Como nos lembra Maricato (2003, p. 79), no movimento histórico de construção do espaço urbano, a população pobre foi se instalando nas áreas desprezadas pelo mercado imobiliário, nas áreas ambientalmente frágeis - cuja ocupação é vedada pela legislação, e nas áreas públicas - encostas dos morros, beira dos córregos, áreas de mangue, áreas de proteção aos mananciais. Registra ainda que em países capitalistas periféricos, onde os salários sempre foram deprimidos e a maior parte dos trabalhadores não se integrou ao mercado formal, característica combinada à falta de crédito para parcelas de mais baixa renda, não se permitiu que uma significativa parcela da população acessasse à moradia pelas regras do mercado. A ocupação de terras – que se aprofunda a partir das décadas de 1970 e 1980 – passa a representar uma regra, e não uma exceção, ditada pela falta de alternativas, ou seja, “a favela foi a “solução” que “o processo de desenvolvimento urbano deixou para grande parte dos moradores das grandes cidades”7 .
Vários estudos apontam que, até a década de 1970, as favelas não atingiam um status que exigisse a estruturação de uma política pública para seu enfrentamento. Para Bonduki (2004), os primeiros núcleos de favelas no município de São Paulo teriam surgido na década de 1940, como forma de resistência dos inquilinos moradores de áreas centrais, despejados em função da nova Lei do Inquilinato.
Entretanto, o forte combate e a estigmatização dessa forma de ocupação do espaço urbano, conjugado à possibilidade de construir a casa própria nos lotes populares da periferia, vai protelar, até a década de 1970, a ocupação massiva de áreas públicas e ociosas como alternativa de moradia para os trabalhadores urbanos. No início daquela década, segundo Rosseto
7 MARICATO, E. Conhecer para resolver a cidade ilegal, s. n., p. 79. Disponível em:
<http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_conhecercidadeilegal.p df>. Acesso em: jan. 2012.
(2003), a população residente em favelas era ainda pouco expressiva (1,1%), se comparada ao total da população da cidade. Pelo cadastro de favelas do município, em 1973, existiam 543 núcleos com 14.504 domicílios, computando cerca de 71 mil habitantes. Em 1987, o crescimento já era significativo: 1.592 favelas, com 150 mil domicílios e 850 mil pessoas, representando 7,7% da população. Em 14 anos, a população favelada cresceu 1.031%.
Valladares (1991, p. 84, 86), ao abordar as diferentes imagens, representações e discursos sobre a pobreza urbana, desde a virada do século 20 até a década de 1980, aponta que, a cada uma dessas representações correspondia uma forma “típica” de inserção da população pobre no tecido urbano. O primeiro período (do final do Império ao início da República) caracteriza-se pela visão da classe trabalhadora como perigosa, opondo, ao mesmo tempo, trabalhadores produtivos e “vadios”.
Nesse período, a classe trabalhadora estaria espacialmente concentrada nos cortiços, e as “catastróficas condições de higiene” a que esses trabalhadores estavam submetidos eram consideradas o motivo da propagação de doenças e epidemias e, ao mesmo tempo, “berço do crime e do vício”. A abolição da escravatura, conjugada à necessidade de criar um contingente de trabalhadores assalariados, imprescindíveis ao processo de industrialização, acaba por criar a necessidade de resgate da noção de pobreza, remetendo-a ideologicamente ao mundo do não trabalho.
O pobre era aquele que não se transformava em trabalhador. Aquele que permanecia fora do trabalho formal, apenas sobrevivendo... não tendo se deixado convencer pelo pressuposto da positividade do trabalho. A “vadiagem” era definida em oposição ao trabalho e, assim como a pobreza, de responsabilidade individual. (VALLADARES, 1991, p. 91-92) Para essa autora, nas décadas de 1950-60, justamente no momento em que as favelas começam “sorrateiramente” a figurar no cenário das cidades em expansão e, portanto, a pobreza urbana torna-se mais visível e passa a figurar como uma questão social. Em outras palavras, as visões sobre a pobreza “[...] guardam estrita relação com a própria trajetória do processo de urbanização”
(VALLADARES, 1996, p. 97). A classificação dos moradores de favela como “população de baixa renda”, subempregada, acaba por relativizar, de certa forma, a ideia de que a pobreza é de responsabilidade individual - são pobres aqueles cujas fraquezas morais não haviam ainda respondido ao “chamado do trabalho”. Reconhece-se que são determinantes externos ao indivíduo que o conduzem à situação da pobreza, cabendo muito mais à sociedade que a ele mesmo a responsabilidade por uma condição da qual ele dificilmente consegue escapar (VALADARES, 1996, p. 97).
O autor ressalta ainda que a teoria da marginalidade, muito presente na América Latina, nos anos 1960, ao reconhecer a posição “à margem” como inerente ao sistema capitalista e às sociedades dependentes, acaba por destacar a pobreza como um fenômeno de natureza estrutural que escaparia da esfera individual. A partir dessa concepção, os pobres deixam de ser considerados ociosos ou vadios e passam a ser compreendidos como massa de excluídos, marginalizados, e a marginalidade passa a ter sua “expressão máxima” na favela. O termo “favelado” passa a ser sinônimo de “pobre” e, um pouco mais adiante, pela incorporação de terminologia utilizada pelos organismos internacionais como o Banco Mundial, a população pobre, “marginal”, passa a ser denominada de “população de baixa renda”, aproximando definitivamente a insuficiência de renda da noção de pobreza.
Para o tema de nossa pesquisa, vale fazer um destaque no que tange a esse momento de transição entre o modelo periférico de ocupação das cidades e o aumento expressivo de favelas na cidade de São Paulo. Bonduki (1992) aponta que, pelo menos durante três décadas – de 1940 a 1970 – a compra de um lote na periferia da cidade, desprovido de qualquer melhoramento, e a autoconstrução da moradia nos horários vagos, torna-se a alternativa para os trabalhadores que não podiam arcar com o aumento dos alugueis8 em áreas mais bem localizadas.
8A Lei do Inquilinato, que havia congelado o valor dos alugueis, gera um efeito contrário à
manutenção dos inquilinos: desestimula os proprietários a alugar seus imóveis ou a construir para esse fim, de produzir rendimento por meio do aluguel do imóvel, diminuindo, portanto, a oferta desse tipo de moradia no mercado e aumentando o valor daqueles
Ao contrário, entre as décadas de 1970 e 1980, o número de favelas cresce 45% ao ano9. Entre os fatores apontados por Bonduki (1992), para explicar essa mudança, estão o desaparecimento, pouco a pouco, da abundância de terras em torno da cidade e o consequente aumento do seu valor, combinado à rigidez contra a abertura de loteamentos, à elevação do preço dos transportes e redução do salário real dos trabalhadores, que inviabilizam a compra de lotes na periferia como alternativa para grande parte dos trabalhadores, que passam a ocupar áreas públicas remanescentes de ações de abertura de grandes avenidas ou próximas a córregos.
Bueno (2000)10 aponta a relação entre o surgimento das favelas em São Paulo/SP e o desabrigo causado por demolições realizadas pela prefeitura, entre os anos de 1942 e 1945, para a implantação do Plano de Avenidas da Capital. Ao desalojar as famílias do traçado das avenidas, a prefeitura improvisa barracões para onde leva as “famílias sem posses”, em terrenos municipais, que teriam, assim, integrado os primeiros núcleos de favelas.
O movimento associado do poder público com a iniciativa privada, que expulsa as famílias dos cortiços, ao mesmo tempo que demole casas para o traçado das avenidas e construção de edifícios mais modernos, cria enorme escassez de moradias. Os terrenos vazios, ao longo das novas avenidas, sobre os quais não se efetivou nenhum tratamento urbanístico ou paisagístico, tornam-se áreas ociosas passíveis de ocupação. Ocorre o mesmo com as obras para a retificação dos rios Pinheiros e Tietê e a abertura das avenidas marginais, nos anos 1960. Terrenos públicos e privados são criados com a drenagem dos meandros dos rios e tornam-se, ao mesmo tempo, local para implantação de abrigos provisórios e emergenciais e objeto de ocupações paulatinas por parte dos trabalhadores de “baixa renda”.
A partir da década de 70, paralelamente ao chamado “milagre econômico”, acentuam-se os estudos que apontam a relação entre acumulação
disponíveis.
9Bonduki (1992) citando Taschener (1978).
10 Citando GODINHO. Serviço Social nas favelas. (Trabalho de Conclusão de Curso) -
de riquezas e miséria. São Paulo 1975, Crescimento e Pobreza tornou-se um livro clássico ao registrar uma nova visão sobre a produção da cidade, do ponto de vista da situação dos trabalhadores. Encomendado pela Pontifícia Comissão de Justiça e Paz da Arquidiocese de São Paulo, aos pesquisadores do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEBRAP), o livro tece um panorama das condições de vida e de trabalho da população trabalhadora na cidade de São Paulo: aponta as favelas, os cortiços e as casas precárias da periferia como os únicos lugares possíveis para abrigar as classes trabalhadoras, “[...] cujas condições de alojamento expressam a precariedade dos salários” (CEBRAP, 1975, p. 45). Denunciam que é a pressão imobiliária que expulsa os moradores de uma favela para outra, inclusive se estendendo aos municípios vizinhos, aponta que os investimentos públicos – a construção de uma rodovia ou a canalização de um simples córrego –, ou seja, qualquer melhoria urbana repercute imediatamente no preço da terra urbana e acaba expulsando os trabalhadores das áreas valorizadas por aquela intervenção.
Essa nova visão sobre a pobreza e as favelas, que começa a se delinear nos meios acadêmicos e junto a setores mais progressistas da sociedade, num momento histórico de intensa repressão política, se refletirá na ação pública sobre as favelas apenas no final da década, mais especialmente na gestão do prefeito Reynaldo de Barros (1979-1982).
1.2 A ação pública nas favelas e o trabalho social na década de 1970