Kamu harcamalarında etkinlik ve verimlilik: Karaman Belediyesi hizmetleri üzerine bir uygulama

(1)

Türk Vergi Hukuku Açısından Mükellef Haklarının Değerlendirilmesi

146

Kılıç, R. (2011), Vergi İdarelerinin Görevleri Açısından Modernizasyon İhtiyacı, Zonguldak Karaelmas Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 7(14),11.

Koşar, N. (2007), Avrupa Birliğinde Mükellef Hakları ve Türkiye’de Mükellefin Durumu, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Maliye Anabilim Dalı, (Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi), İzmir.

OECD (2003), OECD Taxpayers’ Rights and Obligations–Practice Note, Centre for Tax Policy and Administration Tax Guidance Series, http://www.oecd.org/dataoecd/24/52/17851176.pdf (Erişim Tarihi:28/07/2012) Şahin, O.I.F. (2012), Bilgi Edinme Hakkının Kullanılmasında Bir İstisna: “Vergi

Mahremiyeti”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, XVI(2), 214. Soydan, Y.B. (2006), “Vergi Yükümlüsünün Hakları”, Beta Yayınları, İstanbul. Şimşek, S. (2010), Vergi Politikaları, Mülkiyet Hakkı ve Avrupa İnsan Hakları

Mahkemesi, Maliye Dergisi, Sayı:159, 324-325.

Şin, S. (2005), Avrupa Birliği ve Türkiye’de Vergi Yapısı, Denetimi ve İdari İşlemlerde Mükellef Hakları, İstanbul Ticaret Odası Yayınları, İstanbul.

Yaltı, B. (2000), “İnsan Hakları Açısından Vergi Yükümlüsünün Adil Yargılanma Hakkı I”, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı:143, 158.

Yücedoğru, R. (2007), Türk Vergi Sistemi Açısından Mükellef Hakları, Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul.

Yücel, M. (2011), Fazla ve Yersiz Ödenen Vergilerin İadesinde Faiz Uygulaması ve Anayasa Mahkemesi Kararı, Mali Çözüm Dergisi, Sayı:107, 187.

Yılmaz, E. (2009), Uzlaşma Müessesesinin Hukuki Niteliği ve Temel Vergilendirme İlkeleri Açısından Değerlendirilmesi, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt:XIII, Sayı:1-2, 147-148.

N. IŞIK, F. DEMİR

147

Kamu Harcamalarında Etkinlik ve

Verimlilik: Karaman Belediyesi

Hizmetleri Üzerine Bir Uygulama

1 Nihat IŞIK

*

Filiz DEMİR

**

Özet

Bu çalışmada, Karaman Belediyesi üzerinde bir alan araştırması yapılarak kamusal harcamaların etkinliği ve verimliliği anket yordamıyla incelenmiştir. Anket çalışması Karaman Belediyesinin çeşitli birimlerinde çalışan personel üzerinde yapılmıştır. Araştırma sonuçlarından elde edilen bulgular doğrultusunda Belediye personelinin en verimli olarak gördüğü hizmet %24,3 seviyesi ile eğitim alanına yapılmış ve yapılmakta olan hizmetken şehir temizliği ve çöplerin toplanması ikinci sırada yer almıştır. Ankete katılanların %35’i Karaman Belediyesinin hizmetlerini etkin ve verimli buluyorken %45’i bu fikre katılmamıştır. Etkinlik ve verimliliğin ölçülmesiyle ilgili sorularda Belediye personelinin sorumluluk alma yeteneğinin geliştirilmesinin yönetsel etkinliği artıracağı fikrine katılımcıların çok büyük bir bölümü (%85) katıldığını belirtmiştir. Belediye çalışanlarına ve yöneticilerine kendini ispatlama olanağının verilmesinin Belediyenin etkinliğini artıracağı fikri de yine ankete katılanların çoğunluğu (%85) tarafından desteklenmiştir. “Yönetici ve Belediye personelinin örgütsel vizyon ve misyona katkıda bulunması yönetsel etkinliği artırır” sorusuna da katılanların önemli bir oranı (%78) olumlu cevap vermiştir.

Anahtar Kelimeler: Kamu Harcamaları, Etkinlik, Verimlilik

1_{Bu çalışma, Filiz DEMİR’in Doç.Dr. Nihat IŞIK danışmanlığında Karamanoğlu Mehmetbey}

Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İktisat Anabilim Dalında hazırlamış olduğu “Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Verimlilik: Karaman Belediyesi Hizmetleri Üzerine Bir Uygulama” başlıklı yüksek lisans tezinden revize edilerek özetlenmiştir.

*_{Doç.Dr., Kırıkkale Üniversitesi, İİBF, Ekonometri Bölümü, nihatis@hotmail.com}

(2)

Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Verimlilik: Karaman Belediyesi Hizmetleri Üzerine Bir Uygulama

148 Maliye Dergisi  Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012

Efficiency and Productivity in Public Expenditures: An Application on Karaman Municipality Services Abstract

In this study the efficiency and productivity of public expenditures were explored via a survey study in Karaman Municipality. The survey was presented to the personnel who work in different units of Karaman Municipality. According to the findings of survey results; 24,3% of the participants thought that the service on the education area was the most productive one. City cleaning and picking garbage services took the second place. 35% of the participants thought that Karaman Municipality services were efficient and productive; but 45% of the participants disagreed with this idea. Most of the participants (85%) agreed with the idea of improving of the personnel’s ability on responsibility taking would increase the management effectiveness. Again, most of the participants (85%) thought that if the Municipality personnel had chance to prove themselves, it would improve the Municipality’s efficiency. 78% of the participants replied the “Contribution of Manager and Municipality personnel to the organizational vision and mission would increase managerial efficiency” question affirmatively.

Key Words: Public Expenditures, Efficiency, Productivity JEL Classification Codes: H50, H20, H21

Giriş

Dünyada ve ülkemizde modern devlet anlayışında meydana gelen değişmenin bir sonucu olarak üretim faktörlerinin etkin ve verimli kullanılması görüşü giderek daha fazla önem kazanmaya başlamıştır. Tüm ülkeler ekonomide etkinlik ve verimliliği artırmak için çeşitli girişimlerde bulunurken kamu sektörünün rolü yeniden değerlendirilmekte ve değişen koşullar altında programların önem ve öncelikleri incelenmektedir. Çünkü gelişmekte olan ülkelerin en önemli problemlerinden biri hem yeterli kaynağa sahip olmamak hem de bu kıt kaynakları ironik bir şekilde verimsiz kullanmaktır. Devlet kuruluşları söz konusu olduğu zaman etkinlik ve verimlilik daha da azalmaktadır. Türkiye de bu olgunun dışında değildir.

Fayda-maliyet ve maliyet-etkinlik gibi çeşitli analiz teknikleri kamu harcamalarının etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesinde başvurulan yöntemlerdendir. Söz konusu tekniklerin temel amacı, kamu sektörünün ekonomik olarak daha etkin ve verimli harcama kalemlerini seçmesi ve kaynakların daha rasyonel esaslara göre dağılımının yapılmasına yardımcı olmaktır.

Kamunun gelir ve giderleri arasında dengenin sağlanmasında kamu gelirlerinin artırılmasının çok kolay olmadığı göz önüne alındığında kamu harcamalarının etkin ve verimli kullanılması daha bir önem kazanmaktadır. Kamu harcamalarının kamu gelirlerini aşması sonucu bütçede açık oluşması likiditeye duyulan ihtiyacı artırarak faiz oranlarının yükselmesine ve özel sektörün kullanabileceği kaynağın azalmasına (crowding-out-dışlama) neden olmaktadır. Kuşkusuz kamunun geneli açısından son derece önem arz eden kamu harcamalarının etkin ve verimli kullanımı, kamu kaynaklarını kullanarak hizmet üreten belediyeler açısından da oldukça önemlidir.

(3)

Efficiency and Productivity in Public Expenditures: An Application on Karaman Municipality Services Abstract

In this study the efficiency and productivity of public expenditures were explored via a survey study in Karaman Municipality. The survey was presented to the personnel who work in different units of Karaman Municipality. According to the findings of survey results; 24,3% of the participants thought that the service on the education area was the most productive one. City cleaning and picking garbage services took the second place. 35% of the participants thought that Karaman Municipality services were efficient and productive; but 45% of the participants disagreed with this idea. Most of the participants (85%) agreed with the idea of improving of the personnel’s ability on responsibility taking would increase the management effectiveness. Again, most of the participants (85%) thought that if the Municipality personnel had chance to prove themselves, it would improve the Municipality’s efficiency. 78% of the participants replied the “Contribution of Manager and Municipality personnel to the organizational vision and mission would increase managerial efficiency” question affirmatively.

Key Words: Public Expenditures, Efficiency, Productivity JEL Classification Codes: H50, H20, H21

Giriş

Dünyada ve ülkemizde modern devlet anlayışında meydana gelen değişmenin bir sonucu olarak üretim faktörlerinin etkin ve verimli kullanılması görüşü giderek daha fazla önem kazanmaya başlamıştır. Tüm ülkeler ekonomide etkinlik ve verimliliği artırmak için çeşitli girişimlerde bulunurken kamu sektörünün rolü yeniden değerlendirilmekte ve değişen koşullar altında programların önem ve öncelikleri incelenmektedir. Çünkü gelişmekte olan ülkelerin en önemli problemlerinden biri hem yeterli kaynağa sahip olmamak hem de bu kıt kaynakları ironik bir şekilde verimsiz kullanmaktır. Devlet kuruluşları söz konusu olduğu zaman etkinlik ve verimlilik daha da azalmaktadır. Türkiye de bu olgunun dışında değildir.

Fayda-maliyet ve maliyet-etkinlik gibi çeşitli analiz teknikleri kamu harcamalarının etkin ve verimli kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesinde başvurulan yöntemlerdendir. Söz konusu tekniklerin temel amacı, kamu sektörünün ekonomik olarak daha etkin ve verimli harcama kalemlerini seçmesi ve kaynakların daha rasyonel esaslara göre dağılımının yapılmasına yardımcı olmaktır.

Kamunun gelir ve giderleri arasında dengenin sağlanmasında kamu gelirlerinin artırılmasının çok kolay olmadığı göz önüne alındığında kamu harcamalarının etkin ve verimli kullanılması daha bir önem kazanmaktadır. Kamu harcamalarının kamu gelirlerini aşması sonucu bütçede açık oluşması likiditeye duyulan ihtiyacı artırarak faiz oranlarının yükselmesine ve özel sektörün kullanabileceği kaynağın azalmasına (crowding-out-dışlama) neden olmaktadır. Kuşkusuz kamunun geneli açısından son derece önem arz eden kamu harcamalarının etkin ve verimli kullanımı, kamu kaynaklarını kullanarak hizmet üreten belediyeler açısından da oldukça önemlidir.

N. IŞIK, F. DEMİR “Dünyada son yıllarda kamu mali yönetimi ve bütçe ile ilgili yaşanan değişim sürecine bakıldığında; hesap verme sorumluluğunun güçlendirilmesi, kaynak kullanımında etkinlik, etkililik ve ekonomikliğin sağlanması, mali saydamlık, performansa dayalı ve hedeflere yönelik mali yönetim anlayışı ve güvenilir iç kontrol sistemi hususlarının ön plana çıktığı görülmektedir. Bu gelişmelere paralel olarak ülkemizde de kamu mali yönetim ve kontrol sisteminde önemli reform çalışmaları gerçekleştirilmiştir. Bu reform çalışmalarından en önemlisi olan 2003 yılı sonunda çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu mali yönetim ve kontrol sistemimizi Avrupa Birliği müktesebatıyla uyumlu hale getirmek üzere hazırlanmıştır. Bu Kanun kapsamında; stratejik planlama, performans esaslı bütçeleme, orta vadeli harcama çerçevesi, iç kontrol, iç denetim, kaynakların yönetiminde etkinlik, etkililik ve ekonomiklik sağlanması gibi hususlar mali yönetim ve kontrol sistemimize dahil edilmiştir” (Unakıtan, 2008:27-28).

Bu çerçevede, çalışmanın amacı, Karaman Belediyesi özelinde kamu harcamalarının verimlilik ve etkinlik yönünden incelenmesidir. Bu amaca ulaşabilmek için Belediye çalışanları üzerinde bir anket çalışması yapılmış ve elde edilen bulgular ve çözüm önerileri ortaya konulmuştur.

Çalışmada öncelikle kamu harcamalarında etkinlik ve verimlilik kavramı ile literatür taraması üzerinde durulmuş, ardından Karaman Belediyesinde ankete dayalı bir uygulama yapılarak elde edilen bulgular analiz edilmiştir. Çalışma, sonuç ve değerlendirme kısmı ile tamamlanmaktadır.

1. Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Verimlilik

Son yıllarda kamu harcamaları konusuna gösterilen ilgi farklı bakış açılarına dayanan çok sayıda tanımın yapılmasına neden olmuştur. Amaçlar açısından kamu harcamaları, devlet mal varlığından kamu yararına ve kamusal ihtiyaçlar için belli yöntemlere göre yapılan harcamaların maddi tutarıdır (Gürsoy, 1980:60). Kaynak ve harcamayı gerçekleştiren birimler açısından kamu kesiminde mal ve hizmet üreten tüm birimlerin yaptıkları harcamalar kamu harcamalarıdır (Sönmez, 1987:5). Kaynakların en rasyonel biçimde ve en geniş ölçekte toplumsal ihtiyaçları karşılayacak biçimde kullanılması olarak tanımlanabilen (Anıl, 1982:13) etkinlik ise yapılan faaliyetin temel amaca uygunluk göstergesi olmasının yanı sıra (ASOSAI, 2002:93) taraflar açısından optimumun hedeflenmesi diğer bir ifadeyle hataların önlenmesi ve maliyetlerin azaltılmasıyla ilgilidir (Gökçe, 2000:87).

Kamu harcamalarında etkinlik sağlanabilmesi, bilhassa kamu yatırımlarının ekonomik kalkınmada kendisinden beklenen görevleri yerine getirebilmesi yatırımlardan sağlanacak yüksek verimliliğe bağlıdır (Karaarslan, 2003:2). Kamu harcamalarında etkinliği sağlamak açısından özellikle Şikago Okulu ve İngiltere’deki destekleyicileri yani “Monetaristler” tarafından ileri sürülen öneriler aşağıdaki şekilde sıralanabilir (Akalın, 1986:165-169):

 Kamu hizmetlerinin bedava sunulmaması,

 Mümkün olan durumlarda özel teşebbüsün hizmetin kamu tarafından

sağlanmasını devir alması,

 Kupon kullanımıyla tüketiciye tercih imkânının sağlanması,

 Kamu üretiminin disiplin altına alınması,

 Hangi gelir dağılımı tercih ediliyorsa bunlara ulaşmada aynî faydalar yerine

(4)

Uygulandığı alana göre değişen verimlilikle ilgili günümüz modern dünyasında daha çok iktisadi alanla ilgili olarak tanımlar verilmekte ve üretim sürecindeki işlevlerin gerçekleştirilmesinde en az girdi ile en fazla çıktının elde edilmesini ifade etmek için kullanılmaktadır. Çok genel bir bakış açısıyla verimlilik, bir mal veya hizmet üretmek amacıyla ortaya konan çıktılar ile bu çıktıyı sağlamak için kullanılan girdilerin ilişkisi olarak ifade edilmekte ve çeşitli mal ve hizmetlerin üretimindeki kaynakların (insan, para ve fiziksel kaynaklar) etkin kullanımı olarak tanımlanmaktadır. Verimlilik, amaca yönelik tüm faaliyetlerin rasyonellik derecesini belirlemektedir ve bu bağlamda yaşamın her alanında kullanılabilecek bir kavramdır. İnsanın yaşamını verimli geçirmesinden bütün özel ve kamu kuruluşlarının en verimli şekilde çalışmasına kadar geniş bir alanı kapsamaktadır (Çevik, 2004:274).

Özel organizasyonlarda verimliliğin ölçülmesinde kâr önemli bir unsur olmaktadır. Kamu yönetiminde kârın esas amaç olmaması nedeniyle kamu hizmetlerinde verimliliğin ölçümünde kâr bir ölçüt olarak kullanılmamaktadır. Yani devlet faaliyetlerinin ürettiği sosyal fayda para ile değerlendirilmez. Verimlilik esas itibarıyla yapılan faaliyetin girdi ve çıktılarının sayısal olarak ölçülebildiği, örneğin maliyetlerin ve sonuçların (faydaların) parasal olarak ifade edilebildiği durumlarda söz konusu olan bir kavramdır. Bir faaliyetin “verimli” sayılabilmesi için aynı girdi ile daha fazla çıktı sağlanması, aynı çıktının daha az girdi ile elde edilmesi, çıktının girdi artışından daha yüksek düzeyde artırılması gerekmektedir (Arslan, 2002:4).

Konuya kamu harcamaları açısından bakıldığında eğer milli gelirde bir artış varsa yapılmış olan kamu harcamasının verimli, aksi takdirde verimsiz olduğu ileri sürülmektedir. Belirlenmesi son derece önemli güçlükler taşıyan bu yaklaşım yanında savunulan diğer bir görüş ise yapılan kamu harcamasının özel sektörün üretim kapasitesini ve buna bağlı olarak milli geliri kısa veya uzun dönemde artıracak nitelikte ise verimli sayılacağıdır. Örneğin kamu yatırımları, iktisadi yardımlar ve bilimsel araştırmalar için yapılan harcamalar bu niteliktedir. Buna karşılık askeri giderler ve genel idare giderleri gibi harcamalar bu anlamda milli hasılayı artırmadıkları için verimsiz gider sayılmaktadır (Erginay, 1994:153-154).

Kamu harcamalarının miktarını ve bileşimini değerlendirmede kullanılan prensip ve ölçütleri araştırmada öncelikle verimli harcamaları verimsiz harcamalardan ayırmak gerekir. Eğer sorun benzer hedefleri (örneğin bir bölgenin ulaşım ihtiyacının karşılanması) ve aynı sonuçları (büyüme, enflasyon, ödemeler dengesi ve eşitlik) ihtiva eden iki harcama programı arasında bir seçim yapmak ise o zaman hükümet daha maliyet etkin projeyi seçecektir. Ancak uygulamada rakip programların birbirleriyle doğrudan mukayeseleri mümkün değildir ve normatif önceliklerin uygulanması kaçınılmaz olmaktadır. Dahası verimli harcamaların verimsiz harcamalardan ayrılmasında sadece maliyet ve program hedeflerine varma kriteri değil, bu hedeflerin uygunluk değerlendirmesinin de yapılması gerekmektedir (Chu ve Hemming; 1995:2).

Yapılan bu ayrım, kamu giderlerinin doğrudan ya da dolaylı olarak milli hasıla üzerinde farklı etkiler meydana getirmeleri, farklı dönemlerde değişik boyutlarda etkili olabilmeleri, kaynakların dağılım ve kullanım bileşimlerini değiştirebilmeleri nedeniyle net bir görüntü vermemektedir. Başka bir ifadeyle kısa vadede verimsiz gibi gözüken bir gider uzun veya orta vadede verimli hale gelebilir. Verimsiz

(5)

Uygulandığı alana göre değişen verimlilikle ilgili günümüz modern dünyasında daha çok iktisadi alanla ilgili olarak tanımlar verilmekte ve üretim sürecindeki işlevlerin gerçekleştirilmesinde en az girdi ile en fazla çıktının elde edilmesini ifade etmek için kullanılmaktadır. Çok genel bir bakış açısıyla verimlilik, bir mal veya hizmet üretmek amacıyla ortaya konan çıktılar ile bu çıktıyı sağlamak için kullanılan girdilerin ilişkisi olarak ifade edilmekte ve çeşitli mal ve hizmetlerin üretimindeki kaynakların (insan, para ve fiziksel kaynaklar) etkin kullanımı olarak tanımlanmaktadır. Verimlilik, amaca yönelik tüm faaliyetlerin rasyonellik derecesini belirlemektedir ve bu bağlamda yaşamın her alanında kullanılabilecek bir kavramdır. İnsanın yaşamını verimli geçirmesinden bütün özel ve kamu kuruluşlarının en verimli şekilde çalışmasına kadar geniş bir alanı kapsamaktadır (Çevik, 2004:274).

Özel organizasyonlarda verimliliğin ölçülmesinde kâr önemli bir unsur olmaktadır. Kamu yönetiminde kârın esas amaç olmaması nedeniyle kamu hizmetlerinde verimliliğin ölçümünde kâr bir ölçüt olarak kullanılmamaktadır. Yani devlet faaliyetlerinin ürettiği sosyal fayda para ile değerlendirilmez. Verimlilik esas itibarıyla yapılan faaliyetin girdi ve çıktılarının sayısal olarak ölçülebildiği, örneğin maliyetlerin ve sonuçların (faydaların) parasal olarak ifade edilebildiği durumlarda söz konusu olan bir kavramdır. Bir faaliyetin “verimli” sayılabilmesi için aynı girdi ile daha fazla çıktı sağlanması, aynı çıktının daha az girdi ile elde edilmesi, çıktının girdi artışından daha yüksek düzeyde artırılması gerekmektedir (Arslan, 2002:4).

Konuya kamu harcamaları açısından bakıldığında eğer milli gelirde bir artış varsa yapılmış olan kamu harcamasının verimli, aksi takdirde verimsiz olduğu ileri sürülmektedir. Belirlenmesi son derece önemli güçlükler taşıyan bu yaklaşım yanında savunulan diğer bir görüş ise yapılan kamu harcamasının özel sektörün üretim kapasitesini ve buna bağlı olarak milli geliri kısa veya uzun dönemde artıracak nitelikte ise verimli sayılacağıdır. Örneğin kamu yatırımları, iktisadi yardımlar ve bilimsel araştırmalar için yapılan harcamalar bu niteliktedir. Buna karşılık askeri giderler ve genel idare giderleri gibi harcamalar bu anlamda milli hasılayı artırmadıkları için verimsiz gider sayılmaktadır (Erginay, 1994:153-154).

Kamu harcamalarının miktarını ve bileşimini değerlendirmede kullanılan prensip ve ölçütleri araştırmada öncelikle verimli harcamaları verimsiz harcamalardan ayırmak gerekir. Eğer sorun benzer hedefleri (örneğin bir bölgenin ulaşım ihtiyacının karşılanması) ve aynı sonuçları (büyüme, enflasyon, ödemeler dengesi ve eşitlik) ihtiva eden iki harcama programı arasında bir seçim yapmak ise o zaman hükümet daha maliyet etkin projeyi seçecektir. Ancak uygulamada rakip programların birbirleriyle doğrudan mukayeseleri mümkün değildir ve normatif önceliklerin uygulanması kaçınılmaz olmaktadır. Dahası verimli harcamaların verimsiz harcamalardan ayrılmasında sadece maliyet ve program hedeflerine varma kriteri değil, bu hedeflerin uygunluk değerlendirmesinin de yapılması gerekmektedir (Chu ve Hemming; 1995:2).

Yapılan bu ayrım, kamu giderlerinin doğrudan ya da dolaylı olarak milli hasıla üzerinde farklı etkiler meydana getirmeleri, farklı dönemlerde değişik boyutlarda etkili olabilmeleri, kaynakların dağılım ve kullanım bileşimlerini değiştirebilmeleri nedeniyle net bir görüntü vermemektedir. Başka bir ifadeyle kısa vadede verimsiz gibi gözüken bir gider uzun veya orta vadede verimli hale gelebilir. Verimsiz

N. IŞIK, F. DEMİR nitelikte olduğu kabul edilen bir gider çeşitli üretim alanlarının daha verimli çalışması sonucunu doğurabilir (Akdoğan, 2003:74).

2. Kamu Harcamalarının Etkinlik ve Verimlilik Yönünden Durumu

Kısa dönemde üretimi doğrudan arttırıcı etkisi olmayabilen ve faydası bir dönemle sınırlı sayılabilecek harcamalara cari harcamalar denir ve söz konusu harcamalar var olan üretim kapasitesini kullanmak için gerekli mal ve hizmetler için yapılır. Bazı harcamaların etki ve faydaları gelecek dönemlere sarktığı halde sermaye malları olarak ortaya çıkmamaları nedeniyle cari harcama olarak nitelendirilmektedir. Üretim gücüne katkısı açık olan ve bu özellikleri taşıyan eğitim ve sağlık gibi harcamalara ise kalkınma carileri denilmektedir (http://aof-ders-notlari.blogspot.com/...).

Ekonomik büyüme açısından, kalkınma carileri içerisinde yer alan ve etkileri bir yıldan daha uzun döneme yayılan eğitim ve sağlık harcamaları gibi alanlarda yapılan kamu harcamaları oldukça önemlidir. Alman iktisatçı Adolph Wagner tarafından ortaya konulan “Kamu Harcamaları Artış Kanunu”, kamu harcamalarının milli gelirden daha hızlı arttığını, yani kamu harcamalarının milli gelire olan esnekliğinin birden büyük olduğunu ortaya koymaktadır.

Diğer taraftan, Wagner Yasası’nda kamu harcamalarıyla milli gelir arasında pozitif bir ilişki olduğu ve kamu harcamalarının milli gelire olan esnekliğinin her zaman birden büyük olacağı söylenmesine rağmen diğer bazı çalışmaların bu ilişkinin her zaman kesin olmadığını ve esnekliğin birden küçük (inelastik) olacağı dönemlerin de yaşanabileceğini ortaya koyduklarını belirtmek gerekir. Rostow ve Musgrave’in modelinde ise ekonomik kalkınmanın ilk aşamalarında çoğunluğu sermaye yoğun olan altyapı yatırımlarından dolayı kamu harcamalarının istikrarlı bir şekilde artacağı üzerinde durulmaktadır. Bu kapsamda modelde; eğitim, sağlık, yol, su, elektrik vb. alanlarda yapılacak yatırımların, bir toplumun ekonomik kalkınmanın uygulama aşamasından (practitioner stage) kalkış aşamasına (take off) geçebilmesi için oldukça önemli olduğu ve bu aşamada kamu harcamalarının büyüme oranının çok yüksek olacağı vurgulanmaktadır (Olopade ve Olopade, 2010:5).

Türkiye’de 1990’lı yıllar, siyasi istikrarın sağlanamamasının bir uzantısı olarak ekonomik istikrarsızlıkların yaşandığı 1994, 1999 ve 2001 yıllarında ciddi krizlerle karşı karşıya kalınan bir dönemi yansıtmaktadır.

Bu süreçte diğer alanlarda olduğu gibi mali alanda da kaynakların kullanımında ekonomik ve rasyonel kararlar alınamamış, kamu kaynaklarının kullanımında etkinlik ve verimlilik yerine büyük ölçüde israf söz konusu olmuş, kalkınma planları ve yıllık programlar hazırlanmakla birlikte bunların büyük bir bölümü kâğıt üzerinde kalarak bir plan gerçekleşmeden diğer plan dönemi başlamıştır (Kolçak, 2006:381).

Yine bu yıllarda, artan kamu harcamaları ve bu harcamaları karşılayamayan vergi gelirleri, kamu açıklarını daha da büyütmüş, zaten yetersiz olan tasarrufların büyük ölçüde artan kamu açıklarını kapatmak amacıyla kullanılması ekonomiyi olumsuz etkileyerek reel faizleri artırmış ve doğal olarak bu durum, kamunun borçlanma maliyetini artıran bir faktör olmuştur (Vurucu Demir, 2004:9-10). Bu durum, bütçenin esnekliğini azaltmakta ve bütçe içerisinde verimliliği artıracak harcama kalemleri lehine değişikliği zorlaştırmaktaydı. Söz konusu dönemde yatırım harcamalarının bütçedeki payı da azalmıştır (Arslan, 2002:11-12).

(6)

Tüm bunlar verimliliği azaltan etkenler olarak ortaya çıkmış, bunu önlemek için kamu yönetiminin iyileştirilmesi ve yeniden yapılandırılması konusu gündeme gelmiştir. Nitekim 2001-2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “kamu yönetiminde insan kaynaklarını, yönetsel ilkeleri ve işleyişi de içine alan bütüncül, köklü ve kalıcı bir değişim ihtiyacının devam ettiği ve bu çerçevede kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölüşümünde, teşkilat yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları ve eksiklikleri gidermenin öncelikli gündem konusunu oluşturduğu vurgulanmaktadır (Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 190).

Bu kapsamda 10/12/2003 tarihinde yürürlüğe giren kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizi modern bir yapıya kavuşturan 5018 sayılı Kanunla kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirlik ve mali saydamlık ilkelerinin güçlendirilmesi mümkün hale gelmiştir. Söz konusu Kanun bütçede etkinliği öne çıkarmış, yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan projelerin yatırım programına alınmaması ilkesini benimsemiştir. Bu durumda yatırım programına alınacak yatırım projelerinin seçilmesinde teknik analizler yapmak suretiyle önceliklendirme imkânı getirilmiş bulunmaktadır (Aktan, 2008:114-108).

“Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedefleri belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını değerlendiren ve sonuçları performansa dayalı olarak raporlayan bir bütçeleme sistemi olan performans esaslı bütçeleme sistemi 5018 sayılı Kanunun getirdiği yeniliklerdendir” (Sarıkaya, 2008:69).

Son hazırlanan ve 2007-2013 arasını kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planında ise kamu hizmetlerinde kalite ve etkinliğin artırılması kapsamında “kamu yönetiminde merkezi bir yapıya sahip olan ülkemizde, ekonomik ve sosyal gelişme sürecinin etkin yönetimini sağlamak üzere kamu yönetiminin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı hizmet sunabilen; esneklik, saydamlık, katılımcılık, hesap verme sorumluluğu, öngörülebilirlik gibi kavramları öne çıkaran çağdaş bir anlayışa, yapıya ve işleyişe kavuşturulmasının bir gereklilik halini aldığına değinilmektedir” (Dokuzuncu Kalkınma Planı, 2007-2013:49).

Bu kısımda yukarıda değinilen kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması hedefleri kapsamında 2000 sonrası dönemde çeşitli mali göstergeler üzerinde durularak söz konusu hedeflere ulaşma noktasında nasıl bir yol alındığına bir nebze ışık tutulmaya çalışılacaktır.

Merkezi yönetim bütçe büyüklüklerinin GSYH’ye oranının 2000-2012 dönemindeki gelişiminin yer aldığı Tablo 1’den de görülebileceği gibi, merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH’ye oranı 2001 yılında krizin de etkisiyle %36,2 gibi oldukça yüksek bir düzeye çıkmıştır.

N. IŞIK, F. DEMİR

Maliye Dergisi  Sayı 163 Temmuz-Aralık 2012 155

İzleyen yıllarda mali disiplinin bir sonucu olarak azalış eğilimine girmiş ve 2008 yılına gelindiğinde %23,9 düzeyine kadar gerilemiş, 2009 yılında ise 2008 küresel krizinin etkisiyle tekrar %28,2 seviyesine çıkmıştır. Bu dönemde krizin etkilerinin hafifletilmesi noktasında devletin yaptığı harcamaların artması ve vergilerde indirime gidilmesi doğal olarak bütçeye olumsuz yansımıştır. Krizin etkilerinin hafiflediği izleyen yıllarda ise bütçe giderlerinin GSYH’ye oranı kriz öncesi seviyelerine dönmüştür.

Bütçe giderlerinin azalmasında şüphesiz faiz harcamalarının azalmasının da katkısı vardır. Nitekim 2001 yılında krizin etkisiyle %17 düzeylerinde olan faiz giderlerinin GSYH’ye oranı 2011 yılında %3,3’e düşmüştür. Faiz giderlerinin merkezi yönetim bütçe giderleri içerisindeki payının azalması ekonominin geneli açısından olumlu bir gelişmeye işaret etmektedir. Zira faiz harcamalarının azalması ile eğitim, sağlık, ulaştırma vb. diğer kamu harcamalarına daha fazla pay ayrılabilmektedir. Ayrıca, yaşanan bu olumlu gelişmenin sürdürülebilir büyümenin ve mali sürdürülebilirliğin sağlanmasına da katkı sağlayacağı söylenebilir.

Bütçe açığının GSYH’ye oranı da devletin mali disiplin açısından nasıl bir durumda olduğunun önemli bir göstergesidir. Nitekim Maastricht kriterlerinden birisi bu oranın %3’ü aşmamasıdır. Bütçe dengesinin GSYH içerisindeki payı 2001-2006 döneminde sürekli düşüş kaydederek %11,9’dan %0,6 düzeyine gerilemişse de izleyen yılda tekrar artmaya başlamış, özellikle 2008 krizi sonrası %5,5 düzeyine çıkmıştır. Ancak kriz sonrası dönemde bütçe disiplininin tekrar sağlandığı ve anılan oranın %1,3 seviyesine gerilediği ve Türkiye’nin bu gösterge açısından Maastricht kriterini sağladığı görülmektedir. Ele alınan dönemde faiz dışı fazla inişli-çıkışlı bir seyir izlemiş, 2011 yılında %1,9 olarak gerçekleşmiştir.

Şekil 1’de ise kamu net borç stokunun GSYH’ye oranının 2000-2011 dönemindeki gelişimi yer almaktadır.

Kaynak: Hazine Müsteşarlığı, İstatistikler, Kamu Net Borç İstatistikleri,

http://www.hazine.gov.tr/irj/portal/anonymous?NavigationTarget=navurl://ca8a5b252efea637 52b1cb4e1cc81997&InitialNodeFirstLevel=true (Erişim Tarihi: 10/06/2012)

Şekil 1: Kamu Net Borç Stokunun GSYH’ye Oranı (%)

Şekilden de izlenebileceği gibi, söz konusu oran kriz yılları hariç devamlı olarak düşüş trendi göstermiştir. Maastricht kriterlerinden bir diğeri de kamu borç stokunun GSYH’ye oranının %60’ı geçmemesidir. Buna göre, 2002 yılından sonra ele alınan gösterge %60 düzeyinin altında yer almıştır. Özellikle 2011 yılında %20

(7)

Tüm bunlar verimliliği azaltan etkenler olarak ortaya çıkmış, bunu önlemek için kamu yönetiminin iyileştirilmesi ve yeniden yapılandırılması konusu gündeme gelmiştir. Nitekim 2001-2005 yıllarını kapsayan Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında “kamu yönetiminde insan kaynaklarını, yönetsel ilkeleri ve işleyişi de içine alan bütüncül, köklü ve kalıcı bir değişim ihtiyacının devam ettiği ve bu çerçevede kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölüşümünde, teşkilat yapısında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları ve eksiklikleri gidermenin öncelikli gündem konusunu oluşturduğu vurgulanmaktadır (Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, 190).

Bu kapsamda 10/12/2003 tarihinde yürürlüğe giren kamu mali yönetimi ve kontrol sistemimizi modern bir yapıya kavuşturan 5018 sayılı Kanunla kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması, hesap verebilirlik ve mali saydamlık ilkelerinin güçlendirilmesi mümkün hale gelmiştir. Söz konusu Kanun bütçede etkinliği öne çıkarmış, yeni kamu yatırım projesi tekliflerinden fayda-maliyet veya maliyet-etkinlik analizleri ile çevresel analizleri içerecek şekilde yapılabilirlik etüdü bulunmayan projelerin yatırım programına alınmaması ilkesini benimsemiştir. Bu durumda yatırım programına alınacak yatırım projelerinin seçilmesinde teknik analizler yapmak suretiyle önceliklendirme imkânı getirilmiş bulunmaktadır (Aktan, 2008:114-108).

“Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedefleri belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını değerlendiren ve sonuçları performansa dayalı olarak raporlayan bir bütçeleme sistemi olan performans esaslı bütçeleme sistemi 5018 sayılı Kanunun getirdiği yeniliklerdendir” (Sarıkaya, 2008:69).

Son hazırlanan ve 2007-2013 arasını kapsayan Dokuzuncu Kalkınma Planında ise kamu hizmetlerinde kalite ve etkinliğin artırılması kapsamında “kamu yönetiminde merkezi bir yapıya sahip olan ülkemizde, ekonomik ve sosyal gelişme sürecinin etkin yönetimini sağlamak üzere kamu yönetiminin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı hizmet sunabilen; esneklik, saydamlık, katılımcılık, hesap verme sorumluluğu, öngörülebilirlik gibi kavramları öne çıkaran çağdaş bir anlayışa, yapıya ve işleyişe kavuşturulmasının bir gereklilik halini aldığına değinilmektedir” (Dokuzuncu Kalkınma Planı, 2007-2013:49).

Bu kısımda yukarıda değinilen kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılması hedefleri kapsamında 2000 sonrası dönemde çeşitli mali göstergeler üzerinde durularak söz konusu hedeflere ulaşma noktasında nasıl bir yol alındığına bir nebze ışık tutulmaya çalışılacaktır.

Merkezi yönetim bütçe büyüklüklerinin GSYH’ye oranının 2000-2012 dönemindeki gelişiminin yer aldığı Tablo 1’den de görülebileceği gibi, merkezi yönetim bütçe giderlerinin GSYH’ye oranı 2001 yılında krizin de etkisiyle %36,2 gibi oldukça yüksek bir düzeye çıkmıştır.

N. IŞIK , F. DE M İR Ma liye D erg isi  S ayı 16 3  Temmu z-Ara lık 20 12 153 Tablo 1: Me rkez i Yö ne tim Bütçe Bü yü kl ükleri nin GS YH’ye Or an ı ( % ) Yıll ar 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gerç . 2011 Gerç . 2012 Bütç e MERKEZİ YÖ NETİ M BÜTÇE GİD ER LE Rİ 30, 8 36, 2 34, 1 31, 1 27, 2 24, 6 23, 5 24, 2 23, 9 28, 2 26, 8 24, 2 24, 6 Faiz Har iç Bü tçe Gider le ri 18, 6 19, 1 19, 4 18, 2 17, 1 17, 6 17, 4 18, 4 18, 6 22, 6 22, 4 20, 9 21, 1 I. Personel ve So sy al Güvenli k Kurum la rı Devle t Prim i Gi der le ri 5, 8 6, 1 6, 3 6, 3 6, 0 5, 8 5, 7 5, 9 5, 8 6, 6 6, 7 6, 6 6, 7 II. Mal ve Hizm et Al ım Gider le ri 2, 7 2, 8 3, 0 2, 6 2, 4 2, 3 2,5 2, 6 2, 6 3, 1 2, 7 2, 5 2, 0 - Sağlı k Gider le ri 0, 5 0, 6 0, 6 0, 6 0, 6 0, 6 0, 7 0, 8 0, 7 0, 9 0, 5 0, 4 0, 1 - Diğer Mal ve Hizmet Alım Gide rle ri 2, 3 2, 3 2, 4 2, 0 1, 9 1, 7 1, 8 1, 9 1, 9 2, 2 2, 1 2, 1 2, 0 III. C ari Tra nsfe rle r 7, 6 7, 5 7, 3 6, 9 6, 5 7, 1 6, 6 7, 5 7, 4 9, 7 9, 3 8, 5 9, 1 - KİT Görev Z ar arı 0, 0 0, 0 0, 2 0, 2 0, 1 0, 1 0, 1 0, 1 0, 1 0, 2 0, 1 0, 2 0, 2 - Sos ya l Güvenl ik Kurum .Tra ns. 2, 0 2, 1 3, 2 3, 5 3, 5 3, 7 3, 1 3, 9 3, 7 5, 5 5, 0 4, 1 4, 8 - Ta rıms al Deste kle m e Ödem el eri 0, 2 0, 4 0, 5 0, 6 0, 6 0, 6 0, 6 0, 7 0, 6 0, 5 0, 5 0, 5 0, 5 - Maha lli İda re v e Fon Pa yl arı 3, 4 3, 5 2, 3 1, 6 1, 9 2, 0 1, 9 2, 0 2, 1 2, 3 2, 4 2, 4 2, 4 - Diğer Cari T ra nsferl er 2, 0 1, 5 1, 0 1, 0 0, 5 0, 8 0, 9 0, 8 0, 8 1, 2 1, 2 1, 3 1, 2 IV. Serm ay e Gid erl er i 1, 7 1, 9 2, 2 1, 7 1, 5 1, 6 1, 6 1, 5 1, 9 2, 1 2, 4 2, 4 2, 0 V. Serm ay e Tra nsferl eri 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 1 0, 2 0, 3 0, 4 0, 3 0, 5 0, 6 0, 5 0, 3 VI. Borç Verm e 0, 7 0, 8 0, 6 0, 6 0, 6 0, 6 0, 8 0, 5 0, 5 0, 6 0, 8 0, 4 0, 6 N. IŞIK, F. DEMİR İzleyen yıllarda mali disiplinin bir sonucu olarak azalış eğilimine girmiş ve 2008 yılına gelindiğinde %23,9 düzeyine kadar gerilemiş, 2009 yılında ise 2008 küresel krizinin etkisiyle tekrar %28,2 seviyesine çıkmıştır. Bu dönemde krizin etkilerinin hafifletilmesi noktasında devletin yaptığı harcamaların artması ve vergilerde indirime gidilmesi doğal olarak bütçeye olumsuz yansımıştır. Krizin etkilerinin hafiflediği izleyen yıllarda ise bütçe giderlerinin GSYH’ye oranı kriz öncesi seviyelerine dönmüştür.

Şekilden de izlenebileceği gibi, söz konusu oran kriz yılları hariç devamlı olarak düşüş trendi göstermiştir. Maastricht kriterlerinden bir diğeri de kamu borç stokunun GSYH’ye oranının %60’ı geçmemesidir. Buna göre, 2002 yılından sonra ele alınan gösterge %60 düzeyinin altında yer almıştır. Özellikle 2011 yılında %20

(8)

Kam u Harca m al arında Etk inl ik v e Veri m lil ik : Karam an B el edi yes i Hi zmetl eri Ü ze rin e Bi r Uygul am a 154 Ma liye Dergi si  S ayı 16 3  Temmu z-Ara lık 20 12 Yıll ar 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Gerç . 2011 Gerç . 2012 Bütç e - KİT Serm ay e 0, 5 0, 4 0, 4 0, 2 0, 2 0, 1 0, 5 0, 2 0, 3 0, 3 0, 6 0, 2 0, 4 - Risk He sabı 0, 0 0, 0 0, 0 0, 2 0, 1 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 - Diğer 0, 2 0, 4 0, 2 0, 2 0, 3 0, 4 0, 2 0, 2 0, 2 0, 3 0, 3 0, 2 0, 2 VII. Yede k Öde nekl er 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 0 0, 3 VIII. Fa iz Gide rle ri 12, 3 17, 1 14, 8 12, 9 10, 1 7, 0 6, 1 5, 8 5, 3 5, 6 4, 4 3, 3 3, 5 MERKEZİ YÖ NETİ M BÜTÇE GELİ R LE Rİ 22, 9 24, 3 22, 7 22, 2 22, 0 23, 5 22, 9 22, 6 22, 1 22, 6 23, 1 22, 8 23, 1 I. Gen el Bü tçe V erg i Geli rleri 17, 7 18, 2 17, 2 18, 1 18, 0 18, 4 18, 1 18, 1 17, 7 18, 1 19, 2 19, 6 19, 5 II. Diğ er Ge lirl er 5, 2 6, 1 5, 4 4, 1 4, 0 5, 1 4, 7 4, 5 4, 4 4, 5 4, 0 3, 3 3, 7 BÜTÇE DENG ESİ -7, 9 -11, 9 -11, 5 -8, 8 -5, 2 -1, 1 -0, 6 -1, 6 -1, 8 -5, 5 -3, 6 -1, 3 -1, 5 FA İZ DIŞ I BÜTÇE DENG ESİ 4, 4 5, 2 3, 3 4, 0 4, 9 6, 0 5, 4 4, 2 3, 5 0, 0 0, 7 1, 9 2, 0 Kay nak : Maliye Baka nlı ğı , İstat ist ikl er , Büt çe Bü yük lükl eri ve Bütçe Ge rç ekleşm el eri, htt p://ww w.bum ko. gov. tr/ TR /Gene l/B el geGos te r.aspx ? F6E10F 8892433CFF A AF 6A A84 9816B2EF270AD 3B9EFAB 8C3 9 (Er işim T ari hi: 10/06/ 2012)

düzeylerinde seyretmesi Türkiye açısından oldukça önemli bir gelişmeyi ortaya koymaktadır.

Mali disiplinin ve istikrarın sağlanmasında; 2001 ekonomik krizinin ardından alınan tedbirlerin sıkı bir şekilde sürdürülmesi, bütçe dışı fonların bütçe içine alınması, bankacılık reformunun başarılı bir şekilde gerçekleştirilmesi, Merkez Bankasının Hazineye avans vermemesi kuralının sıkı bir şekilde uygulanması, özelleştirme politikalarında genelde başarılı olunması, özerk düzenleyici/denetleyici kurumların başarıları ve sosyal güvenlik alanında reformlara başlanılmasının katkıları oldukça fazladır. Bu dönemde faiz harcamalarındaki azalma sonucunda eğitim, sağlık, sosyal ve ulaştırma harcamalarının öneminin arttığı yeni bir “kamu harcamaları bileşimi” oluşmuştur. Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedefleri belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığını değerlendiren ve sonuçları performansa dayalı olarak raporlayan bir bütçeleme sistemi olan performans esaslı bütçeleme sistemi 5018 sayılı Kanunun getirdiği yeniliklerdendir. Bu Kanun ile stratejik planlama, performans ölçümü gibi yeniliklere bürokrasinin tam olarak uyum sağlaması ileriki yıllarda bu Kanunun başarısını daha da artıracaktır (Sağbaş, 2011:18-19; Sarıkaya, 2008:69). Ele alınan dönemde kamu harcamalarında etkinlik ve verimlilik konusunda büyük mesafe kat edilmesinde; mali saydamlık, hesap verilebilirlik, mali denetim, analitik bütçe sınıflandırma sistemi, performans bütçeleme, tahakkuk esaslı devlet muhasebesi ve çok yıllı bütçeleme gibi unsurlar önemli roller üstlenmiştir.

3. Literatür Taraması

Yüksel ve Songur (2011), toplam kamu harcamalarının yanı sıra cari harcamaların, yatırım harcamalarının, borç faiz ödemelerinin ve diğer transfer harcamalarının ekonomik büyüme ile olan ilişkisini test etmektedir. Bu amaçla Türkiye’nin 1980-2010 dönemi verileri kullanılarak zaman serisi teknikleri çerçevesinde Engle-Granger eş-bütünleşme ve Granger nedensellik testini kullanmışlardır. Test sonuçları ekonomik büyümenin faiz ödemeleri hariç diğer tüm seriler ile eş-bütünleşik, yani uzun dönemli bir ilişkiye sahip olduğunu ortaya koymaktadır. Yine cari harcamalar ve toplam kamu harcamalarından ekonomik büyümeye doğru tek yönlü bir nedensellik ilişkisi olduğu ve diğer değişkenler ile ekonomik büyüme arasında herhangi bir nedensellik ilişkisi olmadığı bulgusuna da ulaşılmıştır. Çalışmada kamu harcamalarının ekonomik büyümeye katkı sağlayan unsurlardan biri olduğu vurgulanmakla birlikte, kamu harcamalarının niceliksel olarak artmasının bir ekonominin gelişmesi için yeterli olmadığı, harcamaların nitelik olarak değerlendirilmesi ve etkinliğin sağlanmaya çalışılmasının önemli olduğu üzerinde durulmaktadır. Ayrıca, faiz ödemeleri ile büyüme arasında uzun dönemli bir ilişkinin çıkmamasından hareketle kamu harcamalarının finansmanında borçlanmaya şüpheli bakılabileceği yorumuna da ulaşılmaktadır.

Sökenoğlu (2008), bütçe etkinliğini öne çıkaran 5018 sayılı Kanunun gerçekten de harcamalarda etkinliği sağlayıp sağlamadığına ilişkin olarak uygulamaya konulan kanunun başarılı olabilmesi ve istenilen hedeflere ulaşabilmesi için “kanunun eksik yönlerinin tespit edilerek gerekli iyileştirmelerin yapılması gerekliliği” üzerinde durmaktadır.

20 Maliye Dergisi y Say 163y Temmuz-Aralk 2012

(9)

N. IŞIK, F. DEMİR İzleyen yıllarda mali disiplinin bir sonucu olarak azalış eğilimine girmiş ve 2008 yılına gelindiğinde %23,9 düzeyine kadar gerilemiş, 2009 yılında ise 2008 küresel krizinin etkisiyle tekrar %28,2 seviyesine çıkmıştır. Bu dönemde krizin etkilerinin hafifletilmesi noktasında devletin yaptığı harcamaların artması ve vergilerde indirime gidilmesi doğal olarak bütçeye olumsuz yansımıştır. Krizin etkilerinin hafiflediği izleyen yıllarda ise bütçe giderlerinin GSYH’ye oranı kriz öncesi seviyelerine dönmüştür.

Şekilden de izlenebileceği gibi, söz konusu oran kriz yılları hariç devamlı olarak düşüş trendi göstermiştir. Maastricht kriterlerinden bir diğeri de kamu borç stokunun GSYH’ye oranının %60’ı geçmemesidir. Buna göre, 2002 yılından sonra ele alınan gösterge %60 düzeyinin altında yer almıştır. Özellikle 2011 yılında %20 Kamu Harcamalarında Etkinlik ve Verimlilik: Karaman Belediyesi Hizmetleri Üzerine Bir

Uygulama

(10)

(11)

N. IŞIK, F. DEMİR McDonald (2008), vergi harcaması kavramını etkinlik ve verimlilik açısından değerlendirmiştir. Yazar, Türkiye’de son yıllarda vergi harcaması kavramının giderek önem kazandığını belirtmiş ve 2007’de Maliye Bakanlığı tarafından yayınlanan ilk “Vergi Harcamaları Raporu”nu incelemiştir. Ayrıca, söz konusu çalışmada vergi harcamalarının maliyetlerinin hesaplanmasına ve fayda-maliyet analizinin yapılmasının önemine vurgu yapılmıştır.

Kuştepeli (2005), Türkiye'de maliye politikasının etkinliğini dışlama (crowding-out) etkisi çerçevesinde analiz etmekte ve Türkiye için 1963-2006 yılları arası veriler çerçevesinde iki farklı model kullanmaktadır. Çalışmada her iki model için Johansen eş-bütünleşme testi uygulanmış ve Türkiye için hem Keynesyen hem de Neoklasik görüşü doğrulayan sonuçlara ulaşılmıştır. Elde edilen bulgular kamu harcamalarındaki artışların özel sektör yatırımlarını artırdığı, hükümet açıklarındaki artışların ise özel sektör yatırımlarını azalttığı şeklindedir.

Şentürk (2005), Türkiye’de kamu hizmetlerinin çok pahalı biçimde üretilmekte olduğuna, zaten kıt olan kaynakların israfına yol açan bir yönetim düzeninin bulunduğuna değinmiştir. Şentürk’e göre verimlilik artışı önce ekonomik büyümeye neden olmakta ardından kalkınmayı sağlamaktadır.

İğdeli (2004) ise kamu harcamalarının planlanması ve etkinliği ile ilgili olarak “Devletler görevlerini yerine getirirken temel bir ekonomik sorunla karşılaşmaktadır. Bu temel sorun; veri kaynaklarla (sosyal, siyasal, ekonomik ve askeri alanlardaki gelişmelere bağlı olarak) sürekli artış gösteren kamu harcamalarını karşılama zorunluluğudur. Bu sorunun çözümü için kamu harcamalarının planlanması ve etkinliği büyük önem taşımaktadır.” tespitine yer vermiştir. Bu nedenle harcamaların miktarı ve türleri kadar iyi bir planlama sürecinin de etkinlik açısından büyük önem taşıdığı söylenebilir.

Karaaslan (2003), kamu yatırımlarının özellikleri, fayda ve maliyetlerin kapsamı, fayda ve maliyetlerin hangi kriterlerle değerlendirileceği, en iyi kriterin hangisi olduğu, belirsizliğin gölge fiyatı, yani bir malın belli bir teknoloji içinde üretim maliyetlerine bağlı olarak oluşan fiyatı ile piyasadaki fiyatı arasındaki fark ile nasıl ortadan kaldırılacağı ve bazı kamu projelerinin değerlendirme tekniklerini incelemiştir. Proje değerlemelerinde Net Bugünkü Değer Yöntemi en doğru proje seçiminin yapılmasını sağlayacak metot olarak görülmüştür.

Arslan (2002)’da kamu harcamalarını daha iyi bir zemine oturtabilmek yönünden verimlilik, etkinlik ve denetim kavramları ile bu kavramlar açısından Türkiye’de kamu harcamalarının yapısı ve durumu üzerinde durulmuş, bunlarla ilgili olarak performans denetimi, toplam kalite yönetimi gibi kavramlar irdelenerek bu konularda değerlendirme ve önerilerde bulunulmuştur. Elde edilen bulgulara göre kamu kaynakları (üretim faktörleri), özellikle taşınmaz mallar yerinde ve zamanında kullanılmamakta, âtıl halde bırakılmakta ve dolayısıyla bunlardan elde edilecek faydalardan mahrum kalınmaktadır.

Yılmaz (1998), kamu kaynaklarının sınırlı olduğunu ve kamu harcamalarının sosyal ve ekonomik etkileri nedeniyle kamu harcamalarında etkinliğin birinci derecede önem kazandığını belirtmektedir. Önemli öneriler arasında; özerk bütçeli kurumların bir an önce özelleştirilmelerinin sağlanması, katma bütçeli idarelerin kendi gelirleriyle giderlerini karşılama özellikleri kalmadığından genel bütçeli daireler içerisinde düzenlenmesi ve bütçe dışı fonların tamamının tasfiye edilmesi ve

(12)

bütçe içerisindeki fonların genel bütçe dışında ayrı bir kaynaktan beslenmesi yer almaktadır.

Lin (1994), verimsiz kamu harcamaları ve ekonomik büyüme arasında endüstrileşmiş ülkelerde negatif ve anlamsız, gelişmekte olan ülkelerde ise pozitif ve anlamlı bir ilişki tespit etmiştir. Yazar, endüstrileşmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki bu farklılığı, gelişmekte olan ülkelerde kamu harcamalarının daha düşük seviyelerde yapılması ve muhtemelen marjinal getirileri ve büyümeye olan olumlu etkilerinin daha fazla olduğu şeklinde yorumlamaktadır.

4. Karaman Belediyesinin Hizmetleri ve Hizmetlerinin Etkinlik ve Verimlilik Araştırması

4.1. Araştırmanın Amacı ve Önemi

Çalışmanın başlıca amacı uygulanacak bir anket yordamıyla Karaman Belediyesinin yaptığı kamu harcamalarının etkinlik ve verimliliğinin belediye çalışanları tarafından nasıl algılandığını ortaya koymaktır. Anket soruları, belediyenin hizmetleri ve harcamalarının verimliliği ve etkinliği hakkında farklı birimlerde çalışan personelin görüşlerini belirlemeye ve daha çok kaynak ve ilgi isteyen alanları tespit etmeye yönelik olarak hazırlanmıştır. Anket, belli başlı hizmetler ve harcamalar konusunda personelin ilgisini ve ihtiyaç farkındalığını ölçmeyi de hedeflemiştir. Anketin diğer bir amacı da belediye çalışanlarının en verimli olarak gördükleri kamu harcamalarıyla ilgili tercih ve seçimlerini belirlemektir. Böylece, uygulamada eksik bulunan kamu hizmetlerine daha yoğun ilgi gösterilmesinin sağlanılacağı düşünülmektedir.

Anket ayrıca, Karaman Belediyesinin mevcut kaynaklar ile kent yaşayanlarına en kaliteli hizmeti sunabilmesi için ihtiyaç duyulan katılımcı bütçe hazırlama ve uygulama araç ve yöntemlerini verimli kullanmayı ve Belediyenin bu konudaki kapasitesini sürdürülebilir bir şekilde arttırmasını amaçlamaktadır. Böylelikle çalışmanın yerel yönetimlerin demokratik karar verme süreçleri, mali ve idari özerklik, verimlilik ve hesap verebilirlik açısından güçlendirilmesine ve vatandaşlara daha kaliteli kamu hizmeti sağlar hale getirilmelerine katkı sağlayacağı düşünülmektedir.

Çalışmada hizmet kalitesini yükseltmeye, verimliliği sürekli kılmaya yönelik olarak Karaman Belediyesinden bire-bir hizmet alan ve hizmetleri bizzat yerine getiren belediye çalışanı vatandaşlarımızın memnuniyetinin ve fikirlerinin ölçülmesi de amaçlanmıştır.

4.2. Araştırmanın Materyal ve Metodolojisi

Araştırmada veri toplama yöntemi olarak anket kullanılmıştır. Hazırlanan anket soruları iki kısımdan oluşmaktadır. Birinci kısımda, demografik unsurlara ilişkin altı soru yer almaktadır. Soruların içeriği sırasıyla; cinsiyet, yaş, eğitim durumu, medeni hal, çalışılan birim ve esasen demografik soru olmayan ama yapı bakımından bu kısımda yer alan Karaman’da yatırım yapılan harcamalar arasında en verimli olarak hangisinin görüldüğü sorusudur. İkinci kısımda ise kamu harcamalarının etkinliği ve verimliliği ile ilgili toplam yirmi beş soru bulunmakta ve bu sorular uygulamadaki eksikliklerin tespiti, kullanılabilecek yöntemlerin araştırılması, hedefler ve yaşanan problemleri tespit etmeye yönelik olarak hazırlanmıştır. Bu yirmi beş sorunun cevabı 5 dereceli Likert tipi skalaya göre dizayn edilmiş olup, ölçekte yer alan ifadeler: 1: kesinlikle katılmıyorum, 2: katılmıyorum, 3: fikrim yok, 4: katılıyorum,