Outro fator importante para fortalecer o princípio da legalidade é o controle de constitucionalidade exercido pelo Supremo Tribunal Federal.
A República Velha introduziu, com a Constituição de 1891, o controle de legalidade em nosso sistema jurídico, seguindo os moldes do modelo norte- americano de organização dos poderes. Todavia, naquela época, esse controle foi quase insignificante, dada a formação dos juízes naquele período e sua aversão ao common law americano, assim como a carência de instrumentos jurídicos que chancelassem o controle de legalidade pelo Supremo Tribunal Federal.
Vejamos as normas da Constituição de 1891 que tratam do controle de legalidade, quando era possível o controle pelo STF apenas em grau de recurso:
Art. 60 - Aos juizes e Tribunaes Federaes: processar e julgar:
§ 1º Das sentenças das justiças dos Estados em ultima instancia haverá recurso para o Supremo Tribunal Federal:
a) quando se questionar sobre a vigencia ou a validade das leis federaes em face da Constituição e a decisão do Tribunal do Estado lhes negar applicação;
b) quando se contestar a validade de leis ou actos dos governos dos Estados em face da Constituição, ou das leis federaes, e a decisão do tribunal do Estado considerar válidos esses actos, ou essas leis impugnadas;
Observa-se que as hipóteses nas quais cabia ao Supremo a análise da legalidade de leis era bastante restrito. De fato, o federalismo predominava àquela época e o controle de legalidade era inócuo. Os estados em geral, sobretudo São Paulo e Minas Gerais, eram bastante independentes e controlados por oligarquias e o Supremo Tribunal Federal não tinha ferramentas e poder suficiente para exercer controle de legalidade, seja legalidade tributária ou não.
Com a Constituição de 1934, houve maior concentração de poderes no governo central e mudanças significantes no Poder Judiciário. A mais relevante sobre o tema abordado nesse trabalho foi a previsão de intervenção da União no Estado-membro para garantir a execução de ordens e decisões dos tribunais e juízes federais bem como garantir a observância dos princípios constitucionais, dentre eles, o da legalidade.
O Senado Federal tinha poderes para zelar pela legalidade dos regulamentos expedidos pelo Executivo, poderes para suspender a execução de lei ou ato, deliberação ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais pelo Judiciário, bem como poderes para coordenar os poderes federais, zelar pela Constituição e pela legalidade e legitimidade dos atos administrativos e dos regulamentos de leis.
Sobre a Constituição de 1937, em razão da ditadura que marcou a época e seu caráter ditatorial, o controle de constitucionalidade e legalidade foi inócuo. Não houve eleição de parlamentares durante sua vigência e o chefe do Poder Executivo poderia dispor sobre qualquer matéria. O art. 96 daquela constituição claramente impunha restrições ao controle de constitucionalidade sobre os atos do chefe do
Executivo, vejamos: “Art. 96 - Só por maioria absoluta de votos da totalidade dos
seus Juízes poderão os Tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou de ato do
A Constituição de 1946 marcou a redemocratização do Estado. Sobre o controle de constitucionalidade nesta carta, repetiu integralmente as normas e institutos previstos na Constituição de 1934.
A Emenda Constitucional nº 18 de 1965 promoveu uma grande reforma no sistema tributário nacional, no qual foram fixadas ressalvas ao princípio da legalidade tributária, enquanto que a Emenda Constitucional de nº 16 do mesmo ano foi responsável por alterar inúmeros dispositivos da Constituição de 1946, vários deles a respeito do controle de constitucionalidade.
Art. 101 - Ao Supremo Tribunal Federal compete: I - processar e julgar originariamente:
[...]
k) a representação contra inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa, federal ou estadual, encaminhada pelo Procurador-Geral da República;
[...]
Art. 124 - Os Estados organizarão a sua Justiça, com observância dos arts. 95 a 97 e também dos seguintes princípios:
[...]
XIII - a lei poderá estabelecer processo, de competência originária do Tribunal de Justiça, para declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato de Município, em conflito com a Constituição do Estado.
Com a Emenda Constitucional nº 16/65, as hipóteses que eram objetos de controle de constitucionalidade foram ampliadas, passando a contemplar também os casos de representação de inconstitucionalidade (hoje chamada de Ação Direta de Inconstitucionalidade-ADIn) de lei ou ato de natureza normativa federal ou estadual em face da Constituição, ou inconstitucionalidade de lei ou ato de natureza normativa municipal em face da Constituição de estado.
Na Constituição de 1967, a não ser quanto aos procedimentos, não houve alterações significativas em relação à Emenda Constitucional nº16/65, sendo conservados os dispositivos atinentes ao controle de legalidade.
Com a Constituição de 1988, o Supremo Tribunal Federal recebeu mais atribuições objetivando a guarda da Constituição. É extensa a lista de encargos constante no art. 102. Sobre o controle de constitucionalidade, o qual está previsto no art. 102, I, alínea “a”, a mudança significativa ocorreu em relação aos legitimados ativos para proporem a ação direta de inconstitucionalidade e a ação direta de constitucionalidade.
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
a) a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal;
[...]
Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
I - o Presidente da República; II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido político com representação no Congresso Nacional; IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
Antes só o Procurador-Geral da República era legitimado ativo, agora vários são também são legitimados para proporem a ação direta de inconstitucionalidade e a declaratória de constitucionalidade.
Outra questão relevante diz respeito à exorbitância do Poder Regulamentar, dada a grande quantidade de normas editadas por meio de Decreto pelo Presidente da República. Questionava-se se o Poder Judiciário poderia manifestar-se a respeito da legalidade de tais atos normativos. O Supremo posicionou-se defendendo não ser cabível mandado de segurança contra atos
normativos, o que resultou na elaboração da súmula 266 – “não cabe mandado de
segurança contra lei em tese”.
Um regulamento é um ato normativo, vez que introduz norma jurídica no sistema jurídico-normativo, o que se conclui que, nesse aspecto, de introduzir norma jurídica no direito, assemelha-se a lei. O regulamento que exorbite da competência do Executivo é, portanto, inconstitucional, pois a Constituição delimita as competências do Executivo e do Legislativo, logo qualquer infringência à delimitação dessas competências representa uma ofensa ao texto constitucional, o que deve ser passível de controle pelo guardião da Constituição, qual seja, o Supremo Tribunal Federal. Segundo o art. 102, I, “a”, o Supremo possui competência para processar e julgar a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
Assim, a declaração de inconstitucionalidade de lei ou regulamento pelo STF enseja a retirada do dispositivo do sistema jurídico, não mais podendo ser aplicado aos casos futuros. O Congresso Nacional, por sua vez, pode sustar atos normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar independentemente de sua declaração de inconstitucionalidade pelo STF.
Apesar de o princípio da legalidade e sua evolução serem os principais objetos do presente trabalho, é impossível não mencionar, ainda que brevemente, o controle de constitucionalidade e sua evolução. Ora, o controle de constitucionalidade visa assegurar a supremacia constitucional e a obrigatoriedade de as normas infraconstitucionais se adequarem e respeitarem os preceitos da Carta Magna brasileira.
É lógica a íntima relação existente entre o princípio da legalidade (no âmbito tributário ou não) e o controle de constitucionalidade. Dada a superioridade da Constituição, e sendo o princípio da legalidade um de seus corolários, o controle de constitucionalidade é um instrumento bastante eficaz para assegurar a predominância da Constituição face à legislação inferior e à qualquer tentativa de infringência aos princípios nela presentes.
Qualquer ofensa ao princípio da legalidade ou qualquer outro representa uma ofensa à toda a Constituição, pois esta se apresenta como um conjunto de normas e princípios superiores e que deve ser protegido e resguardado através do controle de constitucionalidade.