Para cumprir com o objetivo de analisar as condições que favorecem ou dificultam a implantação de sistemas locais de segurança alimentar e nutricional (SisLocSan), a pesquisa de campo desenvolveu-se na forma de três estudos de caso contemplando distintos contextos sócio- econômicos, culturais, políticos e ambientais, de modo a contemplar as diversas dimensões que envolvem a referida implantação de SisLocSan. Os municípios selecionados foram Araçuaí, na região do Médio Vale do Jequitinhonha (MG), Campo Alegre de Lourdes, na região do Baixo
Médio São Francisco (BA), e São Francisco de Itabapoana, na região Norte Fluminense (RJ). Os
motivos iniciais que fundamentaram essa escolha foram os fatos de os dois primeiros municípios integrarem um projeto conduzido pelo CERESAN com atividades de capacitação em SAN, e de a equipe já haver realizado pesquisa sobre tema correlato no município de São Francisco de Itabapoana. Destaque-se que os três municípios figuraram, desde o início, entre as prioridades do Programa Fome Zero do Governo Federal.
Nota-se que o projeto analisou as condições para construção e implantação de SisLocSan em municípios localizados em regiões socialmente desfavorecidas e economicamente deprimidas, eles mesmos municípios de pequeno porte com perfil rural e elevada incidência de pobreza. Assim, tendo a escolha recaído sobre localidades com realidades sócio-econômicas e político-institucionais que apresentam sérias precariedades, os diagnósticos e proposições derivadas da pesquisa realizada dizem respeito, mais propriamente, à implantação de SisLocSan em condições desfavoráveis. Não obstante esses limites, veremos na Parte IV que várias das proposições de ações e políticas públicas contribuem para a construção e promoção de SisLocSan em contextos sócio-espaciais distintos.
Esta questão remete à dimensão espacial do enfoque adotado. Neste trabalho, “local” confunde-se com o âmbito municipal porque, conforme definida no marco analítico, a SAN constitui um objetivo de políticas públicas, por sua vez, formuladas e implementadas tendo como referência as unidades político-administrativas em que se definem as esferas de governo (Municípios, Estados e União). Portanto, a promoção de SisLocSan significa a promoção de sistemas municipais de SAN. A delimitação espacial inescapável em termos de municípios é acompanhada, contudo, de duas referências consideradas na identificação e análise das dinâmicas sistêmicas (sociais, econômicas e políticas) que condicionam a promoção dos SisLocSan.
Primeiro, as dinâmicas sistêmicas expressam a atuação dos atores sociais e os fluxos aqui analisados cuja espacialidade ou territorialidade não se limita ou obedece à divisão político- administrativa, embora seja por ela afetada. Isto nos obriga a considerar que há dinâmicas que são infra-municipais, outras que ultrapassam as fronteiras do município e aquelas que são definidas em escalas mais amplas e incidem no âmbito municipal. Segundo, entendidos os territórios como construções sociais, as dinâmicas sistêmicas expressam formas de construção de territórios seja como espaços de poder (implicando as idéias de projetos e disputas), seja como espaço de identidades (implicando múltiplas referências). Assim, ao identificar o SisLocSan enquanto um sistema ‘municipal’, o enfoque da pesquisa mantém a idéia convencional de ‘contigüidade espacial’ de um território – no caso, uma unidade política recheada de projetos e disputas – sem, contudo, deixar de captar as construções de territórios identitários recorrendo à noção de ‘rede’ (território – rede).
Com relação ao levantamento de informações, as pesquisas de campo nos três municípios escolhidos seguiram procedimentos padronizados adequados aos objetivos do projeto que, ademais, possibilitaram a análise conjunta dos estudos de caso apresentada na Parte III do presente relatório. As três fontes de informação utilizadas foram:
a) dados secundários gerais e estudos específicos sobre os municípios e respectivas regiões;
b) entrevistas com atores sociais, agentes econômicos e gestores públicos;
c) aplicação de dois questionários comuns, um junto às famílias urbanas e outro junto às famílias rurais.
Os dados secundários obtidos nas fontes convencionais de informações estatísticas do país foram utilizados para a caracterização do contexto de construção dos SisLocSan nas seguintes dimensões: a) disponibilidade/produção de alimentos; b) abastecimento alimentar; c)
acesso aos alimentos; d) adequação sanitária e nutricional. Em alguns dos casos foi possível
recorrer a diagnósticos e estudos específicos sobre os municípios, o quê permitiu enriquecer bastante a referida contextualização.
A realização de entrevistas com atores sociais, agentes econômicos e gestores públicos visou complementar as informações obtidas através de dados secundários e, principalmente, identificar as principais ações e políticas relacionadas com a SAN implementadas nos municípios estudados e a institucionalidade nas quais elas são desenvolvidas. Considerando os
objetivos específicos do projeto, as ações locais analisadas pela pesquisa englobam as ações (governamentais e não governamentais) em curso que são importantes tanto por incidirem diretamente sobre a questão do acesso aos alimentos, como por serem aglutinadoras de processos sociais que acabam por incidir no acesso.
O procedimento adotado para delinear o universo dos atores sociais a serem entrevistados baseou-se em dois quadros sintéticos elaborados pela equipe (Anexo I) com o objetivo de fornecer um mapeamento preliminar dos referidos atores, dos principais programas e dos espaços institucionais relevantes em cada localidade, considerando:
a) instituições governamentais: secretarias, instituições de ensino, instituições de saúde, instituições de apoio técnico, programas/ações existentes;
b) instituições e formas de organização não governamentais: cooperativas e associações de produtores, associações de moradores, de consumidores, sindicatos, fóruns, ong’s, movimentos sociais, indústrias, empresas, programas/ações existentes;
c) espaços de concertação: existência de conselhos afins (desenvolvimento rural, saúde, alimentação escolar, CONSEA, comitês gestores, assistência social), CONSAD´s, e outros.
As entrevistas tiveram por base seis roteiros preparados pela equipe (Anexo II) com questões abertas conforme se tratasse de: integrantes de conselhos municipais; Prefeito Municipal; Gestores municipais; agentes implementadores do Programa Bolsa Família e outros programas; Secretaria executiva estadual PRONAF; administradores de restaurantes.
As entrevistas com gestores de programas públicos buscaram apreender, sob a ótica dos sistemas de SAN, os fluxos de relações de poder e fluxos institucionais entre os setores de governo, a interdependência e a coordenação das ações setoriais. Além disso, elas verificaram mecanismos de descentralização, intersetorialidade e participação social. Foram pesquisadas as ações conjuntas entre as secretarias com impacto na questão alimentar e nutricional, bem como as ações, convênios e assessorias técnicas dos órgãos de governo com organizações não governamentais e agentes privados locais (produtores, comércio local de alimentos e refeições, etc.).
Alguns programas governamentais e ações da sociedade civil receberam especial atenção no sentido de analisá-los sob a ótica da SAN (mecanismos de intersetorialidade, aproximação das ações nas áreas alimentar e nutricional, aproximação entre produção e consumo, mecanismos
de participação social), com destaque para as ações inovadoras em relação aos princípios da SAN.
No que se refere às entrevistas com integrantes de Conselhos Municipais, a pesquisa englobou os conselhos de políticas mais amplas e não de programas específicos, como são os de Educação, Saúde, Desenvolvimento Rural e COMSEA. Foram entrevistados um representante de governo e um da sociedade civil nos conselhos existentes.
O terceiro instrumento consistiu na aplicação de dois questionários comuns nos três municípios, um para as famílias urbanas e outro para as famílias rurais (Anexo III). Os questionários não tiveram a pretensão de mapear as condições de SAN dessas famílias, considerando que os dados secundários oferecem um quadro mais próximo desta realidade em relação ao que uma pesquisa como esta seria capaz de produzir. Portanto, o objetivo foi analisar, com base nas informações prestadas pelas famílias, as condições e o contexto de implementação de SisLocSan, isto é, captar a ótica dessas famílias sobre questões mais amplas do contexto municipal em relação, entre outros, ao sistema produtivo e acesso aos alimentos, acesso a programas sociais, cultura alimentar e participação social. Os questionários serviram, também, para qualificar as informações sobre as condições de SAN das famílias obtidas através de dados secundários.
A definição das famílias a serem entrevistadas não pretendeu atender aos requisitos de construção de uma amostra representativa do ponto de vista quantitativo que permitiria obter indicadores para o conjunto das famílias do município. A opção foi construir um método qualitativo cujo ponto de partida é a diferenciação dos bairros ou comunidades urbanas e rurais do município segundo os fatores que explicam ou influenciam a condição de SAN das famílias e dos bairros ou comunidades, bem como sua inserção nas dinâmicas sistêmicas acima mencionadas. Como já explicado no marco analítico apresentado na seção anterior, chegou-se a três conjuntos de fatores principais que são: a) contexto biofísico; b) reprodução econômica das famílias e densidade sócio-organizacional; c) institucionalidade e acesso a bens e serviços públicos.
Com base nesses três fatores, identificou-se entre um e quatro bairros urbanos e entre uma e quatro comunidades ou bairros rurais nas quais os fatores mencionados se manifestassem de forma distinta, no sentido de eles serem mais ou menos adversos em relação à SAN das famílias residentes. O número de famílias entrevistadas em cada bairro- comunidade correspondeu a 20% do total de famílias, dentro do intervalo de 20 (mínimo) e 50 (máximo) famílias em cada bairro-comunidade. A escolha das famílias a serem entrevistadas valeu-se de
informações obtidas junto às lideranças e outros agentes que atuam nos bairros-comunidades, cuidando para contemplar situações diversas quanto ao perfil sócio-econômico, participação em redes sociais e outros espaços, etc.
Aplicou-se uma grade de leitura comum das respostas às questões formuladas de modo a padronizar a interpretação das informações coletadas, especialmente, quando ela envolve o cruzamento das respostas a perguntas distintas (Anexo III). Nesse sentido, os questionários aplicados junto às famílias foram transcritos para uma base de dados no programa Excel, com o objetivo de agrupar as informações por eles geradas considerando todas as questões contidas no questionário. As respostas foram categorizadas em palavras chaves ou expressões chaves e convertidas em códigos numéricos de acordo com as questões (variáveis) contidas no instrumento usado. Utilizando-se o programa estatístico SPSS, após o transporte das planilhas os dados foram tratados de forma descritiva simples (como freqüências, médias e desvios padrões) de acordo com a necessidade da análise descritiva para cada estudo de caso realizado.
Por último, as entrevistas realizadas foram analisadas a partir das categorias mencionadas a seguir, buscando-se identificar os respectivos indicativos de potencialidades para o processo de implementação local de sistemas de SAN.
Intersetorialidade
• Existência de ações conjuntas desenvolvidas por diferentes setores de governo; estas ações não necessariamente integram a dimensão alimentar e nutricional, mas já indicam esforços de aproximação entre os setores;
• Num nível mais avançado os setores desenvolvem ações conjuntas integradoras das dimensões alimentar e nutricional, por exemplo, ações que articulam produção e consumo;
• Existência de espaços institucionais de pactação entre gestores de diferentes setores na formulação da política;
• Existência de espaços institucionais para articulação intersetorial cotidiana – grupos de trabalho operativos integrados por representantes de diferentes setores;
• Alianças entre segmentos de determinados setores do governo (exemplo: responsáveis pela compra da merenda na educação e gestores da agricultura) que dificultam ou facilitam ações integradoras (que aproximem a dimensão da produção e do consumo de alimentos sob a ótica da SAN) com outros setores;
Equidade
• Processos de seleção dos usuários dos programas com ampla divulgação pública • Processos seletivos com captação domiciliar
• Transparência dos critérios seletivos
• Participação das organizações sociais no processo
• Identificação de quais os segmento dos produtores locais consegue assumir espaços públicos e de que forma isto facilita seu acesso aos recursos existentes.
• Existência de programas voltados para os segmentos mais vulneráveis socialmente e biologicamente
• Programas de inserção dos grupos mais vulneráveis em processos de agregação de valor aos produtos
• Programas de inserção dos grupos mais vulneráveis no acesso ao crédito
• Programas de inserção dos grupos mais vulneráveis na garantia do escoamento dos produtos
• Programas de inserção em processos de autonomização financeira
Participação e controle social
• Existência de mecanismos públicos de denúncia em caso de violação • Existência de mecanismos públicos de responsabilização dos gestores
• Existência de espaços institucionais de participação no processo de implementação dos programas
• Decisões dos espaços de controle social que redundam em ações concretas • Grau de conhecimento dos conselheiros sobre os programas
• Existência de formas sistemáticas de divulgação sobre o desenho operacional e etapas da implementação do programa
• Existência de iniciativas de mobilização do crédito (como fator produtivo) através das cooperativas
• Existência de apoio político e mobilização dos atores locais para o tema da SAN
Sustentabilidade
• Econômica: autonomia na geração dos recursos disponíveis para implementação do programa – fontes fixas ou variáveis de recursos; existência de mecanismos de articulação entre orçamento e gestão
• Política: capacidade de agregar atores que tem uma atuação mais permanente no local e que tem legitimidade social; existência de estratégias para minimizar práticas clientelistas e paternalistas
• Ambiental: se as ações contemplam análise de risco ambiental; se há controle no uso de produtos de risco ambiental e para saúde; se há controle de práticas de destruição ambiental (desmatamento); se existem iniciativas de uso de tecnologias menos predatórias e potencializadoras dos recursos naturais (como as cisternas).
Descentralização
• Incentivos dos níveis sub-nacionais de governo para adesão dos demais: apoio técnico – financeiro
• Existência de mecanismos de monitoramento local da utilização dos recursos e do processo de implementação
• Existência de canais institucionais de diálogo entre os níveis de governo • Grau de participação do governo estadual na implementação dos programas • Iniciativas de formação de gestores locais pelos demais níveis de governo
• Conexões a partir dos circuitos econômicos em torno da cadeia alimentar entre o governo local, o estadual e o federal.
Posteriormente as análises foram diferenciadas a partir da ótica dos diferentes atores, a saber, gestores; agentes econômicos (produtores, comerciantes) e famílias.