merkezi idare arasında hiyerarşik bağ yoktur. Bu sebeple merkezi idare yerinden yönetim kuruluşlarını hiyerarşik denetim yoluyla denetleyemez. Merkezin bu kuruluşlar üzerinde yalnızca idari vesayet
denetimi veya idari vesayet benzeri denetim yetkisi vardır. Bu denetim Devletin birliğini ve genel menfaatleri koruma amacına yönelik olduğu gibi, aynı zamanda yerinden yönetim kuruluşlarını da korumayı amaçlar. İdari vesayet denetimi veya idari vesayet benzeri denetim özerklikler ters orantılıdır. Yani, denetim arttıkça özerkliğin alanı daralır.
6) Yerinden yönetim kuruluşlarında görevli kamu görevlileri doğrudan yerinden yönetim kuruluşu tarafından atanır. Bir kısmı merkezi idarece atanan yöneticiler yanında, özellikle mahalli idarelerin karar ve yürütme organları seçimle göreve gelebilmektedir (Akyılmaz vd, 2009: 178).
1.3.2.2. Yerinden Yönetimin Yararları
Yerinden yönetim ilkesinin yararları aşağıdaki gibi sıralanabilir:
1) Yerel yönetimler demokratik esaslara daha uygun düşmektedir. Bu yolla halkın yönetime katılması mümkün olmaktadır.
2) Merkezden yönetimin hizmetin işleyişi ile ortaya çıkarttığı birçok sakıncalar yerinden yönetim ile azaltılmaktadır. Kırtasiyecilik azalmakta, hizmetler, yerel ihtiyaçları bizzat gören ve duyan yöneticiler tarafından karşılanmaktadır. Hizmetin görülmesinde sürat sağlanmaktadır. Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları ile de hizmetlerin daha ussal ve işin gereklerine göre yürütülmesi mümkün olmaktadır.
1.3.2.3. Yerinden Yönetimin Sakıncaları
Yerinden yönetim ilkesinin doğurduğu bazı sakıncalar aşağıda sıralanmıştır: 1) Yerel yönetimler bakımından rastlanan en önemli sakınca, bu kuruluşların gereken teknik eleman sağlamada karşılaştıkları güçlüktür.
2) Yerel yönetimler daima parasal güçlüklerle karşılaşmakta ve genel yönetiminin yardımı ile ayakta durabilmektedir.
3) Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları, devletin genel bütçe ve muhasebe usullerinin dışına çıkmak suretiyle, mali denetimi güçleştirmektedir.
4) Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının özerk olması, içlerinde kötü geleneklerin doğmasına sebep olmakta ve bunlar, çoğu zaman, toplumdaki gelişmeye ayak uydurmakta güçlük çekmektedirler.
5) Yerel yönetimlerin güçlenmesi halinde, ülkenin siyasal birliğinin bozulacağı endişesini duyan genel yönetim bu konuda çekingen ve isteksiz davranmaktadır.
6) Yerel yönetimlere bırakılan kamu hizmetlerinin yurt düzeyinde eşit biçimde yürütülmesine imkan yoktur (Gözübüyük, 2008: 98).
Anayasamız özellikle yer bakımından yerinden yönetimleri; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişiler olarak tanımlamıştır.
1.3.3. Ġdarenin Bütünlüğü Ġlkesi
İdari teşkilat merkezden ve yerinden yönetim olarak iki ana bölüme, bu bölümler de aralarında çeşitli birimlere ayrılmaktadır. İdaredeki bu çeşitlenme, idarenin bütünlüğü ilkesiyle birleştirilmektedir. İdarenin görevleriyle bütün olması, idare teşkilatındaki tüm birimlerin, idare işlevine giren faaliyetlerin bir parçası olması ve tüm idari teşkilatın aynı amaca yani kamu yararını gerçekleştirmek amacına yönelik faaliyette bulunması anlamına gelmektedir ( Yıldırım, 1999: 13).
Bir ülkede hem merkezden yönetim ilkesinin hem de yerinden yönetim ilkesinin uygulanması, adeta "Devlet içinde Devlet" ortaya çıkarmaktadır. Nitekim yukarıda da belirtildiği gibi kamu hizmetleri, kamu tüzel kişisi olarak karşımıza çıkan devlet dışında, onunla aynı konumda bulunan benzer yetkileri kullanan, benzer ayrıcalıklardan yararlanan, yine kamu tüzel kişiliğine sahip yerinden yönetim kuruluşları tarafından da yerine getirilmektedir. Üstelik ayrı kamu tüzel kişiliğine sahip olmak bakımından Devletle diğer kamu tüzel kişileri arasında hiyerarşik bir bağlantı da bulunmamaktadır.
Genel idareyi oluşturan idari ve mali özerkliğe sahip bu idareler, ilk bakışta birbirinden ayrı bir görüntü çizseler de tamamen bağımsız oldukları düşünülemez. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, İdarenin Bütünlüğü ve Kamu Tüzelkişiliği başlığını
taşıyan 123.maddesinde bu ilkeyi şu şekilde ifade etmektedir: "İdare, kuruluş ve
görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir." Yani idare hem teşkilat hem de
faaliyet olarak bir bütündür. Devlet ve diğer kamu tüzel kişileri bu bütünün uyumlu parçalarıdır. Bu uyum ise aynı kamu tüzel kişiliği içinde hiyerarşi; merkezden yönetimle mahalli idareler arasında idari vesayet ve merkezi idare ile diğer yerinden yönetim kuruluşları arasında da idari vesayet benzeri denetim ile sağlanacaktır. Bu çerçevede örneğin Anayasa' nın 127. maddesinde şu hüküm bulunmaktadır:
"Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir." O
halde hiyerarşi ve idari vesayet, "idarenin bütünlüğü" ilkesini sağlamaya yönelik araçlar olarak karşımıza çıkmaktadır.
Sonuç olarak, idarenin bütünlüğü ilkesi, genel idare teşkilatı içinde kamu hizmeti yürütmekle yetkili ve görevli olan, merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkeleri çerçevesinde örgütlenen kamu tüzel kişilerinin, organik (teşkilat) ve fonksiyonel (faaliyet) olarak bir bütün olmasını ifade eder.
Bu ilkenin sonucu olarak;
1) İdarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu kamu hizmetleri, uzmanlık, etkinlik, verimlilik ve eşitlik gözetilerek farklı kamu tüzel kişileri tarafından yürütülmekle beraber, bu kamu tüzel kişileri arasında herhangi bir karmaşaya neden olmadan görev ve yetki paylaşımı yapılmasını gerektirir.
2) Söz konusu kamu hizmetlerini yürüten kamu tüzel kişilerinin kendi içlerinde hiyerarşik bakımdan yapılandırılmalarını gerektirir.
3) Merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde idari vesayet yetkisine sahip olmasını gerektirir.
4) Mahalli idareler dışında diğer yerinden yönetim kuruluşlarının bağlı kuruluş, ilgili kuruluş ya da ilişkili kuruluş şeklinde merkezi idare ile ilişkilendirilmesini gerektirir.
5) Merkezi idarenin, hiyerarşik denetim ve idari vesayet denetimi araçları dışında, mahalli idareler dışında, bağlı kuruluş, ilgili kuruluş ya da ilişkili kuruluşlar üzerinde Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu tarafından yapılan denetim, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrolü Kanunu uyarınca yapılan denetim, özel kanunlarla verilen dava açma hakkı gibi yollarla denetim araçlarına sahip olmasını gerektirir.
6) Böylece merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde idari vesayet denetimi, diğer kamu tüzel kişileri üzerinde de idari vesayet benzeri denetim yetkisine sahip olmasını gerektirir (Akyılmaz vd, 2009:193).
1.3.3.1. HiyerarĢi
Hiyerarşi, sıralanma, kademelenme anlamına gelmektedir. İdare Hukuku'nda hiyerarşi kavramı, idare teşkilatında yer alan makam ve görevlilerin aşağıdan yukarıya doğru birbirlerine derece derece bağlanarak tepedeki yetkili ya da yetkililere tabi olmasını ifade eder.
Bir başka söyleyişle hiyerarşi, idari makam ve görevlileri ast üst ilişkisiyle aşağıdan yukarıya doğru birbirlerine bağlanmasıdır. Böylece idari teşkilatın en üst kademesinde bulunan yönetici tüm örgütü yönlendirebilmek, yönetebilmek imkanına sahip olmaktadır (Yıldırım, 1999: 13).
Bu ilişki ile kamu hizmetinin, her bir memurun kendi yorumuna göre değil de aynı anlayış çerçevesinde yürütülmesi amaçlanmıştır. Ancak hiyerarşi, bu sebeple bir anlamda memurun hareket serbestisini ve düşünce esnekliğini kaldırmakta; kamu hizmetini, adeta amirinin anlayışına göre yapan kişi konumuna da sokmaktadır.
Hiyerarşinin özelliklerini şu şekilde sıralamak mümkündür: 1) Hiyerarşi, kanunla bir teşkilat kurulunca, kendiliğinden kurulur.
2) Hiyerarşi, teorik olarak, en üst kademede bulunan Devlet başkanına kadar uzanır. Ancak gerçekte hiyerarşi, bakanda sona erer.
3) Hiyerarşinin gereği olarak Devlet teşkilatında alt makamların aldığı kararlar, görülen hizmetin bağlı bulunduğu teşkilatın üst amiri durumunda bulunan kişinin iradesi ve eseri sayılır.
4) Hiyerarşinin bir sonucu olarak memur, amirinin emrine uymak zorundadır.
5) Hiyerarşi, memuru bağladığı gibi, amiri de bağlar. Amirler ve memurlar hiyerarşik kademeleri atlayamazlar. Ayrıca amir, vermiş olduğu emirleri, doğrudan doğruya kendisi uygulayamaz. Böyle bir davranış, işlemi yetki unsuru bakımından sakatlar (Akyılmaz vd, 2009: 196).
1.3.3.2. Ġdari Vesayet Denetimi
Yerinden yönetim kuruluşlarının "idarenin bütünlüğü" ilkesine uyumu, merkezi yönetimin yasayla belirlenmiş konu ve biçimlerde kullanabildiği denetleme yetkisi demek olan "idari vesayet ilkesi" ile sağlanır (Güler, 2009: 123). İdari vesayet yetkisi, idari nitelikli ve merkezi yönetimin mahalli idareler üzerinde kullandığı bir yetkidir. İdari vesayet ilkesinin temel amacının idarenin bütünlüğü ilkesini uygulamak ve ana hedef olan kamu yararına ulaşmak olduğu açıktır. Nitekim Anayasa, 127. maddesinde de, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla idari vesayet yetkisine sahip olduğunu belirtmiştir.
İdari vesayet yetkisi, düzgün işleyen bir kamu yönetimi sisteminde merkezin elini güçlendirerek görece olarak daha faal bir yönetim sağlarken, ülkemiz gibi idari anlamda zaafiyet gösteren ülkelerde yalnızca etkin bürokrasi yaratmakta, bu da yerelleşme idealini baltalamaktadır.
1.3.3.3. Yetki GeniĢliği Ġlkesi
Yetki genişliği, merkezden yönetim ilkesinin yumuşatılmış bir şeklidir. Yetki genişliği ilkesinin esası, genel yönetimin taşra kuruluşlarında görevli olan yüksek memurlara, belli konularda, kendiliğinden karar alma ve uygulama yetkisini tanımış olmasıdır. Yetki genişliğinde kararlar, merkezden yönetim adına, merkezden yönetimin bir memuru tarafından, merkezden değil fakat yerinde alınmaktadır. Örneğin valinin, bakan adına belli konularda, kendiliğinden karar alıp, uygulaması gibi, Nitekim, Anayasamız illerin yönetiminin yetki genişliği esasına dayanacağını belirtmiştir:
Merkezi idarenin başkent kuruluşları, birçok hizmeti üstlenmekten dolayı verimsiz ve etkisiz hale gelmektedir. İş yükünün artması ve işlerin verimsizliği merkezi idareyi, kendi hiyerarşisi içindeki alt makamlara daha çok yetki ve görev aktarmaya zorlamıştır. Yetki genişliği, merkezi idarenin üstlendiği fonksiyonların daha verimli ve etkin bir şekilde yürütülmesi amacıyla geliştirilmiştir. Bu yetki sayesinde taşradaki yöneticiler, ulusal plan, program ve politikaları yerel şartlara göre yorumlayarak, esnek bir uygulama gerçekleştirirler. Çünkü merkezi idarenin taşra yöneticileri, yerel şartları daha iyi tanıma üstünlüğüne sahiptir. Ayrıca, bu sistem sayesinde bakanlar ve bakanlıklar gündelik faaliyetlerden kurtulmuş olurlar. Yetki genişliği her düzeydeki kamu yöneticisinin, yönetim bilgi ve tecrübesinin geliştirilmesine imkan sağlar.
Yetki genişliğine haiz olan yönetici, bu yetkisini merkez adına kullanmaktadır. Esas yetkili merkez olduğu için, kamu yöneticilerinin yetki genişliğine dayanarak aldıkları kararları, merkezin hiyerarşik denetimine tabidir. Dolayısıyla vatandaşlar bu kararlara karşı hiyerarşi yoluyla üst makamlara itiraz edebilirler. Bu bakımdan yetki genişliği, yerinden yönetim ilkesinden ayrılmaktadır. Yerinden yönetimde, bazı konularda karar alma ve bunları yürütme yetkisi, merkezin hiyerarşik yapısı içinde yer alan bir yönetici ya da organda değil, halkın seçtiği ve merkezden bağımsız organlardadır (Eryılmaz, 2009: 76).
1.4. Merkez Örgütlenmesi
Anayasa'nın 5.maddesine göre, Devletin temel amaç ve görevleri, Türk milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyet ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmaktır.
Devlet, görevlerini üç temel organ aracılığıyla yerine getirmektedir. Yasama, yargı ve yürütme. İdare, yürütme içinde, yürütmenin bir uzantısı olarak düzenlenmiştir. İdare hukukunun önemli bölümlerinden birini oluşturan kamu
yönetimi teşkilatı, kamu hizmeti ve kolluk olarak adlandırılan devlet faaliyetlerinin örgütlenmesini ifade eder. Devlet insan yaşamında çoğu kez idare olarak somutlaşır (Yıldırım, 1999: 3).
Türkiye'nin yönetim yapısı da, bu noktaya kadar anlattığımız anayasal temel ve yönetsel ilkeler çerçevesinde merkezden yönetim ve yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere iki ana grupta toplanmaktadır:
ġekil-1: Türkiye Cumhuriyeti' nin Yönetsel Yapısı
(Gözübüyük, 2008: 106)
Merkezi yönetim alanı, başbakanlık, bakanlıklar ve bunlara bağlı organların merkez ve taşra örgütlerinin toplamından meydana gelir. Yukarıda da belirttiğimiz gibi, bu yapı "yürütme" olarak nitelendirilir; yürütme organının başında da Anayasa'nın "Devletin Başı" olarak nitelendirdiği Cumhurbaşkanı yer alır. Türkiye Cumhuriyeti Devletinin yürütme organının ikili bir yapısı vardır; bir tarafta siyasi olarak aktif ve sorumlu Bakanlar Kurulu ve Başbakan, öte tarafta görevi ile ilgili eylem ve işlemlerinden dolayı hukuksal ve siyasal sorumluluğu olmayan bir Cumhurbaşkanı. Yürütme organının en üstünde yer alan cumhurbaşkanı, devletin
devamlılığını, ülkenin ve milletin bölünmez bütünlüğünü temsil eder. Bu çerçevede Türk anayasal sisteminde Cumhurbaşkanının rolü genellikle törensel olup, gerçek yürütme gücü Başbakan ve Bakanlar Kurulu' nun denetimindedir (Polatoğlu, 2003: 103).
1.4.1. CumhurbaĢkanı
Anayasamıza göre, kendisine yürütme yetkisi ve görevi verilmiş bulunan Cumhurbaşkanı, Devletin başıdır. Bu sıfatla Türkiye Cumhuriyeti' ni ve Türk milletinin birliğini temsil eder. Anayasanın uygulanmasını, yasama, yürütme ve yargı organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetir. Cumhurbaşkanı aynı zamanda TBMM' nin manevi varlığının ayrılmaz bir parçası olan Başkomutanlık makamının da temsilcisidir.
Cumhurbaşkanı ile ilgili hükümleri, Anayasa' nın 21.10.2009 tarihinde yapılan halk oylaması ile birlikte değiştirilerek son halini almış olan 101. maddesinde yer almaktadır.
Cumhurbaşkanı, Anayasa' nın bu yeni hükmüne göre, kırk yaşını doldurmuş ve yüksek öğrenim yapmış Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya bu niteliklere ve milletvekili seçilme yeterliğine sahip Türk vatandaşları arasından, halk tarafından seçilir. Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir.
Cumhurbaşkanlığına Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri içinden veya Meclis dışından aday gösterilebilmesi yirmi milletvekilinin yazılı teklifi ile mümkündür. Ayrıca, en son yapılan milletvekili genel seçimlerinde geçerli oylar toplamı birlikte hesaplandığında yüzde onu geçen siyasi partiler ortak aday gösterebilir. Cumhurbaşkanı seçilenin, varsa partisi ile ilişiği kesilir ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeliği sona erer. Cumhurbaşkanı seçimi, Cumhurbaşkanının görev süresinin dolmasından önceki altmış gün içinde; makamın herhangi bir sebeple boşalması halinde ise boşalmayı takip eden altmış gün içinde tamamlanır.
Genel oyla yapılacak seçimde, geçerli oyların salt çoğunluğunu alan aday Cumhurbaşkanı seçilmiş olur. İlk oylamada bu çoğunluk sağlanamazsa, bu oylamayı izleyen ikinci pazar günü ikinci oylama yapılır. Bu oylamaya, ilk oylamada en çok
oy almış bulunan iki aday katılır ve geçerli oyların çoğunluğunu alan aday Cumhurbaşkanı seçilmiş olur.
İkinci oylamaya katılmaya hak kazanan adaylardan birinin ölümü veya seçilme yeterliğini kaybetmesi halinde; ikinci oylama, boşalan adaylığın birinci oylamadaki sıraya göre ikame edilmesi suretiyle yapılır. İkinci oylamaya tek adayın kalması halinde, bu oylama referandum şeklinde yapılır. Aday, geçerli oyların çoğunluğunu aldığı takdirde Cumhurbaşkanı seçilmiş olur. Cumhurbaşkanı göreve başlayıncaya kadar görev süresi dolan Cumhurbaşkanının görevi devam eder.
Anayasa' nın 8.maddesine göre, "Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı
ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasa' ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir."
Anayasa, 104.maddesi ile, Cumhurbaşkanı' nın görevlerini, yasama, yürütme ve yargı ile ilgili olanlar olarak 3 bölümde incelemiştir. Buna göre yasama ile ilgili olanların başlıcaları; kanunları yayımlamak, kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri göndermek, Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları gerekli gördüğü takdirde halk oyuna sunmak, kanunların, kanun hükmündeki kararnamelerin, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün, tümünün veya belirli hükümlerinin Anayasaya şekil veya esas bakımından aykırı oldukları gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde iptal davası açmak ve Türkiye Büyük Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesine karar vermek olarak sayılabilir.
Yürütme alanına ilişkin olanların başlıcaları, Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek, Başbakanın teklifi üzerine bakanları atamak ve görevlerine son vermek, gerekli gördüğü hallerde Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek veya Bakanlar Kurulunu başkanlığı altında toplantıya çağırmak, Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek, Genelkurmay Başkanını atamak olarak sayılabilir.
Yargı ile ilgili olanlar ise, Anayasa Mahkemesi üyelerini, Danıştay üyelerinin dörtte birini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Yargıtay Cumhuriyet Başsavcı vekilini, Askeri Yargıtay üyelerini, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi üyelerini, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini seçmektir.
Cumhurbaşkanı' nın sorumluluğu ile ilgili Anayasa' nın 105.maddesinin ilk fıkrasına göre, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzasına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki tüm kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır. Buna "karşı imza" kuralı denmektedir. Bu kararlardan ilgili bakanlar ve Başbakan sorumludur.Bu tür kararlarda imzası olmasına rağmen, Cumhurbaşkanı' nın sorumluluğunun olmaması, herhangi bir sorun yaratmaz; çünkü kararın altında imzası bulunan diğer görevliler, sorumluluğu üstlenmek zorundadırlar. Aynı maddenin ikinci fıkrası ise, Cumhurbaşkanı' nın tek başına yaptığı işlemleri, yargı denetiminden tamamen çıkarmaktadır. Hukuk devleti ilkesiyle alenen çelişen bu hüküm, Cumhurbaşkanı' nın idari ve mali sorumluluğunu tamamen ortadan kaldırmakla birlikte, Cumhurbaşkanı makamını güçlendirmenin yanında, yönetim anlamında da, en azından ilkesel anlamda, zaafiyetlere yol açmaktadır. Üçüncü fıkra ise, görüldüğü üzere, Cumhurbaşkanı' nın suçlandırılabileceği tek ihtimali göstermektedir: Bu da vatana ihanettir. Cumhurbaşkanı, sadece vatana ihanet suçundan ve TBMM tarafından suçlandırılabilecektir. Buna göre, Cumhurbaşkanı, göreviyle ilgili diğer suçlardan dolayı yine sorumsuzdur. Vatana ihanet suçu sabit görüldüğünde ise, Cumhurbaşkanı'nı, Yüce Divan sıfatıyla Anayasa Mahkemesi yargılar.
Cumhurbaşkanlığı yönetsel teşkilatında iki kurum bulunmaktadır.
CumhurbaĢkanlığı Genel Sekreterliği; Anayasa' nın 107.maddesinde düzenlenmiştir. Sekreterlik, Cumhurbaşkanı' na görevlerinde yardımcı olması için oluşturulmuştur. Cumhurbaşkanı'na Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma yetkisi, 1982 Anayasası ile yalnız Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği konusunda verilmiştir. Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği teşkilatında, biri, görev yönünden doğrudan Cumhurbaşkanı'na bağlı olan başyaverlik, danışmanlık, özel kalem müdürlüğü gibi kuruluşlar; diğeri ise görev yönünden doğrudan Genel Sekretere bağlı, inceleme başkanlığı, hukuk işleri, kanunlar ve kararlar başkanlığı, vs gibi birimler yer almaktadır. Genel Sekreter, Cumhurbaşkanlığı teşkilatının sorumlu başıdır. Genel sekreter, Cumhurbaşkanı' nca atanır. Genel Sekreter, Cumhurbaşkanı' nın, yasama organı, Bakanlar Kurulu ve diğer kuruluş ve yabancı elçiliklerle ilişki ve yazışmalarını yürütür; gereken durumlarda Cumhurbaşkanı' nı temsil eder.
Devlet Denetleme Kurumu; 1981 yılında, Cumhurbaşkanı' nın "yönetimin hukuka uygun, düzenli, verimli çalışmasını ve geliştirilmesini" sağlaması için kurulmuştur. Anayasa' nın 108.maddesi, Devlet Denetleme Kurulu' nu düzenlemektedir. Buna göre, Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanı' nın isteği üzerine, Türk Silahlı Kuvvetleri ve yargı organları dışında, tüm kamu kurum ve kuruluşlarında her türlü inceleme, denetleme ve araştırma yapar.
Kurulun raporları gizli niteliktedir. Raporlar, yalnızca Cumhurbaşkanı' na sunulur ve Cumhurbaşkanı da kendisine sunulan raporu onayladıktan sonra Başbakanlık' a gönderir. Kurul raporlarının bağlayıcılığı yoktur. Sadece ilgili kuruluş için bir inceleme ve araştırma niteliğindedir. Cumhurbaşkanlığı teşkilat şeması şu şekildedir:
ġekil-2: CumhurbaĢkanlığı TeĢkilat ġeması
1.4.2. BaĢbakan
Parlamenter sistemlerde hükümet, devletin, başbakan, bakanlar kurulu, bakanlıklardan oluşan en üst siyasal karar ve yürütme organıdır. Başkanlık sistemlerinde yeri olmayan Başbakan, parlamenter hükümet sistemlerinde, yürütme organı olan hükümetin başkanlık makamıdır. Başbakan,genel olarak seçimde en çok oyu almış siyasi partinin başkanıdır, kendisi de milletvekili olarak seçilmiş siyasetçidir (Güler, 2009: 150).
Başbakan ve başbakanlık teşkilatı, 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun hükmünde kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun' la düzenlenmiştir. Kanuna göre, "Başbakan, Bakanlar Kurulu'nun Başkanı,
bakanlıkların ve Başbakanlık Teşkilatının en üst amiridir."
Merkezden yönetimin en önemli makamı olan Başbakanlık, Türk yönetiminin de başına gelmiş görünmektedir. Zira 1961 Anayasası' nda (m.105)
"Başbakan, Bakanlar Kurulu'nun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetinin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir." hükmünün,
"Başbakan'ı yönetimin yetkili ve sorumlu başı yapmaya yetmediği" görüşü ne kadar doğru ise, 1982 Anayasası'ndaki düzenlemeler ve bunu izleyen gelişmeler karşısında Başbakanlığın Türkiye yönetiminin en üst makamı konumuna geldiğini söylemek yanlış olmaz. Zira, 1982 Anayasası, 1961 Anayasası'ndan farklı olarak, Başbakan' a,
"Bakanların görevlerini Anayasa ve yasalara uygun olarak yerine getirmeleri için düzeltici önlemler almak" (m.112) yetkisini vermiştir. Her bakan Başbakan' a karşı
sorumludur. Bakanlar, kendi yetkileri içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden dolayı, yalnız Meclis' e değil, Başbakan' a karşı da sorumludurlar. (m.112/2) Anayasa Başbakan' ı, bakanların görevlerini Anayasaya ve kanunlara uygun olarak yerine getirmelerini gözetmek ve düzeltici önlemler almakla yükümlü tutmuştur. (m.112/3). Anayasa, bununla da yetinemeyerek, Başbakan' ın önerisi üzerine Cumhurbaşkanı'nca bakanların görevden alınması yolunu da getirmiştir. (m.109/3) Başbakan, klasik Anayasa Hukuku'nda olduğu gibi, "eşitler arasında birinci" olmaktan çıkmıştır. 1982 Anayasası, yalnız Cumhurbaşkanı' nı değil, Başbakan'ı da güçlendirmiştir (Gözübüyük, 2008: 120).
Bu gelişmenin arkasında 1982 Anayasası olduğu kadar, başka faktörler de bulunmaktadır:
1) Devletin faaliyet alanı ve hacim bakımından büyümesi, Başbakan'ın patronaj gücünü ve bakanlıklar arasında koordinatörlük görevini artırmıştır.
2) Basında (medya) ve kamuoyunda dikkatler hükümetin icraatı konusunda bakanlara değil, Başbakan' ın kişiliği ve liderliği üzerinde yoğunlaşmaktadır.
3) Bakanlar, hükümetin faaliyetlerinde, zamanlarının çoğunu kendi bakanlıklarının işleri ile ilgili konulara harcamaktadırlar. Dolayısıyla diğer hükümet işleri ile ilgilenmeleri mümkün olamamaktadır.
4) Başbakanlığın kurum olarak büyümesi de, Başbakan' ın diğer bakanlıkların politika ve faaliyetleri ile ilgilenmesini ve onlara müdahale etmesini kolaylaştırmaktadır. Günümüzde Başbakanlık, koordinatör bakanlık olmak yerine, "süper hizmet bakanlığı" na dönüşmüştür. Başbakanlık örgütünde, çeşitli ana hizmet, danışma, denetim ile yardımcı birimler yer almaktadır. Çeşitli nedenlerle bakanlıkların bünyesinde örgütlenemeyen bazı kurumlar, müsteşarlık, genel müdürlük veya başkanlık olarak Başbakanlık' a bağlanmıştır. Bu kuruluşlar, "bağlı", "ilgili" ve "ilişkili" statüdedir. 1933 yılında küçük müdürlükler olarak 7 birimden meydana gelen Başbakanlık örgütünde, 2007 yılına gelindiğinde, ana hizmet, danışma ve denetim, yardımcı hizmet birimlerinin toplam sayısı 22'ye ulaşmıştır. Ayrıca bağlı kuruluş olarak 26, ilgili kuruluş olarak 11 ve ilişkili kuruluş statüsünde de 2 birim olmak üzere toplam 39 kuruluş Başbakanlıkla irtibatlandırılmıştır. Bunlardan başka, Başbakanlıkta, sürekli ya da geçici statüde çeşitli kurullar bulunmaktadır. Bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar, yönetim sorumluluğu ve yasama organıyla ilişkiler bakımından başbakan yardımcıları ve devlet bakanları arasında dağıtılmaktadır (Eryılmaz, 2009: 102).
Anayasa' ya ve yukarıda bahsettiğimiz 3056 sayılı kanuna göre, Başbakan' ın görevleri, Türkiye Cumhuriyeti' nin yüksek hak ve menfaatlerini korumak ve gözetmek, milletin huzur ve güvenini sağlayıcı önlemleri almak, genel ahlakı ve kamu düzenini muhafaza etmek, ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı sağlamak, refahı yaygınlaştırmak, Hükümetin genel siyasetini yürütmek ve diğer maksatlarla
bakanlıklar arasında ahengi ve işbirliğini temin etmek, bakanlarının görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almak ve Anayasa ve kanunlarla kendisine verilen görevleri yapmaktır.
Görüldüğü üzere Başbakan, yasalara göre, devletin genel siyaset ve işleyişini koordine etmekle yükümlüdür. Diğer bakanlardan bu anlamda daha üstün konumdadır. Başbakan'ın konumu ve görevleri incelendikten sonra, görevinin sona ermesi hallerine de değinmek gerekir. Buna göre, Başbakan' ın görevinin sona ermesi beş durumda mümkündür. Bunlardan ilki, Başbakan 'ın kendiliğinden görevinden çekilmesidir. Bunun kabulü için herhangi bir onay ya da oylamaya gerek yoktur. İkinci durum, TBM seçimlerinin yenilenmesi halidir. Seçim sonuçlarına göre, yeni TBMM' nin toplanması ile, Başbakan görevini bırakmış olur. Üçüncü durum, hakkında Meclis Soruşturması açılan Başbakan 'ın Yüce Divan ' a gönderilmesi durumudur ki, bu durumda hükümet de çekilmiş sayılır. Dördüncü durum, her ne sebeple olursa olsun milletvekilliğinin sona ermesidir. Bu durumda Başbakanlık görevi de kendiliğinden sona erer. Başbakanlık görevinin son bulmasını gerektiren son durum ise, Başbakan' ın güvenoyu oylaması sonucu güven alamaması veya güven isteminin reddedilmesidir.
Başbakanlık teşkilatı, merkez teşkilatı, bağlı kuruluşlar ve ilgili kuruluşlardan meydana gelir. Bakanlıklardan farklı olarak başbakanlığın taşra ve yurtdışı teşkilatı bulunmamaktadır.
Merkez teĢkilatı; müsteşar, müsteşar yardımcıları, ana hizmet birimleri, danışma ve denetim birimleri ve yardımcı birimler olmak üzere beş organdan oluşur. Bunların içinde elbette ki en önemlisi, müsteĢar ve onun üstlendiği görev ve sorumluluklardır. Başbakanlık' ta Başbakan' dan sonra en yetkili üst amir müsteşardır. Müsteşara yardımcı olmak üzere beş tane de müsteĢar yardımcısı bulunur. Müsteşar, Başbakan' a idari görevlerini yerine getirmesinde yardımcı olması için görevlendirilmiştir. Ayrıca bürokrasinin en tepesinde bulunan bürokrat sıfatıyla da, bürokratik ve idari usulleri belirlemekle yükümlü kılınmıştır. Ana hizmet birimleri, Başbakanlık' ın yürütmekle sorumlu olduğu hizmet ve görevleri üstlenmiştir. Bu birimler genel müdürlük veya başkanlık biçiminde teşkilatlandırılmıştır. Bunlar, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Personel ve
Prensipler Genel Müdürlüğü, Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü, Devlet Arşivleri Genel Müdürlüğü, Türkiye Acil Durum Yönetimi Genel Müdürlüğü, Güvenlik İşleri Başkanlığı, Dış İlişkiler Başkanlığı, Ekonomik ve Mali İşler Başkanlığı, Sosyal ve Kültürel İşler Başkanlığı, İdareyi Geliştirme Başkanlığı, İnsan Hakları Başkanlığı, Bilgi İşlem Başkanlığı' dır. DanıĢma ve Denetim Birimleri, Teftiş Kurulu Başkanlığı, Strateji Geliştirme Başkanlığı,Hukuk Müşavirliği, Başbakanlık Basın Müşavirliği, Başbakan Müşavirleri ve Başbakanlık Müşavirleri' nden oluşur. Bu birimler, görevli oldukları konularda danışmanlık etmekle yükümlüdürler. Yardımcı Birimler, Bakanlar Kurulu Sekreterliği, İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı, Halkla İlişkiler Dairesi Başkanlığı ve Özel Kalem Müdürlükleri' nden oluşur. Tüm bu birimlerin görevleri, 3056 Sayılı kanunda, 26-30. maddelerde sayılmıştır. Tüm bu birimlerin hepsi kanuna göre, hizmetin etkin, verimli ve düzenli yürümesi için gerekli işleyişi sağlamak ve yazışmaları yürütmekle görevlidirler.
Bağlı kuruluĢlar; çeşitli nedenlerle bakanlıklar içinde örgütlendirilmeyen bazı kuruluşların, başkanlık, genel müdürlük veya müsteşarlık gibi çeşitli konumlar altında Başbakanlık' a bağlanmaları suretiyle yürütmeye dahil edilmişlerdir. Böylece gördüğü hizmetler bakımından Başbakanlık bir hizmet bakanlığı haline gelmiştir. Bu kuruluşlar, aslında genel olarak bir devlet bakanlığı ile ilişkilendirilmekte, çok az sayıda bir kısmı doğrudan Başbakan'a bağlı olarak çalışmaktadır. MİT, TOKİ, MGK Genel Sekreterliği, DPT, TÜBİTAK, TİKA, SHÇEK, TÜBA, Diyanet İşleri Başkanlığı, Yüksek Öğrenim Kredi Yurtlar Kurumu Müdürlüğü, TRT, TODAİE, SPK, Anadolu Ajansı, Merkez Bankası, Ziraat Bankası' nı bağlı kuruluşlara örnek gösterebiliriz.
Ġlgili kuruluĢlar; bu kuruluşlara örnek olarak, TODAİE, TRT, T.C. Ziraat Bankası, T.C. Merkez Bankası, SPK, Anadolu Ajansı Genel Müdürlüğü, Türk EXIMBANK' ı göstermek mümkündür.
Başbakanlık teşkilat şemasını şu şekilde göstermek mümkündür: ġekil-3: BaĢbakanlık Merkez TeĢkilatı ġeması
