ÖZET: Afyon Kocatepe Üniversitesi İktisadi Ve İdari
Bilimler Fakültesi Maliye Bölümünden Doç. Dr. Kamil
Gün-gör: “Ülkeler öncelikli olarak iç borçlanmayı tercih ederler.
Zira iç borçların yönetilmesi daha kolaydır. Örneğin borç
verenle pazarlık yapma zorunluluğu yoktur. Bir ülkenin ne
kadar borçlu olduğu ya da risk unsuru taşıyıp taşımadığı bu
kriterlere göre belirlenir. Gelişmiş ülkelerde ise dış
borçlan-ma adeta “olağanüstü”dür. Zira bu ülkelerin örneğin IMF’den
borçlanmak zorunda kalması gelişmekte olan ülkelerden çok
daha fazla yankı oluşturur ve çok daha az müracaat edilir.”
dedi.
ABSTRACT: Prof. Kamil Güngör, academician at
Fi-nance Department of Afyon Kocatepe University Faculty of
Economics and Administrative Sciences, reports ‘The
count-ries prefer domestic borrowing at first. Since domestic
bor-rowing is easier to manage. For instance you do not have to
bargain with the lender. How much is a country indebted
or whether it has a risqué factor is determined according to
these criteria. However at the developed countries external
borrowing is above the ordinary. Yet if these countries need
debt from the IMF it creates a more tremendous impression
than the developing countries so they apply less.’ (Translated
by BURDİL)
Borç bilimsel iktisadın ilk örneği olarak kabul edilen klasik iktisadi düşün-cede olağanüstü bir gelirdi. Uzun süre korunabilen bu düşünce “Keynezyen” iktisadi düşünce ile “olağan gelir” haline dönüştü. Öyle ki; günümüzde gelişmiş ülkelerde borç sorunu olmayan ülke ne-redeyse kalmamıştır. Hatta 2007 sonrası başlamış ve halen tam olarak aşılamamış olan küresel krizin günümüzdeki yansı-ması yüksek borç ve buna bağlı sorunlar-dır.
Devlete yüklenen fonksiyonların her geçen gün artması kimi zaman “kısa dö-nemli” riskler oluşturan vergilendirme-nin, yerini süreç içerisinde hızlı bir şekil-de borçlanmaya terk ettiği görülür. Daha doğrusu verginin borçlanma gibi olağan bir gelir halini aldığı bir dönem yaşan-maya başlamıştır. Oysa borçlar nihai ola-rak yine vergilerle finanse edilecektir. Bu gerçek ancak olağanüstü bir uygulama olan ve tarihte ender rastlanan “borcun reddi” ile değişebilir.
Devletlerin borçlanma gerek-leri beraberinde IMF gibi sadece borç vermek için kurulan uluslar arası kuru-luşların da oluşmasına neden olmuştur. Kimine göre darboğaza giren ülkeler için bir can simidi, kimine göre bir tefeci… Ama şu bir gerçek ki, ülkeler zor durum-da kalmadıkları müddetçe IMF ile anlaş-ma yoluna gitmeyi tercih etmemektedir. Zira ticari bir banka gibi davranan IMF, borç vermenin yanında ilgili ülkenin ekonomisi üzerinde uzun vadeli söz sa-hibi olmayı da istemekte, bu durumun devletlerin egemenlikleri ile bağdaşma-ması ülkelerin IMF’ye mesafeli durbağdaşma-ması- durması-na sebep olmaktadır. Ancak, borç almak zorunda olan bir ülkenin IMF’ye karşı yapabileceği şeyler sınırlıdır. Borçlanma koşulları daha çok ilgili ülkenin potan-siyel ekonomik gücü ile ölçülebilmekte, pazarlık gücü bu çerçevede ortaya çıka-bilmektedir. Elbette dünyada IMF
dışın-da dışın-da borç uluslar arası kurumlar vardır. Bu kurumlar daha iyi şartlarda da borç verebilmektedir. Ancak hiçbirisinin mali kaynakları IMF kadar güçlü değildir.
Ülkeler öncelikli olarak iç borç-lanmayı tercih ederler. Zira iç borçların yönetilmesi daha kolaydır. Örneğin borç verenle pazarlık yapma zorunluluğu yok-tur. Tercih edilmemekle birlikte borçların yeniden yapılandırılması yani konso-lidasyon ve konversiyon, dış borçların ödenememesi yani bir anlamda iflas ilanı olan, “moratoryum”dan daha ko-laydır. Ancak borçlanmak zorunda olan ülkelerin birçoğunda borç kaynaklarını teşkil eden sermaye piyasası araçlarının yeterince gelişmiş olmaması, ilgili ülkeyi uluslar arası piyasalardan borçlanmaya zorlamaktadır. Bu ise zaman içerisinde bir “kısır döngü” oluşturmakta, çevrile-mez hale geldiğinde ise borç krizleri, buna dayalı ekonomik krizler meydana gelebilmektedir.
Ekonomik kalkınma sürecinin başlatılması ve sürdürülmesinde önemli olan büyük ölçekli yatırımların finansma-nı, hammadde, ara ve yatırım mallarının ithalatı için gerekli olan döviz ihtiyacı-nın karşılanması, ödemeler dengesin-deki açıkların giderilmesi, olağanüstü durumlardan (doğal afet, savaş, kriz dö-nemleri vb.) kaynaklanan harcamaların bütçe imkânlarıyla karşılanamaması, ar-tan savunma harcamalarının
finansma-nı, kronikleşen bütçe açıklarının finanse edilmesi, fiyat istikrarının korunması, va-desi gelmiş borçların ödenmesi, devletin milli para değerini korumak için gerekli rezerv ihtiyacı içinde olması, gelişmiş ülkelerden borçlanmanın faiz yüklerinin daha düşük olması, gelişmiş ülkelerin gelişmekte olan ülkeleri borçlanmaya zorlamaları gibi birçok nedenle dış borç-lanmaya ihtiyaç duyulabilmektedir.
Gelişmiş ülkelerde ise dış borç-lanma adeta “olağanüstü”dür. Zira bu ülkelerin örneğin IMF’den borçlanmak zorunda kalması gelişmekte olan ülke-lerden çok daha fazla yankı oluşturur ve çok daha az müracaat edilir. 1970’li yıllar-da İngiltere bile IMF’den borç
almak zorunda kalmıştı. Günümüzde tam olarak gelişmiş ülke olmasa da Yu-nanistan’ın durumu buna örnektir.
İngiltere devletçi politikaların da etkisiyle İşçi Partisi’nin liderliğinde 1970’li yıllarda her şeyin önüne “nati-onal” kelimesinin eklenmesini marifet olarak algılamıştır. Öyle ki şehirlerarası otobüs işletmeleri bile bir dönem devlet tarafından işletilir hale gelmişti. Bu poli-tikaların bir yansıması olarak İngiltere’de ekonomi krize girmiş ve enflasyonu tır-manmıştır. Bu dönemde İngiltere ekono-misinin düze çıkması için IMF’den borç para almak zorunda kalmış, o dönemde iktidarda olan İşçi partisinin girişimleri sonuç vermemiştir. Nitekim 1979’da
ya-pılan seçimlerle iktidara gelen Muhafa-zakar Parti Lideri “Demir Laidy” Lakaplı Margaret Thatcher, aldığı olağanüstü tedbirlerle İngiltere’yi içine düştüğü bu krizden çıkarmış ve İngiltere tarihine is-mini altın harflerle yazdırmıştır. Thatc-her’in politikasının temelinde devlet mü-dahaleleri yerine o dönemde dünyaya ve ülkemize de öncülük edecek politikalar olan özelleştirme ve deregulasyon poli-tikaları olmuştur.
Küresel Kriz ve Artan Borç Yükü Küresel krizin yaygınlaşması ile birlikte Avrupa Birliği ülkelerinde var olan borç sorunu derinleşmiş ve gün yü-züne çıkmıştır. Avrupa Birliği ülkelerinin çok azı borç sorunuyla yüz yüze değildir. İzlanda’da başlaya kriz dalga dalga ya-yılmıştır. Göstergeleri iyi olan bu küçük nüfuslu ülke ise bu tarihten sonra Avru-pa Birliği’ne üye olmak üzere başvuruda bulunmuştur. Yunanistan başta olmak üzere Avrupa Birliği ülkelerinin çoğunda Avrupa Birliği’nin kabul ettiği % 60 sınırı aşılmış durumdadır.
Krizde gelişmiş ülkelerde kamu borcunun milli gelire oranı kriz öncesi-ne göre yüksek düzeylere gelmiştir. Ge-lişmiş ülkelerin 2007 yılı sonunda yüzde 72,8 olan borç stokunun milli gelire oranı 2009 yılında yüzde 91 düzeyine yüksel-miştir. İlerleyen yıllarda bunun daha da yükseleceği tahmin edilmektedir.
Ör-neğin 2011 yılı sonu itibarıyla borç sto-kunun milli gelire oranının, Japonya’da yüzde 234, Yunanistan’da yüzde 139, İtal-ya’da yüzde 120, İrlanda’da yüzde 108, Belçika’da yüzde 103, ABD’de yüzde 99 olması beklenmektedir.
Borç Yükü ve Sürdürülebilirlik Borcun miktarının ne olduğu elbette önemlidir. Ancak bundan daha önemlisi bu borcun rasyosu, sürdürüle-bilirliği ve esnekliğidir. Kavramları kısa-ca tanımlayakısa-cak olursak borcun rasyosu GSYH’ye oranını, sürdürülebilirliği, bir ülkenin borcunu ödeyebilme kapasitesi-ni, esneklik ise, borç oranında rasyonun istikrarını ifade eder.
Bir ülkenin ne kadar borçlu ol-duğu ya da risk unsuru taşıyıp taşıma-dığı bu kriterlere göre belirlenir. Bu yüzden 2000’li yıllarda Türkiye’de borç-lardaki “nicel” artışın hangi düzeyde tehlike oluşturduğu ya da tehlike oluş-turup oluşturmadığı bu kriterlere göre değerlendirilmelidir. Borcun rasyosunun yüksekliği ilgili ülke ekonomisini kırıl-ganlaştırmaktadır. Nitekim, öyle bir risk olmamasına karşın, Türkiye’nin kırılgan beşli içerisinde değerlendirilmesi son dönem ürünüdür.
Borçlanmada diğer önemli un-surlar ise borcun bileşimi ile ilgilidir. Bu da borcun milli para ya da yabancı para cinsindeki oranı, vadesi, faiz oranı ile
il-gili bir durumdur. Diğer bir deyişle bir ülkede var olan borcun sayısal olarak miktarından ziyade bu saydığımız kriter-lere göre yapısını analiz etmek gerekir. Japonya gibi bazı ülkelerde borcun ras-yosunun yüksek olmasına rağmen krizin derin etkilerinin olmaması, reel sektöre dayalı ekonomisi yanında borcun yu-karıda bahsedilen kriterlere uygunluğu da etkili olmuştur. Almanya için de ben-zer durum söz konusudur. Rasyo olarak daha düşük borç yükü olan Yunanistan gibi bazı ülkelerin ekonomik olarak nere-deyse tepe taklak olması yani sürdürüle-mezliği de yine yukarıdaki göstergelerin sorunlu olmasıyla ilgilidir.
Milli para cinsinden borçlanma daha çok iç borçlanma ile ilgilidir ve yö-netimi daha kolay, riski daha azdır. Ancak milli para ile dış borçlanmaya da gidilebi-lir. Yabancı para ile borçlanmak özellikle döviz kurundaki değişmelerden çok faz-la etkilenir ve bu etkilenme çoğu zaman ilgili ülkenin aleyhine ve borcunu artı-racak şekilde meydana gelir. Bu konuda sorunlu ülke olan Arjantin’in ikinci kez moratoryum ilan etmesi daha çok borç yapısındaki bu bileşimle ilgilidir.
Borcun vadesi ise ilgili ülkenin ödeme kapasitesi ile ilgilidir. Zira borcun vadesinin kısa olması ödeme güçlüğü ortaya çıkarabilirken, faiz yapısı da ben-zer bir etki gösterir ve ilgili ülkenin
bor-cunun sürdürülebilirliğini olumlu ya da olumsuz yönde etkiler. Çok uzun vadeli borçlanabilme ekonomiye güvenle ilgi-liyse de borcun önemli ölçüde gelecek nesillere aktarılmış olması uzun vadede sorunlara da yol açabilmektedir. Türki-ye’nin karşı karşıya kaldığı borç sorunla-rından birisi de budur.
O halde temel iki kavram rasyo ve sürdürülebilirliktir. Bunun günümüzde il-ginç örnekleri vardır. Örneğin % 234’lük bir borç oranı ile Japonya herhangi bir borç krizi yaşamazken, % 130 civarında-ki borcu ile Yunan ekonomisi iflas ede-bilmektedir. Benzer bir durum İngiltere ve İrlanda için de geçerlidir. Daha yük-sek borç rasyosuna sahip olan İngiltere herhangi bir sorun yaşamazken, İrlanda ekonomisi krizden en fazla etkilenen ül-kelerdendir. Her iki örnekte de ülkelerin borçları Maastricht kriterlerini çok fazla aşmasına rağmen, ülkelerin birisi bu bor-cu “sürdürebilirken” diğer ülke bu borç yüzünden iflasa sürüklenebilmektedir. O halde borcun sürdürülebilirliği en önemli kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu kavramın borcun rasyosundan da daha önemli olduğu göz ardı edilmemelidir. Borcun rasyosu yüksekse bile ilgili ülke bu borcu çevirebiliyorsa borcun rasyo-sunun düşük olduğu ancak gerek mikta-rının gerek bileşiminin, gerekse de vade yapısındaki farklılıklar borcun
sürdürüle-bilirliği üzerinde etkide bulunmaktadır. Borcun sürdürülebilirliğinde elbette ilgili ülkenin yapısal durumu önemlidir. Bugün kişi başına milli geliri İngiltere’den daha yüksek olmasına rağ-men, İrlanda’nın krize sürüklenmesinde-ki neden ekonomidesürüklenmesinde-ki yapısal durum-dur. Yine Japonya yüksek borç rasyosu ve yine yüksek diyebileceğimiz bütçe açığı ile (% 7) ekonomisinde küresel çapta bir problemin çıkmaması aynı gerekçelerle açıklanabilir. İrlanda daha çok yabancı sermaye ile büyümüş bir ülkedir. Ancak İngiltere’nin üretim ekonomisine dayalı çok sağlam altyapılı bir ekonomisi vardır. İflasa sürüklenen en önemli ülke olan Yu-nanistan ise, reel ekonominin zayıf oldu-ğu üretimin düşük olduoldu-ğu Avrupa Birliği üyeliği sonrası milli geliri artan, sanal bir refah yaşayan, Avrupa Birliği yardımlarıy-la ayakta kayardımlarıy-lan bir ülkedir. Tüketim eği-limi son derece yüksek olan ülkede reel ekonomi adına sadece gemicilik sektörü-nün olduğunu göz ardı etmemek gere-kir. Turizmde de iddialı olan Yunanistan, Euro’ya geçişin de ortaya çıkardığı ne-denlerle borç yüküne dayalı ekonomik kriz yaşamaktadır. O halde borcun sür-dürülebilirliği en önemli kavram olarak karşımıza çıkar. Ekonomisi reel sektöre dayalı ülkeler bu konuda daha avantajlı-dır.
edip etmemesinin bir göstergesi de ilgili ülkenin cari dengesidir. Tüketim eğilimi yüksek olan veya ithalatı fazla olan ülke-ler başlı başına makro düzeyde bir sorun olan cari açık yanında borçların sürdürü-lebilirliği üzerinde de etkili olabilmekte-dir. Cari açık sorunu olmayan ülkeler bu konuda daha şanslıdır.
Avrupa Birliği Ülkeleri ve Borçlar Borç devlete yüklenen fonksi-yonların artmasıyla özellikle 20. yüzyılın son çeyreğinden itibaren küresel bir so-run olmuştur. Aslında soso-runun başlangı-cını yüzyılın başlarına kadar götürebili-riz. Zira 1920’li yıllarda krize giren dünya 1929’da en ağır faturayı ödedikten sonra takip eden yıllarda Keynezyen ekonomi-nin de kabul ve teşvik etmesiyle kendisi-ne “meşru” bir zemin bulmuştur. Zaman içerisinde artan kamu harcamaları hiçbir zaman eski seviyesine inmemiştir. İkinci Dünya Savaşı’nın olağanüstü koşulların-da sınırsız bir şekilde yükselmeye devam eden kamu harcamaları savaş sonrasın-da yıkımın onarılması için kendisine yeni bir neden bulmuştur. Süreç içerisinde ar-tan kamu harcamalarını finanse etmekte güçlük çeken ülkeler politik nedenlerle de vergiye daha az başvurunca borçlan-ma kaçınılborçlan-maz bir hal almıştır.
1970’li yıllar aynı zamanda Key-nezyen İktisadi düşüncenin de daha yüksek sesle tartışıldığı yıllar olmuştur. Bu dönemde yaşanan petrol krizi ise batılı ülkelerin ekonomilerini daha da zora sokmuştur. Sorunun büyümesi yeni kurumsal tedbirlerin alınmasını gerekli kılmış, devletler önce sırtlarındaki kam-burlardan, yani KİT’lerden kurtulmanın yollarını aramıştır. Bu konuda en cesaret-li davranan yine İngiltere olmuştur. Zira 1979’da İngiltere’nin ilk kadın başbakanı olan Margaret Thatcher devletçi politi-kaları tamamen terk ederek yeniden şe-killenen ve ilgi çeken neo klasik-liberal iktisadi düşüncelerin ışığı altında ülkesi-ni girdiği bu zor durumdan kurtarmış ve İngiltere tarihine adını yazdırmıştır.
Bu süreç içerisinde gücünü pe-kiştirme çabası içerisinde olan Avrupa Birliği ise 1987’de tek pazarı kurmak su-retiyle ekonomik olarak hedefine ulaş-mıştır. Zira Avrupa Birliği tarihinde atılan en önemli adımlardan birisi tek pazarın kurulmasıdır. Nihai olarak siyasi birliği hedefleyen ve Avrupa’da savaşın tekrar çıkmasını önleme amacı güden Avrupa Birliği bu şekilde ekonomik ayağını ta-mamlamıştır. Bu süreçte Doğu Bloku ül-kelerinin de çökmesiyle kendisine yeni bir zemin bulan ve güçlenen Avrupa
Birliği, gerek dağılan SSCB’den geriye ka-lan ülkeler gerekse de diğer Doğu Bloku ülkeleri için bir cazibe alanı haline gel-miştir. Bu yüzden 1992 yılında imzalanan Maastricht Anlaşması Avrupa Birliği’nin nihai hedefe gidişte attığı en önemli adımlardan birisidir. Zira artık “Avrupa Topluluğu” olan kurumun adı “Avrupa Birliği” olmuştur. Ekonomik gibi gözüken bazı kararların aslında Avrupa Birliği’nin “uluslarüstü” niteliğini güçlendiren ve üye ülkeleri bağlayıcı kararların alındı-ğı bir anlaşma haline gelmiştir. Devam eden süreçte alınan çeşitli kararlarla bu statü geliştirilmiş, Avrupa Birliği’nin ka-rarlarında oy birliği ile alınan kararların sayısı azalırken, nitelikli çoğunlukla alı-nan kararların sayısı gittikçe artmaktadır. Anayasa oluşturma girişimleri başarısız olsa da, reform anlaşmasıyla yasal ve kurumsal altyapıyı güçlendirmeyi başar-mıştır.
Avrupa Birliği Maastricht kriter-leri ile borçlanmanın da içerisinde yer aldığı bazı makro ekonomik verilere sı-nır getirmek kaydıyla konuyu siyasilerin sınırsız yetkisinin dışına taşımıştır. Bunu takiben Avrupa Birliği’nde parasal birlik-ten kaynaklanan sorunları çözmek için ve daha çok ulusal yükümlülükler geti-ren İstikrar ve Büyüme Paktı (İBP) ile
de-vam edilmiştir. Avrupa Birliği alınan bu tedbirlere rağmen son dünya krizinde başarılı bir sınav verememiş, birçoğu Av-rupa Birliği üyesi olan dünya ekonomileri süreç içerisinde şekil değiştiren ve halen bir borç krizi şeklinde devam eden kriz-de Maastricht kurallarını esnetmek ve ertelemek zorunda kalmıştır. Avrupa Bir-liği’nde daha radikal tedbirler gündeme gelmiş, borsun oranının binde 5’e çekil-mesi gündeme taşınmıştır. Günümüzde Türkiye’de “mali kural” olarak da adlan-dırılan, dünyanın 90’dan fazla ülkesinde uygulanan teori kimi zaman anayasalar-da yer almakla birlikte değiştirilmesinin kolay olması için daha çok yasalarla dü-zenlenmesi tercih edilmektedir.
Henüz tam üyesi olmamış olan Türkiye’yi şüphesiz Avrupa Birliği mev-zuatı doğrudan bağlamamaktadır. Ge-rek yarım asır kadar ilişkisi geGe-rekse tica-retinin yarısını yürüttüğü Avrupa Birliği mevzuatına uyum elbette ki Türkiye’nin gösterdiği bir çabadır. Tam üyelik öncesi son aşamada bulunan Türkiye gümrük birliğinin ve müzakere sürecindeki ikili görüşmelerin getirdiği çeşitli sorumlu-lukları vardır. O halde bütün samimiye-tiyle Avrupa Birliği’nin kapısını zorlayan Türkiye’nin Avrupa Birliği mevzuatından
kaynaklanana yasal zorunluluğu olmasa da defacto durum Türkiye’yi birlik mev-zuatına uyumlu hale dönüştürmeyi ge-rektirmektedir.
Taslak anayasanın reddedilme-sinden sonra hazırlanan ve Avrupa Birliği üst Kurumları’nın egemenliğini vurgula-maktan özenle kaçınan Lizbon Antlaşma-sında (Reform Antlaşması), üye ülkelerin bu hassasiyetini göz ardı edememiştir. Her ne kadar nihai hedefi, anlaşmalarda açıkça belirtilmiş olmasa da, siyasi birlik olan Avrupa Birliği, hedeflerini gerçek-leştirmede güçlük çekse de altına imza attığı her metinde bir adım daha ileri git-mektedir. Avrupa Birliği’nin uluslar üstü (supra-national) yapısı, daha çok kararın oybirliği yerine nitelikli çoğunlukla alın-ması, parlamentonun sürekli güçlendi-rilmesi… gibi politikalar hedefe emin adımlarla gidildiğinin işaretleridir.
Zaman zaman tartışmalı hale gelse de Roma İmparatorluğu’ndan sonra “asgari müştereklerin ötesinde” ilk defa bu kadar büyük bir birliktelik sağ-lamış olan ve halen dünyanın ekonomik olarak birinci sırasında yer alan Avrupa Birliği Projesinin sona ermesi diye bir şey söz konusu değildir. O halde ekonomisi güçlenen ve bölgesel ve global düzeyde
etkinliğini artıran, eskisi kadar ihtiyacı ol-masa bile Avrupa Birliği’ne “tam üyelik” iradesi siyaseten devam eden ülkemizin, Avrupa Birliği’nin kendi içerisinde kon-jonktürel nedenlerle uyum sağlayamadı-ğı ekonomik ve siyasi kriterlerine uyum sağlaması gerekmektedir.
Kendi içerisinde önemli uyum-suzlukları barındıran ve krizle birlikte başta Maastricht Kriterleri olmak üzere ekonomik kriterleri göz ardı edildiği bir Avrupa Birliği ortamı Türkiye’yi dezavan-tajlı duruma getirmemektedir. Üstelik kriz döneminde bütçe açığı, borçlanma gibi temel makro ekonomik verilerde Türkiye’nin pek çok üye ülkeden daha iyi bir performans göstermesi lehine bir pozisyon bile sağlamaktadır. Buna kar-şın, dolaylı dolaysız vergi yükü, vergilerin merkezi idare ve yerel yönetimler ara-sındaki paylaşımı, gelir servet harcama verilerindeki dağılım ve sosyal güvenlik alanında önemli uyumsuzluklar göste-ren Türk Vergi Sisteminin yapısı süreç içerisinde sorun teşkil edecek potansiyel taşımaktadır.
