3. YÖNTEM
3.5. Verilerin Analizleri
Existem dois modelos clássicos de Entidades de Fiscalização Superior, quais sejam: modelo de tribunais de contas e modelo de controladorias ou de auditorias gerais, cada qual com características próprias, mas vocacionados para objetivo em comum: realizar o controle das finanças públicas ou das contas públicas, observadas as realidades jurídicas vigentes no Estado em cuja estrutura orgânica esses modelos se encontram inseridos.
4.1.3.1.1 Modelo de tribunais de contas
Segundo se verifica das anotações de Valmir Campelo, o mais antigo, por ser o
primeiro a ser criado, é o modelo de tribunais de contas332. Como vimos no tópico que
trata do Estado liberal de Direito, foi no século XIX, com o advento do Estado de Direito, que surgiu a maioria dos Tribunais de Contas. Por exemplo, o Tribunal de Contas da França foi criado em 1807, o da Itália em 1862 e o da Bélgica em 1883333.
331 FERNANDES, Tribunais de contas do Brasil: jurisdição e competência, cit., p. 96-97. 332 CAMPELO, O tribunal de contas no ordenamento jurídico brasileiro, cit., p. 132-133. 333 DAL POZZO, As funções do tribunal de contas e o estado de direito, cit., p. 64-67.
Os Tribunais de Contas da França, Bélgica e Itália constituem-se nos paradigmas clássicos para a instituição de outros tribunais de contas334. O italiano serviu de inspiração para Rui Barbosa propor a criação de um Tribunal de Contas no Brasil335.
O modelo de tribunais de contas é o mais comum nos países da Europa ocidental, sobretudo, naqueles em que é forte a influência latina. A União Europeia também adota esse sistema para controlar as finanças comunitárias336.
São características principais desse modelo: a composição colegiada; processo decisório, em regra, resolvido pelo colegiado; vitaliciedade dos ministros, ministros substitutos, conselheiros e conselheiros substitutos; autonomia funcional; controles administrativos judicialiformes; poder decisório sobre o resultado de seus trabalhos; força coercitiva de suas decisões e, em alguns países, a natureza jurisdicional337.
Os Tribunais de Contas, majoritariamente, têm vinculação ou maior grau de cooperação com o Poder Legislativo, como ocorre, por exemplo, na França, Itália,
Bélgica, Holanda, Luxemburgo, Espanha, Alemanha, Uruguai338.
334 CRETELLA JUNIOR, José. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p. 107-111. 335 EXPOSIÇÃO de motivos sobre a criação do Tribunal de Contas. Anexo A deste trabalho. ―Dois tipos
capitais discriminam essa instituição, nos países que a têm adotado: o francês e o italiano. O primeiro abrange, além da França, os dois grandes Estados centrais da Europa, a Suécia, a Espanha, a Grécia, a Sérvia, a Románia e a Turquia. O segundo, além da Itália, domina a Holanda, a Bélgica, Portugal há quatro anos, o Chile há dois e, de recentes dias, o Japão. No primeiro sistema, a fiscalização se limita a impedir que as despesas sejam ordenadas ou pagas, além das faculdades do orçamento. No outro, a ação dessa magistratura vai muito mais longe: antecipa-se ao abuso, atalhando em sua origem os atos do poder executivo susceptíveis de gerar despesa ilegal. Dos dois sistemas, o último é o que satisfaz cabalmente os fins da instituição, o que dá toda a elasticidade necessária ao seu pensamento criador. Não basta julgar a administração, denunciar o excesso cometido, colher a exorbitância, ou a prevaricação, para os gerir. Circunscrita a estes limites, essa função tutelar dos dinheiros públicos será muitas vezes inútil, pois omissa, tardia ou impotente. Convém levantar, entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e o poder que quotidianamente a executa, um mediador independente, auxiliar de um e de outro, que, comunicando com a legislatura, e intervindo na administração, seja, não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias por um veto oportuno aos atos do executivo, que indireta, próxima ou remotamente discrepem da linha rigorosa das leis de finanças‖.
336 O Tribunal de Contas Europeu tem por função melhorar a gestão financeira da União Europeia - UE e
verificar como são usados os dinheiros públicos. O Tribunal foi criado em 1975 com sede em Luxemburgo. É composto por um membro de cada país da UE, nomeado pelo Conselho por um período de seis anos renovável. Os membros elegem de entre si o Presidente por um período de três anos renovável. O actual Presidente, Vítor Manuel da Silva Caldeira (Portugal), foi eleito em Janeiro de 2008 e está exercendo seu terceiro mandato. Disponível em: <http://europa.eu/about-eu/institutions- bodies/court-auditors/index_pt.htm>. Acesso em: 26 de dezembro de 2014.
337 CAMPELO, O tribunal de contas no ordenamento jurídico brasileiro, cit., p. 132.
338 RIBEIRO, Renato Jorge Brown. O problema central do controle da Administração Pública pode ser
Entre os países integrantes do Mercosul (Brasil, Argentina, Bolívia, Chile, Paraguai, Uruguai e Venezuela), somente Brasil e Uruguai adotam o modelo de tribunais de contas. Na Argentina, vigora o modelo de auditoria geral (Auditoria General de la Nación) e nos outros países, quais sejam: Bolívia, Chile, Paraguai e Venezuela, o de controladoria (Controladoria General).
4.1.3.1.2 Modelo de controladorias ou de auditorias gerais
O modelo de controladorias ou de auditorias gerais teve seu arquétipo idealizado na Inglaterra, em 1866, com a criação do controlador e auditor-geral, fonte inspiradora para que os Estados Unidos da América, em 1921, instituíssem a figura do auditor geral e do escritório geral de contabilidade, para controle das contas públicas339.
O modelo de controladoria ou de auditoria geral é adotado, predominantemente, pelos países anglo-saxões e da Europa Oriental e Setentrional.
Constituem características básicas desse modelo: regime de mandato; controle de caráter opinativo ou consultivo; controle destituído de poderes jurisdicionais coercitivos; vinculação a algum dos poderes para que se possa gerar força coercitiva; predominância da decisão monocrática; uso prioritário de técnicas e procedimentos de auditoria próximos aos das empresas privadas do ramo340.
São exemplos de entidades fiscalizadoras superiores que adotam o modelo de controladoria ou de auditoria geral e que se vinculam ao Poder Legislativo, as dos EUA, Canadá, México, Argentina, Venezuela; ao Poder Executivo, as da Suécia, Finlândia, Bolívia, Cuba, Paraguai. Há entidades, entretanto, que são independentes, isto é, que não se vinculam a qualquer poder, como as do Chile, Colômbia, Peru341.
Existem algumas características comuns a ambos os modelos, tais como integração à estrutura do Estado, o que se dá, normalmente, por dispositivo
339 CAMPELO, O tribunal de contas no ordenamento jurídico brasileiro, cit., p. 132.
340 COSTA, Luiz Bernardo Dias. Tribunal de contas: evolução e principais atribuições no estado democrático
de direito. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 42.
341 RIBEIRO, O problema central do controle da Administração Pública pode ser resumido ao debate
constitucional, necessidade de independência para o exercício das funções de fiscalização, como também de ascendência moral e técnica sobre os auditados ou jurisdicionados para ver suas determinações e recomendações atendidas342.