Entendemos que pesquisar os manuais de professores no contexto do PNLD exige um olhar para as políticas públicas ligadas ao livro didático que não pode ficar circunscrito ao seu período de existência. Como afirmam Andrea Furtado e Mary Ogawa
Ao considerar o livro didático como objeto de estudo, não se pode contemplá-lo de forma absolutamente neutra, de modo que se faz necessário considerar as variáveis sócio-político-econômico- culturais existentes de forma não linear em nosso contexto histórico. (FURTADO; OGAWA, 2012, p. 3).
Nesse sentido, buscou-se a origem das publicações didáticas nacionais, o percurso histórico desse instrumento didático-pedagógico e os contextos sob os quais foi produzido. Demonstrou-se assim que fatores de curta e média duração, aspectos ideológicos, influências conjunturais e/ou estruturais com razões de ordem nacional e/ou internacional estão e estiveram associadas aos livros didáticos. Além disso, numa perspectiva de governança da educação, ações aparentemente pontuais podem estar associadas a um conjunto sistemático de ações de governos.
Os livros didáticos há mais de um século são alvos de políticas públicas e ocupam as pautas do debate público nacional. Questões ligadas ao preço elevado e a garantia de acesso para os mais pobres, busca de qualidade ― sobretudo por meio de avaliações conduzidas pelo Estado ― denúncias de corrupção envolvendo este lucrativo negócio, conflitos e confluência de interesses entre ações estatais e a iniciativa privada, influência de órgãos internacionais, dentre outras, são recorrentes na história brasileira.
No período pós Segunda Guerra Mundial, no contexto da Guerra Fria, as influências externas ― sobretudo de órgãos como a UNESCO e de agências estadunidenses ― ganharam uma maior relevância em aspectos ideológicos e nas políticas públicas de incentivo à produção e controle desses materiais. A partir das décadas de 1980 e 1990, com a criação do PNLD, as diretrizes educacionais advindas de determinações do BM assumem maior primazia que as orientações da UNESCO. Diretrizes essas que produzem marcas não
somente nas políticas públicas de livros didáticos, mas também nas de formação docente.
A era do PNLD é marcada por uma crença, por vezes, exacerbada, no poder do livro didático na transformação da educação brasileira (SILVA, 2012). Esta, por sua vez, não é pensada sem o uso daquele. Ao apresentar os resultados da avaliação dos livros didáticos mais adotados nos primeiros anos do PNLD, por exemplo, o então Ministro da Educação Murilo Hingel afirmou que: “Desempenho de qualidade dos professores exige livro-texto "inteligente" para seus alunos.” (BRASIL, 1994, p. 7). Ao chamado “livro-inteligente” foi creditado o poder de qualificar as aulas de professores pouco qualificados.
As políticas públicas do governo federal voltadas para o livro didático, por sua vez, ora caracterizadas como políticas de governo, ora de estado ou em muitos momentos assumindo características de políticas sociais, foram uma marca desde a era Vargas no Brasil. Se muitas rupturas e mudanças ― em certas ocasiões mais e em outras menos intensas ― foram registradas durante quase um século, a busca pela redução dos preços e a tentativa de tornar acessível este instrumento didático/pedagógico para a maior parte dos brasileiros esteve presente no discurso anunciado e/ou nas ações de vários governos.
O PNLD também é tributário desta perspectiva. O MEC, sobretudo a partir da década de 1990, por meio desse ou de programas similares ― ampliou as suas frentes de atuação e hoje supre as escolas públicas de todo o país com livros didáticos, paradidáticos, dicionários e periódicos de forma gratuita e regular. Inúmeras gerações de estudantes que frequentaram a escola pública de ensino básico nas últimas décadas não precisaram comprar se quer um livro didático. Por promover a universalização do acesso a esse instrumento, o programa assume um caráter inquestionável de política social.
A sua longevidade atravessando governos comandados por seis presidentes da República (José Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco, Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma Roussef) já perfaz quase trinta anos e permite classificá-lo como uma política de estado. Rita Cassiano (2007) aponta como marco da transformação do PNLD em política de estado a incorporação de dispositivos que asseguraram a sua permanência na LDB nº
9394/96. A autora também destaca aspectos bastante positivos dessa política de estado.
Tal Programa tem, inclusive, reconhecimento mundial, uma vez que é desenvolvido com competência em suas diferentes etapas: avaliação, seleção (pelo professor), compra e distribuição (pelos Correios, empresa esta que já ganhou prêmio mundial devido à distribuição feita por ocasião do PNLD). (CASSIANO, 2013, p. 9).
Além das questões legais e da eficiência na execução do programa, essa longevidade também pode estar relacionada à forma como por meio do PNLD foram respondidos e atendidos os interesses de diferenciados segmentos e a demandas antigas. Se, por um lado, está em sintonia com recomendações do BM, o PNLD, de outro, não pode ser compreendido como fruto exclusivo dos interesses representados por esta instituição. A história das políticas públicas voltadas para o livro didático no Brasil durante o século atesta como diferentes governos, sobretudo pelas pressões de diversos segmentos sociais, debateram alternativas para qualificar e universalizar o uso desse instrumento na educação.
A busca de uniformização do currículo prescrito, por sua vez, e a tentativa de garantir sua efetivação tentada por alguns governos desde a Reforma Educacional de Francisco Campos na década de 1930 parece estar se consubstanciando por meio do PNLD. Para Margarida Oliveira (2013), os editais do PNLD vêm assumindo a instituição de um código disciplinar de
História, tarefa que a autora defende deveriam ser dos profissionais da área141.
Além disso, pelo processo de oligopolização do setor a variedade de obras utilizadas pela maioria dos estudantes e professores de norte a sul do país é pequena.
Como visto, as questões econômicas motivaram inúmeros conflitos entre governos e a indústria do livro, sobretudo quando o estado tornou-se produtor e distribuidor de livros didáticos. As cifras movimentadas na comercialização de
141 Para Maria Auxiliadora Schmidt (2008, p. 13) o marco fundador da construção de um código disciplinar de história foi o Regulamento de 1838 do Colégio Pedro II no Rio de Janeiro. Entretanto, a autora afirma que a construção de um código disciplinar é um processo histórico, inserido nos quadros de desenvolvimento do próprio modo de educar de cada sociedade. Assim, esse código continua sendo construído.
livros didáticos são de fato vultosas. Atualmente o PNLD é o segundo maior programa de aquisição de livros do mundo (menor apenas que o programa chinês). Ao determinar parâmetros para confecção das obras didáticas e repassar a produção das mesmas para a iniciativa privada, o estado brasileiro ofereceu de fato uma grande negócio para a indústria do livro.
No Plano Decenal de Educação para Todos, publicado em 1993, constava que os professores da Educação Básica em geral são pouco preparados, inclusive, para avaliar e escolher as obras didáticas que utilizarão em seu trabalho. Uma das alternativas adotadas para melhorar a formação dos professores foi o investimento na formação docente via Manuais do Professor dos livros didáticos. Diversas políticas estatais, sobretudo nas décadas de 1950, com Anísio Teixeira na direção da CALDEME, visavam um investimento em manuais didáticos para professores e livros para estudantes separadamente. Entretanto, o PNLD ao acoplar ao livro do Estudante o Manual do professor, com uma série de determinações que são pré-requisitos para a aprovação das obras, ampliou e aprofundou os níveis de exigência em relação aos materiais voltados para formação docente. Além disso, universalizou o acesso dos professores a estas publicações já que o programa é bastante eficiente na aquisição e distribuição para todas as escolas do país.
Nesse sentido, a formação docente via Manual do professor e acoplada a um programa dessa envergadura dever ser analisada não apenas em seu teor, mas também em sua eficácia. O campo está aberto para essas investigações. Nesse trabalho, discutimos o teor com foco no ensino de História.