XRD Analizleri Sonuçları

A ideia de que uma política de segurança pública irá se desenvolver nos marcos de um Estado democrático de direito, projetada a partir da Constituição Federal de 1988, deve se dar na perspectiva de que “democracia” e “direito” aparecem em igualdade de importância e de grandeza.

O Estado democrático de direito, vivenciado na concepção moderna de política e cidadania, caracteriza-se pelas demarcações jurídicas que separam as fronteiras da esfera pública do Estado e da esfera privada da sociedade civil. Segundo Bobbio (2004, p. 13-15), foi através do Corpus Júris que os termos “público e privado” ingressaram na história do pensamento político e social dos países ocidentais. Este autor ressalta que seu uso contínuo sem grandes modificações acabou sendo uma das grandes dicotomias, das quais as disciplinas jurídicas, sociais e históricas se valeram para delimitação e ordenamento do campo de investigação entre o público e o privado.

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Neste sentido, Santos (2003) também já se manifestara, ao escrever que:

A modernidade do Estado constitucional do século XIX é caracterizada pela sua organização formal, unidade interna e soberania absoluta num sistema de Estados e, principalmente, pelo seu sistema jurídico unificado e centralizado, convertido em linguagem universal por meio da qual o Estado se comunica com a sociedade civil. Esta, ao contrário do Estado, é concebida como o domínio da vida econômica, das relações sociais espontâneas orientadas pelos interesses privados e particularísticos. (SANTOS, 2003, p. 117-124).

Ainda segundo Bobbio (2004, b), tem-se entendido que na doutrina contemporânea do direito, somente uma abordagem jurídica pura, voltada a uma reflexão filosófica do direito, é capaz de equacionar ou ainda compreender a questão da cidadania na chamada “era dos direitos”.

Hoje, pela Constituição em vigor, vive-se um Estado democrático de direito, sendo que esta transição de Estado legal de direito para um Estado constitucional de direito, segundo Feldens (2008, p.18) se deu em meados do século XX, “demarcando uma nova etapa do positivismo jurídico e projetando significativos efeitos sobre o fenômeno da interpretação constitucional”. O grande marco e a nova percepção que se passou a ter do Estado de direito, é que ele deixou de se fundamentar exclusivamente na legalidade, mas também na forma como o legislador e os juízes se posicionam frente às diretrizes emanadas do Estado.

Segundo o constitucionalista português Canotilho (2000), a própria “ideia de Constituição” é um pressuposto do Estado de direito, que ele desdobra em três manifestações: juridicidade, constitucionalidade e sistema de direitos fundamentais, ressaltando que, embora estes pontos representem a síntese do Estado de direito, ainda referencia um quarto princípio que é o da divisão dos poderes:

1. A Juridicidade compreende: a) matéria, procedimento, forma; b) distanciação/diferenciação; c) justiça.

2. A Constitucionalidade, por sua vez, diz respeito à: a) ideia de Estado Constitucional; b) vinculação do legislador à Constituição, c) vinculação de todos os atos do Estado à Constituição, d) reserva da Constituição.

3. Sistema de direitos fundamentais. (CANOTILHO, 2000, p. 243-254) (Grifou-se).

A Constituição Federal de 1988 iniciou por considerar a segurança como um dos valores supremos de uma sociedade fraterna, já no seu preâmbulo,

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fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a busca de soluções pacíficas das controvérsias.

Ao iniciar o texto propriamente dito, os constituintes incluíram duplamente a segurança no rol dos direitos e garantias fundamentais, primeiro no caput do art. 5º (dos Direitos Individuais e Coletivos), ao lado da inviolabilidade dos direitos à vida, à liberdade, à igualdade e à propriedade e, em seu artigo 6º (dos Direitos Sociais) junto com a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados, sendo que este rol de direitos já sofreu ampliações através das Emendas Constitucionais nº 26, de 2000 e nº 64, de 2010.

Além dessas inclusões no rol dos direitos individuais e sociais, o tema segurança volta à Carta Magna no título V, que trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas, inserido no cap. III, que trata especificamente da segurança pública e dos órgãos que compõem no sistema nacional de segurança.

O texto do artigo 144 da CF/88 traz a estruturação da segurança pública, em um rol taxativo dos órgãos policiais do inciso I ao V, e, nos seus parágrafos delimita as atribuições de cada um deles, com a ressalva, no parágrafo 8º, para a atuação subsidiária dos municípios, no seguinte teor:

DA SEGURANÇA PÚBLICA

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal;

II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis;

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. [...]

§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei. (BRASIL, CONSTITUIÇÃO FEDERAL, 1988).

Sulocki (2007, p. 126) nos traz que quando se trata da compreensão do direito à segurança, previsto no art. 144, caput, da Constituição Federal, esta precisa ser feita em uma perspectiva sistemática, de modo a integrar-se à efetiva garantia de inviolabilidade prevista no caput do art. 5º, também da Constituição, de modo a abarcar “todos os direitos” e de “todos os cidadãos”, sem exclusões ou restrições a qualquer um deles.

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Sobre o disposto no caput do art. 144 da Constituição, que chama toda a sociedade a dar sua cota de participação, Adami (2009), ressalta que:

[...] quando a Constituição Federal positiva a segurança pública como „responsabilidade de todos’, abre-se um importante canal de diálogo com a sociedade civil sobre o tema de segurança pública, que poderia, ainda, ser explorado pelas políticas públicas, com a criação, dentre outros, de canais eficazes de comunicação entre poder público e sociedade. Existe aqui não apenas uma possibilidade, mas sim um dever do Estado em promover canais de participação. (ADAMI, 2009, p. 81).

Percebe-se a opção do legislador constituinte no sentido de separar as funções de polícia ostensiva, às polícias militares estaduais e as funções de polícia investigativa, às polícias civis. Houve também a separação de competências entre os entes federados, com atribuições específicas e taxativas às polícias federal, rodoviária federal e ferroviária federal. Sobre estas competências Sulocki (2007), assim se manifesta:

[...] O que não está no âmbito das atribuições da União, será residualmente abarcado pela competência dos Estados-membros, conforme se depreende dos parágrafos 4º, 5º e 6º do art. 144 da Constituição. Essa repartição de competências acarreta problemas sobre a atuação policial, pois exige um equilíbrio nas ações e uma coordenação bem afinada entre os diferentes órgãos e as políticas públicas dos diversos Entes da Federação. [...] (SULOCKI, 2007, p. 122).

Dias Neto (2005) destaca que a segurança pública é vista estritamente a partir do direito penal, tornando invisíveis problemas relativos à segurança, retirando da esfera pública a discussão dos fatores que agem sobre a produção do crime e da violência, passando estes a serem vistos como atos isolados de acordo com a vontade do agente causador da infração penal, ressaltando que:

[...] Atribuir responsabilidade individual significa, pois, excluir o conjunto de fatores que concorreu para um ato e isolar a intenção do agente como única explicação relevante. Com base em parâmetros definidos socialmente, se reconhece que os fatores causais não descaracterizaram a intenção do agente. [...] A toda atribuição de responsabilidade corresponde uma isenção; ao determinar uma responsabilidade individual, a sociedade se isenta de sua própria responsabilidade pelo ocorrido. O problema não está na sociedade mas no autor. [...] Nem uma noção descontextualizada da liberdade individual, que vê todo ato como produto de decisão racional autônoma, nem a visão determinista, em que fatores externos sempre prevalecem sobre o livre arbítrio, propiciam a justa equação para o princípio social da responsabilidade. (DIAS NETO, 2005, p. 80-81).

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Souza Neto (2007), ao escrever sobre a abordagem constitucional da segurança pública, mostra que, se esta interpretação do art. 144 da Constituição Federal se der a partir de um núcleo axiológico do sistema constitucional, em que se situam os princípios fundamentais da república e os direitos fundamentais, trará repercussões significativas para um conceito, constitucionalmente adequado, desta temática. O autor aponta duas concepções de segurança pública: uma centrada na ideia de “combate” e outra na “de prestação de serviço público”, sendo que no texto constitucional não há opção expressa entre um ou outro modelo, fazendo com que, de forma equivocada e sob o ponto de vista jurídico-constitucional, tenham sido usados modelos autoritários para tratar de questões de segurança pública.

Esta diferença conceitual pode ser claramente notada na leitura da Constituição, pois de um lado ela dirige a finalidade da segurança pública “à incolumidade das pessoas e do patrimônio”, enquanto que, por outro, mantém corporações policiais estaduais militarizadas e previstas no parágrafo 6º do art. 144 da Carta Magna, como “forças reservas e auxiliares do exército”.

A atividade policial é eminentemente discricionária, fator que demanda de todos os agentes policiais apurado juízo de razoabilidade e proporcionalidade nos momentos de intervenção, dispondo do poder de polícia, diante dos quais deve submeter suas ações sempre dentro dos princípios constitucionais orientadores da administração pública e do ordenamento jurídico vigente. Neste sentido, Sulocki (2007, p. 117) diz que o sistema policial pode ser visto de dois modos diferentes: um, mais amplo, em que a polícia realiza atividade de limitação de direitos, configurando-se como poder de polícia (seu conceito se encontra no art. 78 do Código Tributário Nacional2_{); e outro, mais restritivo e subjetivo, entende a polícia} como uma organização que presta serviço público, no sentido de servir à comunidade e não de combater, portanto, existiria como uma força pública.

2 _{Código Tributário Nacional - Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Art. 78. Considera-se}

poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966). Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm, acesso em 06/06/2015.

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Como se percebe, uma das formas concebe a segurança em termos bélicos, constituindo a missão das instituições policiais a partir de estratégias de guerra, em que não são vistos os cidadãos a serem atendidos, mas inimigos a serem combatidos. Este modelo tem resistido graças à impermeabilidade das instituições policiais, e de governos que assumem feições populistas, visando justificar medidas excepcionais através de discursos de “direito penal do inimigo” e de “políticas de segurança de emergência”.

Em contrapartida, a outra forma de concepção da segurança pública é como prestação de serviço público a ser assegurado pelo Estado, sendo esta a tendência que atualmente se tem buscado, com uma polícia democrática, que valorize os canais de comunicação com a comunidade, a fim de obter a participação e a integração de todos os segmentos com medidas de redução de riscos e com transparência, que prime pelos aspectos preventivos das ações delituosas. Sem dúvida, é esta a linha que se coaduna com os fundamentos da ordem constitucional vigente, pautando suas ações pelo respeito e pela promoção dos direitos fundamentais e da dignidade da pessoa humana.

Especificamente sobre estas inclusões constitucionais, na defesa do Estado e das instituições democráticas, Pazinato (2010) fez a seguinte diferenciação para se chegar “do direito à segurança” a “segurança dos direitos”:

Direito à Segurança (Art. 144 CF/88) = Concepção reduzida de

segurança + Ações policiais (stricto sensu) + Fortalecimento do Estado + Modelo tecnocrático-regulatório + Políticas de Segurança Pública.

Segurança dos Direitos (Art. 6º combinado com o art. 144 CF/88) =

Concepção ampliada de segurança + Ações policiais (lato sensu) + Fortalecimento dos Municípios + Modelo democrático-emancipatório + Políticas Públicas de Segurança. (PAZINATO, 2010) (Grifou-se).

Na busca de melhorias no sentido de adaptar-se à previsão Constitucional, Pazinato (2006), ao concluir trabalho monográfico acerca do Conselho Municipal de Justiça e Segurança através da experiência de gestão participativa da segurança pública na cidade de Porto Alegre/RS, explicou que uma mudança de foco tornou possível um debate a respeito da segurança sob novo viés, buscando incorporar maior participação da sociedade civil organizada, vendo este tema como direito social fundamental, inscrito no rol dos direitos sociais do artigo 6º da Constituição. Acerca destes avanços ele assim se manifestou:

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[...] é preciso avançar para a garantia da segurança dos indivíduos em todos os seus direitos fundamentais, o que inclui os direitos de prestação positiva por parte do Estado, promovendo ou garantindo as condições materiais de gozo efetivo desses bens jurídicos (ações positivas fáticas), e extrapola o escopo dos tradicionais direitos de defesa do cidadão frente ao sistema punitivo estatal, ou mesmo, dos direitos de prestação positiva estatal, de ordem normativa, previstos pela legislação penal para proteger os direitos fundamentais do cidadão contra a atividade de terceiros. Esse

novo arranjo hermenêutico subsidia, ademais, uma fundamentação constitucional da atual tendência de intervenção das administrações municipais na gestão da segurança pública e fortalece a importância da emergência de esferas públicas não estatais de gestão participativa da segurança por parte da coletividade. (PAZINATO,

2006, p. 128) (Grifou-se).

Neste novo paradigma da Segurança Pública, como “dever do Estado e direito e responsabilidade de todos”, o artigo 144 da CF/88 previu nos seus cinco incisos, como órgãos policiais integrantes do Sistema Nacional de Segurança Pública, apenas as instituições policiais da União e dos Estados, sem ressaltar o papel de outros órgãos governamentais na prevenção à violência ou o da própria comunidade. Freire (2006) salienta que com a Constituição Federal de 1988, houve a diferenciação da segurança nacional da segurança pública, em que a primeira é voltada para as ameaças externas à soberania nacional e defesa do território e a segunda, referente à manifestação da violência no âmbito interno. Também destaca que:

Para entender essa nova perspectiva, é interessante lembrar o contexto da Constituição de 1988, que aprofundou os princípios de descentralização administrativa, conferindo a estados e municípios novos papéis. A responsabilidade sobre a Segurança Pública, nesse conceito, passa a ser prioritariamente dos estados, por serem estes os responsáveis pela gestão das polícias civil e militar. Esse arranjo dotou os Estados de autonomia na condução da política de segurança, mas, ao mesmo tempo, dificultou a implementação de diretrizes mínimas de uma política nacional de segurança, o que poderia trazer prejuízo para a prevenção e controle da violência e criminalidade, pois a manifestação desses fenômenos não respeita as fronteiras estaduais. [...] Atualmente tem-se falado em um

terceiro paradigma de segurança, a Segurança Cidadã, que surgiu em meados do ano de 1990, foi implementada na Colômbia em 1995. Esse novo paradigma tem como fundamento a aplicação de políticas setoriais em níveis locais, ou seja, “parte da natureza multicausal da violência e, nesse sentido, defende a atuação tanto no espectro do controle como na esfera da prevenção, por meio de políticas públicas integradas no âmbito local.” (FREIRE, 2006, p. 102) (Grifou-se).

Ainda sobre “dever de todos” no campo da segurança pública, Oliveira (2002, p.62) conclui texto, publicado pelo Instituto Latino-Americano das Nações Unidas para Prevenção do Delito e Tratamento do Delinquente (ILANUD), dizendo

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que o fato do problema da segurança pública ser compartilhado por todos, por força Constitucional, “pode significar um risco de envolvimento pessoal com o crime; pode significar que o aparato do sistema de justiça criminal é insuficiente para nos conduzir a uma utópica paz social; pode significar que o problema não diz respeito a ninguém em especial”. Ressalta, porém, que há significância também com o “mapeamento das responsabilidades”, com o comprometimento de todos os agentes envolvidos na questão, independendo do nível ou posição que ocupam na instituição, assim como a gestão coletiva e integradora dos diversos agentes pode efetivamente conduzir a resultados positivos.

O combate à violência está diretamente ligado à integração e incentivado pelo Estado, mas não instituído por ele, sendo este um processo lento, paulatino, de conscientização conjunta, mas necessário a todo o regime democrático. Ocorre que o tema segurança pública, ao ser abordado, sempre é feito em forma de cobrança aos poderes legalmente instituídos, em todas as suas esferas de atuação, exatamente pelo fato de ser responsabilidade de todos. Sobre esta questão Paschoal (2002) assim se posiciona:

Do Poder Legislativo, pleiteia-se a edição de leis penais severas, que

cominem punições altas e até desproporcionais; sem contar as leis

processuais desrespeitosas às garantias constitucionais, tão

custosamente conquistadas. Do Poder Judiciário, cobra-se que sejam aplicadas as penas máximas, independentemente dos requisitos traçados pelo artigo 59 do Código Penal, além da manutenção de pessoas presas provisoriamente, mesmo nos casos em que não se justifica a medida cautelar. E do Poder Executivo, sem quaisquer preocupações com possibilidade orçamentária ou com o real impacto que a medida terá na sociedade, postula-se, ilimitadamente, o aumento do número de policiais, de armamentos, de viaturas e assim por diante. [...] Mesmo aqueles que vislumbram a necessidade de haver políticas públicas de segurança e não apenas políticas de segurança pública, ou seja, mesmo aqueles que entendem que, mais que o aumento de policiais, tem efetividade no combate à violência, a educação, o esporte, a cultura, o lazer, a integração; atribuem ao Estado a culpa por todas as mazelas sociais, responsabilizando-o, consequentemente, pela falta de segurança. Deixando de perceber; ou simplesmente, fingindo não aferir a sua própria parcela de culpa pela situação. É realmente fácil optar entre criticar o

Estado (Poderes Executivo, Legislativo e/ou Judiciário) pela suposta falta de leis penais e processuais penais mais severas, pela falta de policiais e equipamentos; ou, em um discurso mais “politicamente c_{orreto”, pela ausência de medidas sociais passíveis de conferir à} criança e ao adolescente alternativas ao crime. Difícil é assumir a parte de responsabilidade cabível a cada qual. (PASCHOAL, 2002, p.

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Sobre a segurança participativa e cidadã pode-se dizer que ela tem dois grandes objetivos: 1) identificar os problemas geradores da violência e da delinquência; e 2) implementar ações conjuntas visando à resolução dos problemas identificados, esse processo envolve instituições públicas e a sociedade civil, além de outras áreas de atuação, como educação, saúde, lazer, esporte, cultura, cidadania, dentre outras. Essas mudanças de foco têm sido timidamente introduzidas nas políticas públicas da área de segurança, enfrentando grandes desafios, pois, nesta nova perspectiva de segurança, o foco é o cidadão e, nesse sentido, a violência é percebida como ameaça ao gozo pleno de sua cidadania.

Especificamente sobre a inclusão dos municípios no artigo 144, Cravo (2009) diz que, em função da interpretação gramatical do texto, “muitas vozes têm se levantado contra as guardas municipais”, uma vez que o parágrafo 8º da Lei Maior limitou-se a dizer que “os municípios poderão instituir guardas municipais, destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, de acordo com a lei”. Destaca, especialmente, a necessidade de uma interpretação correta e ampla da palavra “proteção” constante neste parágrafo, nos seguintes termos:

[...] Proteger é dar segurança. A forma mais comum de proteção está na prevenção. Do ponto de vista da Administração Pública, a prevenção primária consiste na prestação de serviços públicos sociais e ações comunitárias para gerar um ambiente social favorável. A prevenção secundária consiste no exercício do poder de polícia para restringir ou limitar as liberdades individuais em favor do bem coletivo e do interesse público. Sendo órgão do Município constitucionalmente dotado de poder de polícia, a Guarda Municipal deve contribuir no conjunto da prevenção primária. Quanto à prevenção secundária, a Guarda Municipal vai executá- la em dois momentos. Em primeiro lugar, através de ações de vigilância constante, circulando, exibindo sua presença de forma bastante ostensiva, como forma de coibir, de inibir, de desencorajar eventual infrator. Em