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O Imposto Predial e Territorial Urbano está previsto no art. 156, I, da Carta Federativa, o qual estabelece que é competência dos municípios a sua instituição. Conforme restará demonstrado a seguir, o IPTU pode ser utilizado na defesa do meio ambiente por meio da progressividade, adotando alíquotas diferenciadas para propriedades que contenham áreas protegidas no ambiente urbaszno ou com finalidade produtiva ou de serviço no interesse da qualidade do meio ambiente.

De acordo com Hely Lopes Meirelles, não existe obstáculo que impeça a utilização do IPTU com um fim extrafiscal pelas municipalidades, através de um sistema de graduação de sua alíquota, a fim de propiciar a implantação de planos urbanísticos locais, ou para atender a

outras conveniências coletivas, tendo em vista o princípio que prescreve a função social da propriedade, (CF, art. 156, I e § 1º)186.

Nesse sentido, a Constituição Federal prevê a progressividade extrafiscal quando institui, no inciso II, parágrafo §1°, do art. 156, e no parágrafo 4° do art. 182, efeito progressivo para o imposto predial territorial urbano quando a propriedade não atender a sua função social. Considerando que um dos requisitos indispensáveis para o cumprimento dessa função é a preservação do meio ambiente por parte dos contribuintes, não há dúvidas de que a progressividade do imposto em tela pode adquirir nítido caráter ambiental.

Tendo figurado pela primeira vez no ordenamento jurídico brasileiro na Constituição de 1967, o tema referente à função social da propriedade (CF, arts. 5º, XXIII, 156, § 1º, 170, III, 182, §§ 1º e 2º e 184) é um dos pontos estruturais no debate travado acerca da tributação ambiental municipal por meio do IPTU, tendo recebido especial atenção por parte do legislador constituinte, que demonstrou preocupação em relação à questão urbanística e ambiental nas cidades, atribuindo forte valor à função social e ambiental da propriedade, o que a elevou à condição de princípio constitucional.

A função social da propriedade relaciona-se diretamente com outro princípio constitucional, que é o da propriedade privada, conforme expresso no art. 5º, XXII da CF, inclusive, em virtude do também expresso no inciso XXIII do mesmo artigo, que afirma que a propriedade deverá atender a sua função social. Assim, vê-se que o conceito de propriedade privada estabelecido na Constituição Federal não é aquele conceito clássico da época da Revolução da Francesa, absoluta e inatingível; pelo contrário, os constituintes brasileiros determinaram que o direito à propriedade privada, para ser pleno, deveria estar em consonância com sua função social e, consequentemente, ambiental, representando uma noção de justiça social, conforme previsto nos dispositivos constitucionais acima enumerados, assim como na legislação infraconstitucional, a exemplo da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001, comumente denominada de Estatuto da Cidade, que objetivou regulamentar os arts. 182 e 183 da Carta Magna.

A dicção do dispositivo constitucional, ao estabelecer que a propriedade privada deve atender a sua função social, pretende mediar interesses que podem e geralmente são antagônicos, ou seja, visa interceder nas situações em que os interesses individuais se contraponham aos coletivos. Essa mediação, em consonância com o atual entendimento acerca do conceito de propriedade, e motivada pela política ambiental e pelo anseio social em

proteger o meio ambiente, deve priorizar o interesse social em detrimento do interesse privado, homenageando, portanto, a força e a validade do princípio da primazia do interesse público sobre o particular.

Logo, o direito à propriedade, não obstante estar assegurado no seio da constituição, exige, para que seja pleno, um requisito, também constitucional, que é o atendimento a sua função social. Esta, por sua vez, deve ser compreendida como meio de justiça social, em que o interesse particular ceda espaço aos interesses da coletividade, dentre os quais se encontra inserido o direito a um meio ambiente saudável e sustentável, que permita que as futuras gerações possam viver satisfatoriamente no meio urbano.

Visando garantir a efetivação do mandamento constitucional, os municípios dispõem de importantes instrumentos legais que dizem respeito à política de desenvolvimento urbano e, consequentemente, de proteção ambiental. Dentre eles, merecem destaque o Plano Diretor e a Lei de Controle Urbanístico, além da Lei 10.257 de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), que devem ser respeitados no sentido de cumprir os ditames constitucionais, notadamente em relação à função social da propriedade e sua interface com a proteção do meio ambiente.

Anote-se, nessa linha, que o caput, do art. 182, da Constituição, prescreve que a política de desenvolvimento urbano será executada pelo poder público municipal, segundo as diretrizes gerais dispostas em lei (Estatuto da Cidade), com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Assim, resta claro que será da conjugação dos diplomas legais supraesposados, quais sejam, o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor e as demais leis urbanísticas, que se possibilitará a indução, o controle e a apuração do efetivo cumprimento da função social e ambiental das propriedades localizadas em cada um dos municípios brasileiros.

Sobre o assunto em tela, Fernanda Cavedon explica que o Estatuto da Cidade vem preencher lacuna legislativa, representando grande avanço em matéria de Direito Urbanístico, especialmente por relacionar as normas urbanísticas com a proteção do meio ambiente urbano. Conforme a autora, o Estatuto desempenha papel essencial na fixação e efetivo cumprimento da função social e ambiental da propriedade urbana, uma vez que, anteriormente à sua promulgação, a fixação do conteúdo de tal função estava inteiramente a cargo da discricionariedade dos responsáveis pela municipalidade, situação que se modificou após a

referida lei, passando os municípios a obrigatoriamente ter que seguir as diretrizes do Estatuto da Cidade, especialmente na elaboração do Plano Diretor187.

O diploma legal em estudo regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana, bem como autorizou a aplicação da progressividade no tempo para o Imposto Predial e Territorial Urbano, assim como permitiu a concessão de incentivos fiscais e isenções para áreas ambientais protegidas188.

Tratando ainda da importância do Estatuto da Cidade para a concretização da função social da propriedade, relevante frisar que dentre os seus instrumentos estão os institutos tributários e financeiros (art. 4º, IV), que objetivam ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, segundo algumas diretrizes(art. 2º, caput), como, exemplificativamente, a garantia do direito a cidades sustentáveis, o planejamento do desenvolvimento das cidades com distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente, a adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município, a adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira, bem como a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico.

Assim, depreende-se do até aqui pontuado, que existe fundamento constitucional e infraconstitucional que assegura o dever-poder dos municípios de, por intermédio da tributação ambiental (IPTU), promover a função social e ambiental da propriedade urbana.

Como visto, o Estatuto da Cidade autoriza a utilização de instrumento tributário que almeja promover o respeito à função social da cidade e da propriedade. Um desses instrumentos é o IPTU progressivo no tempo, conforme expresso no art. 182, §4º, II, da Constituição Federal e regulamentado no art. 7º da Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade. A progressividade extrafiscal do IPTU é um instrumento posto à disposição das municipalidades objetivando fazer com que as propriedades existentes nos municípios cumpram com a função social e ambiental. Todavia, esse instrumento deve respeitar a

187 _{CAVEDON, Fernanda Sales. Função social e ambiental da propriedade. Florianópolis: Visualbooks, 2003,}

p. 73-74.

sequência prevista no já mencionado §4º, ou seja, só pode ser utilizado após a adoção do parcelamento ou da edificação (compulsórios) por parte das municipalidades.

A dicção do dispositivo constitucional em comento é expressa no sentido de que se trata de uma faculdade do poder público municipal utilizar ou não os instrumentos jurídicos nele relacionados, quais sejam, o parcelamento ou edificação, o IPTU progressivo e a desapropriação, como última alternativa. Apesar disso, a interpretação mais razoável desse dispositivo é aquela que entende tratar-se de um poder-dever dos municípios utilizarem esses instrumentos, visando, como já mencionado anteriormente, efetivar o cumprimento da função social e ambiental das propriedades. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, em seu art. 7°, não deixou dúvidas quanto à possibilidade de utilização do mencionado instrumento tributário em favor do meio ambiente urbano, consagrando a progressividade extrafiscal em comento. Ratificando o que aqui se advoga, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se nos seguintes termos:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO

EXTRAORDINÁRIO. IPTU. PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL. ARTIGO 182, § 4º, II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A cobrança do IPTU progressivo para fins extrafiscais, hipótese prevista no artigo 182, § 4º, inciso II, da CB/88, somente se tornou possível a partir da edição da Lei n. 10.257/01 [Estatuto da Cidade]. Agravo regimental a que se nega provimento. (RE 338589 AgR/ES, Ag. Reg. no Recurso Extraordinário, Relator: Min. Eros Grau, Órgão Julgador: Segunda Turma, Julgamento: 24/06/2008, DJE 152).

Ressalte-se que a progressividade extrafiscal até aqui estudada não se confunde com a progressividade expressa no art. 156, § 1º, I, da Lei Maior, visto que esta possui natureza fiscal, meramente arrecadadora, em razão do valor venal dos imóveis situados no território urbano dos municípios. Aquela outra (art. 182, §4º, II), por sua vez, tem natureza extrafiscal, ou seja, extrapola o objetivo de obtenção de recursos para fazer face ao custeio da máquina administrativa municipal, visando, assim, ordenar o município a ponto de ser cumprida a função social e ambiental da propriedade urbana. Esse é o entendimento também manifestado pelo STF:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO

EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. PROGRESSIVIDADE. LEI LOCAL INSTITUÍDA APÓS A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000. CONSTITUCIONALIDADE. CONDIÇÕES PREVISTAS PELO ESTATUTO DA CIDADE. INAPLICABILIDADE. 1. A progressividade extrafiscal, baseada na função social da propriedade, sempre foi permitida pelo texto Constitucional. Esta é a modalidade de progressividade que se

opera conforme as condições previstas pelo Estatuto da Cidade. 2. A progressividade fiscal, dita arrecadatória, só foi viabilizada após constar da Constituição Federal o permissivo trazido pela Emenda Constitucional nº 29/2000. Nesse caso, a progressividade é mecanismo de concreção da capacidade contributiva e opera-se com a majoração de alíquotas em relação diretamente proporcional ao aumento da base de cálculo. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 639632 AgR / MS, Ag.Reg. no Recurso Extraordinário com Agravo, Relator: Min. Roberto Barroso, Julgamento: 22/10/2013, Órgão Julgador: Primeira Turma, DJE 231). A respeito do advento da Emenda Constitucional nº 29/2000, objeto do julgado supraelencado, convém mencionar que, após sua incorporação ao texto constitucional, tanto a doutrina, quanto a jurisprudência, alinharam-se em relação à progressividade fiscalcontida no art. 156, § 1º, I, da CF/88, nos termos do entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal na Súmula nº 668, ao decretar que é inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da EC nº 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

Em relação ao aspecto qualitativo do uso dos imóveis urbanos, ao analisar o dispositivo constitucional em menção, com fulcro no princípio constitucional da igualdade e levando em consideração que existem usos diferenciados dos imóveis localizados nos municípios brasileiros, cogita-se, por hipótese, que existam munícipes que detenham, de forma sustentável, a propriedade, a posse ou o domínio útil de imóveis situados nas regiões urbanas dos municípios, adotando práticas ambientalmente amigáveis. Por outro lado, outros proprietários certamente em nada contribuem com a preservação do meio ambiente, expressando um sentimento de falta de solidariedade com as futuras gerações.

Dessa forma, o legislador municipal deverá proteger o meio ambiente com fulcro no acima explanado, pois conforme o §1º, do art. 156, da CF/88, os municípios poderãoinstituir alíquotas diferentes (progressividade extrafiscal) do IPTU (inciso II) de acordo como o imóvel está sendo utilizado.

Assim, face a essa realidade, as municipalidades deverão lançar mão do que prescreve o inciso II, do §1º, do art. 156, da Carta Federativa, e, por meio da progressividade extrafiscal ali prevista, instituir alíquotas diferentes para o Imposto Predial e Territorial Urbano em função do uso que está sendo dado ao imóvel.

A prerrogativa de que gozam os municípios, consistente no poder-dever de conceder um tratamento tributário desigual aos contribuintes do IPTU, tomando-se como parâmetro condutas ambientais diferentes em função do uso dos imóveis de maneira distinta, alguns com

práticas favoráveis à natureza e outros com total desprezo pela questão da manutenção da qualidade ambiental, está devidamente fundamentada nos requisitos ambientais expressos no Plano Diretor Urbano ou em legislação regulamentadora, bem como nos preceitos contidos no Estatuto da Cidade e, principalmente, no princípio constitucional da igualdade.

Para que se viabilize a tributação progressiva extrafiscal do IPTU com base no uso que está sendo feito das propriedades localizadas na zona urbana dos municípios, as municipalidades, mediante permissivo constante no Plano Diretor ou em outra lei urbanística, devem elaborar um rol de requisitos a serem preenchidos pelos proprietários dos imóveis urbanos, propiciando, que, a partir do nível de atendimento a tais exigências, as quais deverão ter nuance ecológica, o órgão da administração tributária possa estabelecer as alíquotas diferenciadas do IPTU.

Cíntia Estefânia Fernandes manifesta entendimento alinhado ao que aqui é defendido acerca da tributação extrafiscal do IPTU ambiental, quando explica que deve haver tratamento distinto aos proprietários, posseiros e aos detentores de domínio útil de imóveis compreendidos no território urbano dos municípios, em virtude das diferentes maneiras de utilizar os mesmos, almejando, portanto, induzir os sujeitos passivos do IPTU a utilizarem seus imóveis de maneira mais apropriada à preservação do meio ambiente189.

Levantando outra possibilidade para a aplicação da progressividade extrafiscal fundamentada no art. 156, §1º, II da Constituição, Juliana Pita Guimarães afirma que a propriedade urbana cumpre a sua função social ao ser edificada para fins habitacionais, comerciais, industriais etc., em áreas para tal identificadas, bem como cumpre a função social com a preservação de bens ambientais, naturais ou culturais, indicados para tal190.

Do exposto pela doutrinadora, é possível concluir que, em harmonia com o Plano Diretor Urbano, o território do município pode ser dividido em áreas de interesse urbanístico- ambiental, onde, ilustrativamente, sejam delimitadas regiões nas quais a municipalidade priorize imóveis comerciais, outras consideradas propícias para a construção de imóveis habitacionais e outras, ainda, destinadas prioritariamente à instalação de indústrias, sendo que a partir de tal definição em relação ao interesse urbanístico-ambiental, possam ser estabelecidas alíquotas diferenciadas a depender da parte do território urbano do município que estiver sendo analisado.

189 _{FERNANDES, Cíntia Estefânia. IPTU – texto e contexto. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p 67.}

190 _{GUIMARÃES, Juliana Pita. Competência constitucional dos municípios em matéria ambiental. In:}

COUTINHO, Ronaldo; ROCCO, Rogério. (Orgs.) O direito ambiental das cidades. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p. 51-52.

É possível, portanto, que a municipalidade utilize-se do IPTU ambiental com alíquotas diferenciadas em função do zoneamento espacial urbano, induzindo, por exemplo, que em áreas destinadas à localização de indústrias não existam propriedades com fins residenciais ou vice-versa.

Não restam dúvidas, então, que a propriedade urbana deve ter um fim que possibilite o cumprimento da sua função social, e, para tanto, o planejamento urbano-ambiental das cidades deverá estabelecer fins distintos para as diversas atividades nelas existentes, tais como a habitação, o comércio, a indústria, o lazer e outras, possibilitando que a vida nas cidades possa apresentar um padrão ambiental minimamente adequado ao bem-estar de seus habitantes.

Diante disso, entende-se que existe fundamento constitucional, presente no art. 156, § 1º, II, da Lei Maior para a prática de tratamento desigual em relação ao estabelecimento de alíquotas diferenciadas do mencionado imposto, tanto em função do uso que é feito do imóvel urbano quanto no que diz respeito à localização dele no espaço territorial municipal.

Veja-se que, caso se verifique o quadro oposto ao que aqui foi defendido, no qual as municipalidades concedam tratamento isonômico aos contribuintes que utilizem seus imóveis urbanos de maneiras distintas ou que decidam edificar suas propriedades onde a municipalidade deseja manter à disposição de outro tipo de atividade, recairíamos em uma situação injusta que iria de encontro ao princípio constitucional da igualdade.

Convém registrar, contudo, que a utilização da progressividade extrafiscal ambiental do IPTU está condicionada ao pleno exercício da competência constitucional tributária por parte dos municípios, uma vez que, como se sabe, ainda há várias municipalidades em que a referida competência não é exercitada em sua plenitude. Sem o exercício total da competência constitucional tributária, os municípios têm tolhido o manejo da tributação por meio do IPTU como instrumento voltado à defesa do meio ambiente.

Acrescente-se, ainda, que a tributação extrafiscal ambiental por meio da progressividade do IPTU não possui fim sancionatório. Seu objetivo, na verdade, é estimular os contribuintes, através do agravamento da imposição tributária, a fazerem uso ecologicamente correto de seus imóveis urbanos, sendo uma questão de escolha agir de modo ambientalmente danoso e, consequentemente, arcar com uma maior alíquota do IPTU.

Dessa forma, conclui-se que o contribuinte que não guardar obediência às normas ambientais poderá arcar com o critério progressivo do imposto predial territorial urbano, que adotará alíquotas maiores no tempo com o intuito de modificar a conduta ambientalmente

inadequada. Ressalte-se que essa progressividade não é manejada com objetivos arrecadatórios, mas sim com o desiderato de inibir comportamentos que não atendam a um dos pressupostos básicos do respeito à função social da propriedade.

No que diz respeito aos casos concretos de aplicação do IPTU na proteção do meio ambiente, o que se observa é que, muito embora, como restou plenamente demonstrado acima, haja plena fundamentação para o uso da progressividade extrafiscal ambiental, não foi possível verificar nenhum caso em que os municípios tenham lançado mão dessa ferramenta tributária nos termos e configurações autorizadas no ordenamento jurídico e aos quais nos reportamos acima.

A utilização da progressividade extrafiscal ambiental do IPTU da forma à qual se mencionou acima é algo negligenciado pelo poder público, que tem se resumido a manejar medidas mais acanhadas direcionadas ao meio ambiente com base nesse imposto.

Durante a pesquisa, foi possível constatar que diversos municípios brasileiros têm utilizado o IPTU com fins ambientais de outras formas, geralmente vinculadas a uma graduação de descontos sobre o valor a ser pago a título desse tributo. Observou-se, igualmente, que as municipalidades também lançam mão da concessão de isenções dessa espécie tributária em função do cumprimento de requisitos ecológicos pelos contribuintes. Com vistas a demonstrar como tem se dado a aplicação dessas formas de extrafiscalidade ambiental, em que o IPTU é manejado como instrumento de proteção ao meio ambiente, selecionamos os casos dos Municípios de São Paulo e Curitiba.

O Município de São Paulo, por meio do art. 17 da Lei n° 10.365/87, autoriza o desconto progressivo sobre o valor do IPTU para imóveis revestidos de vegetação arbórea, declarada de preservação permanente ou perpetuada, de acordo com o que estabelece o art. 6º do Código Florestal.

O desconto é concedido no percentual de até cinquenta por cento no pagamento do imposto aplicado, de acordo com o índice de área protegida, calculado mediante a razão entre o total da área protegida do imóvel e a área total da propriedade. Para usufruir do benefício, o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor do imóvel deverá apresentar um requerimento perante o órgão tributário da municipalidade, instruído com parecer técnico do Departamento de Parques e Áreas Verdes (DEPAVE) quanto à observância das exigências relacionadas com a preservação da vegetação de porte arbóreo.

A extrafiscalidade ambiental, nesse caso, manifesta-se por meio do aumento no desconto concedido pela municipalidade àqueles contribuintes que comprovarem os requisitos

previstos na lei, sendo tanto maior o abatimento quanto maior a área verde comprovadamente