A Federação brasileira originou-se a partir de um Estado Unitário, já consolidado e soberano, em oposição ao Estado Americano, que foi consequência de uma reunião de estados originalmente soberanos.
A inversão desse processo de formação do federalismo no Brasil explica, a princípio, o alto grau de centralização do seu modelo de governo. É que os estados brasileiros nunca foram soberanos como os norte-americanos e só conquistaram
autonomia ao longo de um lento e gradual processo histórico de desagregação. As competências constitucionais no Brasil foram historicamente entregues de forma predominante à União, relegando-se aos estados uma competência suplementar, restrita e residual (VASCONCELOS JÚNIOR, 2012)
Ainda assim, a característica básica de qualquer Federação é a distribuição dual de poder: a central e a regional (União e estados federados) sobre o mesmo território e povo. Entretanto, no Brasil, o sistema constitucional eleva os municípios à parte integrante da federação e autônoma, isto é, dotada de organização e governo próprios, além de competências exclusivas.
Com isso, a Federação brasileira adquire peculiaridade, configurando-se, nela, realmente três esferas governamentais: a da União (governo federal), a dos Estados
federados (governos estaduais) e a dos Municípios (governos municipais), além do Distrito Federal, a que a Constituição agora conferiu autonomia (SANTIN;
FLORES, 2006, p.62)
Portanto, dentro do arcabouço constitucional brasileiro o município pertence à Federação – juntamente à União e aos Estados-membros – contando com autonomia administrativa, legislativa, política e financeira.
A autonomia política significa não apenas "capacidade de autogoverno", i.e. "eleição direta de prefeito, vice-prefeito e vereadores", como "auto-organização", por meio de uma Lei Orgânica municipal própria. A autonomia administrativa implica na liberdade para organizar as atividades do governo local, criar o quadro de servidores municipais e criar ou suprimir distritos. A autonomia legislativa implica seja em capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local, seja de complementar as legislações estadual e federal. Finalmente, a autonomia financeira se materializa na capacidade de criar e arrecadar os tributos próprios; elaborar, aprovar e executar o orçamento municipal e aplicar os recursos, levadas em conta algumas limitações constitucionais (NEVES, 2000, p.18-19 apud ALMEIDA, 2003, p.127)
É típico do Estado Federal a participação de suas entidades na formação de decisões de interesse geral da nação, as quais são decididas, principalmente, no Congresso Federal, entretanto, o município não tem representantes nesta casa. Os municípios tampouco mantêm um Poder Judiciário sobre sua responsabilidade, como ocorre com os Estados e a União. Além disso, a competência do Supremo Tribunal Federal para resolver pendências entre entidades componentes da Federação não inclui o município.
Ainda assim, com a obtenção de diversas responsabilidades, vários municípios passaram a enfrentar dificuldades econômicas e financeiras, visto que a Constituição de 1988 possibilita a arrecadação de impostos em âmbito local e a participação na repartição tributária por parte dos municípios, no entanto, devido à heterogeneidade econômica e às desigualdades regionais existentes no país, há grandes diferenças de arrecadação tributária, o que acarreta
dificuldades econômicas e financeiras, principalmente aos municípios menores e com atividades predominantes agrícolas, uma vez que a tributação brasileira depende das condições econômicas e do grau de urbanização do local. Desse modo, tais municípios tornam-se dependentes do repasse da União para a realização de suas atividades.
Da mesma forma, com a Constituição Federal de 1988 as áreas próprias de decisão autônoma das instâncias subnacionais foram mantidas, expandiu as receitas repassadas aos municípios, além de transferir-lhes responsabilidades pela implementação e gestão de políticas e programas definidos a nível federal. Entretanto, a federação brasileira, especialmente a partir dos anos 1990, demonstra um misto de descentralização/cooperação intergovernamental - em especial na área de políticas sociais - com centralização política - principalmente nas decisões, alocação de recursos e implementação de políticas voltadas ao segmento populacional mais vulnerável. Nessa direção, segundo Almeida (2005, p.38), há uma ideia arraigada entre as elites políticas, burocráticas e profissionais no país de que “é no centro do sistema político que se pode discernir com mais nitidez as soluções mais adequadas aos problemas da agenda pública”. “Ela [idéia] não é típica de um partido em particular, mas pode ser encontrada, em maior ou menor grau, em todos os que ocuparam o governo federal por mais favoráveis à descentralização que fossem seus discursos e suas plataformas políticas” (Idem).
Ainda assim, aos observamos a atuação das elites locais, pautando-nos na pesquisa “Democracia e governo local”, realizada pela cientista política Almeida (2003), constatamos que, quando questionadas sobre diversos temas pertinentes à sociedade brasileira, a maioria das 450 lideranças de municípios brasileiros entrevistadas afirmaram que diversos deles, como habitação, desemprego e segurança pública, não são de competência municipal e, por isso, devem ser tratados por outros níveis de governo. Em relação a outros temas, como meio ambiente, tais líderes locais acreditam que o município teria capacidade para desenvolver ações voltadas aos mesmos, mas, para eles, não é um problema municipal, além de ser considerado pouco relevante.
Ao mesmo tempo, desejam transferir a outros níveis de governo a responsabilidade por iniciativas na área de educação, meio ambiente e desenvolvimento econômico, embora reconheçam que o governo local tenha poder e autonomia suficientes para tomar iniciativas eficientes nesses terrenos. (ALMEIDA, 2003, p.145).
Nessa direção, segundo pesquisa desenvolvida por Kerbauy (2001), denominada: “Clivagens regionais e elites políticas locais”, dentre as dificuldades apontadas pelas lideranças locais dos municípios analisados, no que concerne às dificuldades de
municipalização das políticas públicas há: falta de orientação e informação, de planejamento e de profissionais competentes; falta de conscientização da sociedade civil, que não se envolve no processo decisório, permitindo aos responsáveis pela implementação política a sua utilização com finalidades eleitoreiras; falta de clareza no papel que cabe a cada esfera de governo, e; dificuldades em captar recursos.
Portanto, podemos constatar que existem diversos fatores que refletem na resistência de diversas elites locais quanto à descentralização de competências e atribuições aos municípios em diversas áreas importantes das suas comunidades. Mesmo que elas valorizem a gestão municipal, acreditam que não possuem capacidades e, por isso, não aceitam a ampliação de suas responsabilidades.
Logo, podemos inferir que apesar da Constituição Federal de 1988 imputar novas responsabilidades aos municípios, além de garantir-lhes autonomia administrativa, legislativa, política e financeira e a descentralização política, diversas elites locais não aceitam as responsabilidades para a realização de políticas voltadas à diversas áreas sociais e econômicas que dizem respeito à vida coletiva da comunidade. Também podemos observar que, devido a ínfima participação popular nas decisões públicas, em especial nos municípios pequenos, os quais são maioria no Brasil, seja por desinteresse, falta de estímulo, ou devido à cultura política da maior parcela da população brasileira, de afastamento das questões referentes ao público, acarreta o aumento do clientelismo, da corrupção e falta ou inapropriados serviços públicos oferecidos aos cidadãos.
Sob a contextualização realizada neste capítulo, acerca dos fatores que influenciaram na busca pelo cenário exterior por parte dos governos locais - influência da globalização sobre as organizações subnacionais, assim como a descentralização das funções estatais, as quais cederam maiores responsabilidades e autonomia as unidades subnacionais - discutiremos, no capítulo seguinte, como ocorre a internacionalização dos governos subnacionais.
3. ORGANISMOS MUNICIPAIS DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS: A