Na Subseção II da Seção II do Capítulo IV, a LRF dispôs normas de controle dos gastos em 03 (três) momentos, divididos entre os arts. 21, 22 e 23 da Lei.
Controle é uma finalidade normativa. Para cumprir a função de controlar as interações humanas, o Estado estende o poder de controle por seus órgãos.53
Inicialmente, serão nulos de pleno direito54 os atos que vão de encontro às exigências do art. 21 da LRF. A expressão nulidade de pleno direito é utilizada quando a
53 MONTEIRO, Leandro. Os limites da despesa pública com pessoal: Balizamentos para a efetivação do
princípio da eficiência. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XII, n. 69, out 2009. Disponível em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6851>. Acesso em 10 mar. 2014, p.2.
própria lei já define, com precisão, os vícios que atingem o ato, gerando nulidade que cabe à autoridade competente apenas declarar independentemente de provocação. Não se trata de nulidade relativa, passível de convalidação, mas de nulidade absoluta.55
No art. 21 da Lei, está previsto que deve ser observado o art. 16, o qual discorre sobre a necessidade de realização de estimativas do impacto orçamentário-financeiro no exercício que entrará em vigor e nos 02 (dois) exercícios subsequentes e que ocorra a declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Para Oliveira e Horvath (2002), nenhuma despesa pode ser efetuada sem prévia autorização do Poder Legislativo.56
O art. 17 exige que os atos que criarem ou aumentarem as despesas consideradas obrigatórias de caráter continuado, as quais decorram de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo, deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.
Já o inciso XIII do art. 37 da CRFB/88, veda a vinculação ou equiparação de qualquer espécie remuneratória para efeito de remuneração de pessoal do serviço público. Será, ainda, nula de pleno direito todo ato que não atenda os limites legais de comprometimento aplicado às despesas com inativos.
Por fim, o parágrafo único do art. 21 prevê que será nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20, mais conhecida como “regra de fim de mandato”.57
Muitos desses gastos, quando realizados próximos ao final do mandato do titular, dão retorno eleitoral superior à recompensa que teriam se fossem realizados nos primeiros anos.58
O art. 359-C do CP tipifica a conduta do gestor público que ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos 02 (dois) últimos quadrimestres do último ano do mandato ou
54 Lei 9.784/1999: “Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.”
55
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Comentários à Lei de responsabilidade fiscal / organizadores Ives Gandra da Silva Martins, Carlos Valder do Nascimento ; adendo especial Damásio de Jesus. — 6 . ed. — São Paulo : Saraiva, 2012, p.156.
56
OLIVEIRA, Regis Fernandes; HORVATH, Estevão. Manual de Direito Financeiro. 5. Ed., Revista dos Tribunais, 2002, p.76.
57 ASSIS, Marcelo de. A Lei de Responsabilidade Fiscal e as Despesas com Pessoal dos Poderes Executivo e
Legislativo do Distrito Federal / Marcelo de Assis -- Brasília, 2009. 48 p., p.25.
58
GREGGIANIN, Eugenio. Responsabilidade na gestão pública: os desafios dos municípios. – Brasília : Câmara dos Deputados, Edições Câmara, 2008. 328 p. – (Série avaliação de políticas públicas ; n. 2). ISBN 978- 85-736-5533-9, p.241.
legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa, com a pena de reclusão de 01 (um) a 04 (quatro) anos.
Em um segundo momento, o art. 22 da Lei prevê que a verificação do cumprimento dos limites estabelecidos será realizada ao final de cada quadrimestre compreendido este no regime de competência fiscal de 12 (doze) meses.
Já no parágrafo único do art. 22, foi estabelecido o dispositivo preventivo59 do “limite prudencial” de que será vedado ao Poder ou ao órgão que exceder em 95% (noventa e cinco por cento) do limite estabelecido no art. 20 da Lei a prática de certos atos que gerem outras despesas, atos estes devidamente discriminados nos incisos I a V do supramencionado artigo.
No último momento, verificamos que caso o Poder ou órgão ultrapasse os limites previstos no art. 20 para despesa total com pessoal, aplicar-se-á o dispositivo do art. 23 da Lei, o qual ordena que o percentual excedente terá de ser eliminado nos 02 (dois) quadrimestres seguintes, sendo pelo menos 1/3 (um terço) no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição.
Para eliminar o excesso, serão aplicadas, inicialmente, as sanções restritivas previstas nos incisos I a V do parágrafo único do art. 22, vistas anteriormente. Não sendo suficientes as vedações a atos que impliquem em aumento de despesas para sanar o desequilíbrio das despesas com pessoal.
O ente político deverá adotar, respectivamente, as providências dos §§ 3º e 4º do art. 169 da CRFB/88, a saber: 1º. redução em pelo menos 20% das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;60 2º. exoneração dos servidores não estáveis;61 3º. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal.
59
ROCHA, Valdir de Oliveira (Coord.). Aspectos Relevantes da Lei de responsabilidade Fiscal. São Paulo: Dialética, 2001, p.263.
60 CRFB/88: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
[...]
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.”
61 CRFB/88: “Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.”
Para Lemos (2008), todos os entes da sociedade estão incumbidos de fiscalizar os cumprimentos das normas: o cidadão, os órgãos de controle, o Tribunal de Contas, os órgãos de fiscalização da lei, o Ministério Público e o Judiciário.62