3.4. VERİLERİN TOPLANMASI VE ANALİZİ
3.4.2. Verilerin Analizi
6.2.1 É a utilização de empresa do ramo da construção civil para produção total das UH, no seguinte regime construtivo:
a) empreitada global: a Entidade Organizadora e/ou a CAO contratam empresa especializada para execução total das obras e serviço por preço certo e total, mediante a formalização de contrato de empreitada global, permanecendo a gestão do empreendimento sob a responsabilidade da Entidade Organizadora e/ou da CAO.
Para Evaniza Rodrigues80, essa nova sistematização dos regimes de construção
teria acabado com a Empreitada lobal , que agora fica vinculada à cogestão, e por isso mesmo teria representado um avanço, ainda que algumas questões apareçam sem definição. Para a liderança da UNMP, esta forma de gestão teria tido como objetivo principal trazer as entidades para o programa , no sentido de fazer valer, nos casos de contratação de uma construtora para empreitada global a preço fechado, o direito e o dever da entidade de acompanhar a obra, a execução dos serviços, o desempenho dos materiais e da mão de obra, a organização das famílias e sua aproximação com essas e outras dimensões relativas ao processo de produção de suas moradias. O que acontece atualmente é que:
Como você a entidade está sempre na linha de tiro – você (a entidade) tem que dar a resposta para ontem para as coisas acontecerem e atender a burocracia e requisitos do programa – essa discussão fica em segundo plano. O processo de gestão fica em segundo plano ... com a grande tentação de arruma alguém aí que resolve o problema! (RODRIGUES, 2015).
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Gráfico 14: Regimes de construção contratados no MCMV-E (março 2009/abril 2015) Fonte: Elaboração própria, a partir de dados da CEF disponibilizados pelo e-SIC (julho/2015)
Modalidades Operacionais: Compra Antecipada e Modalidade PJ/PJ Uma das principais especificidades do MCMV Entidades em relação aos outros subprogramas do MCMV ficou conhecida como Compra Antecipada, que, apesar de ter sido prevista, sem muita regulamentação desde o lançamento do programa, foi pouco contratada em sua primeira fase81. Por isso mesmo, os movimentos sociais, em caravana a
Brasília, no mês de outubro de 2011, reivindicaram a realização de seminários com as entidades e com as Superintendências Regionais da CEF nos estados, para discussão e implementação da modalidade, que ocorreria no mês seguinte (RODRIGUES e MINEIRO, : e teria culminado num boom de contratações a partir de dezembro de 82.
Através desta modalidade torna-se possível a aquisição do terreno e pagamento de assistência técnica83 para elaboração de projeto, (...) desde que seja possível analisar a
viabilidade técnica, de infraestrutura, fundiária e urbanística do empreendimento . Para
Donizete Fernandes, liderança da UNMP e membro do FNRU, a Compra Antecipada teria viabilizado um banco de terras para os movimentos. Rodrigues e Mineiro (2012: p. 35) destacam esta modalidade como:
81 Na primeira fase do programa MCMV Entidades foram comprados apenas 6 terrenos através da Compra
Antecipada, todos na região Metropolitana de São Paulo.
82 Em entrevista com Márcia Martins (em 15.05.2012), responsável pelos contratos do MCMV Entidades na
CEF/GIDUR São Paulo, ela afirma que as contratações de dezembro seriam de Compra Antecipada e teriam se dado a partir dos seminários organizados pela CEF.
83Correspondente aos valores dos projetos de engenharia, trabalho técnico social e de documentação,
inclusive levantamentos, sondagens, pareceres, laudos, capacitação para autogestão na fase pré-obra, licenciamentos e demais elementos necessários à execução da obra.
Administração Direta
Empreitada
Global Autoconstrução Não Disponível Mutirão
% Contratos 61,4% 19,1% 10,3% 8,1% 1,1%
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ferramenta importante que, ao mesmo tempo reconhece as dificuldades das entidades no mercado imobiliário, colocando alguma vantagem em suas mãos e também faz, pela primeira vez, um contrato com a associação ou cooperativa, que será individualizado somente na segunda etapa do processo, rompendo o formato de financiamento somente ao beneficiário.
Contudo, o programa não enfrenta os desafios de acesso a terra e, se em termos de formulação e implementação de uma política fundiária efetiva essa questão permanece intocada, por outro lado, aprofunda um cenário de segregação urbana e consolidação de guetos 84, quando determina às entidades a responsabilidade por disputar as terras
disponíveis em um mercado aquecido pelo próprio programa. Afinal, o que sobrará às entidades, em geral, serão terrenos localizados na extrema periferia da periferia das cidades, marcados por um conjunto complexo de situações que precisarão ser solucionadas pela entidade de acordo com as condicionalidades do programa. A ideia de uma vantagem competitiva capaz de criar um estoque de terras voltado às entidades oculta, assim, uma das faces mais perversas do programa, que diz respeito à dimensão urbana, mas que vai envolver alterações e modulações importantes nas estratégias e formas de atuação dos movimentos de moradia e nas novas formas associativas de organização popular presentes nesta produção.
Assim, quanto às possibilidades ofertadas pelo programa, a Resolução 141/2009 admitia e a IN 36/2009 regulamentava as seguintes modalidades operacionais: a) aquisição de terreno e construção; b) construção em terreno próprio ou de terceiros, ou seja, terreno cuja propriedade já estivesse em nome do beneficiário ou terreno que estivesse em processo de desapropriação ou nas diversas modalidades de titulações previstas na Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades, certificado por instrumento público ou sentença judicial, de propriedade do poder público ou da Entidade Organizadora, dentre outras situações, com o compromisso futuro de fracionamento . Além dessas, a modalidade aquisição de imóvel novo produzido no âmbito deste programa ou para requalificação, prevista na resolução, foi substituída na instrução normativa correspondente pelas modalidades: c) aquisição de imóvel – que trazia duas possibilidades de financiamento: a de aquisição e requalificação ou reforma do imóvel, compreendendo os materiais de construção, obras e serviços para a reforma; e a aquisição de imóvel construído pela Entidade Organizadora, em caso de substituta temporária dos beneficiários; e d) aquisição de terreno pela Entidade Organizadora e pagamento de
84 A ideia de afirmação de guetos formados pela concentracão de população empobrecida e o aprofundamento
das precariedades que os constituem podem ser lidos em vários textos de Raquel Rolnik sobre o processo de financeirização da habitação no Brasil.
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assistência técnica para elaboração de projetos vinculados à contratação futura do financiamento das pessoas físicas para produção das unidades habitacionais (já era a Compra Antecipada, mas sem muita regulação).
Em suas disposições gerais e finais, a resolução ainda colocava que as modalidades para execução de obras e para aquisição de terreno e pagamento de assistência técnica seriam regulamentadas pelo Ministério das Cidades. Assim, quase seis meses depois, o governo lança a Resolução 143, de 26 de novembro de 2009, que alterará a Resolução 141/2009, e que trará critérios para a modalidade de Compra Antecipada.
Esta resolução estabelece que a estimativa orçamentária considere o limite de 90% do valor unitário operacional, uma vez que nesta modalidade ainda não se têm os projetos completamente desenvolvidos. Também define que tal modalidade somente poderá ser efetivada em terrenos com projeto de loteamento ou condomínio aprovado. No entanto, cria excepcionalidade para a contratação de operação cujos projetos ainda não tenham sido aprovados pela Prefeitura, desde que seja possível analisar a viabilidade técnica, de infraestrutura fundiária e urbanística do empreendimento.
O valor do terreno a ser adquirido por esta modalidade, acrescido das despesas de registro e legalização, não pode ultrapassar o limite de 15% do valor da operação, mas também, excepcionalmente, o Ministério das Cidades e a CEF podem autorizar valor acima do limite. As despesas com projetos de engenharia, trabalho técnico social e de documentação, inclusive levantamentos, sondagens, pareceres, laudos, capacitação para autogestão na fase pré-obra, licenciamentos e demais elementos necessários à execução da obra, ficaram limitadas a 3% do valor da operação para projetos com até 50 unidades habitacionais; 2% do valor da operação para projetos com mais de 50 e até 100 unidades habitacionais; e, 1,5% do valor da operação para projetos com mais de 100 unidades habitacionais. Além disso, esta modalidade só admite a contratação de um projeto por Entidade Organizadora. A resolução também estabelece o limite de consumo de 15% do total dos recursos alocados ao FDS pela Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009, para contratações deste tipo.
A Resolução 154, de 24 de março de 2010, também irá alterar a Resolução 141/2009 e incidir sobre a modalidade de Compra Antecipada, criando novas excepcionalizações, a critério do Ministério das Cidades e CEF, para a ampliação da quantidade de unidades, de forma a permitir melhor aproveitamento do terreno, limitada a 500 unidades; b) a contratação de mais de um projeto por EO, limitado a 3 projetos; c) a contratação com mais de uma EO em um mesmo projeto/proposta, limitado a 3 entidades".
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No que se refere às modalidades operacionais, as resoluções seguintes demonstram o tensionamento em torno da imposição de um limite de contratação para a Compra Antecipada, por um lado reivindicada pelos movimentos de moradia85, por outro
com muitos entraves relacionados à posterior contratação da obra propriamente dita. A Resolução 182/2011, regulamentada pela IN 34/2011, acrescenta, para a modalidade de Compra Antecipada, o prazo de 24 (vinte e quatro) meses para a contratação da obra e cria excepcionalidade, a critério da SNH e da CEF, para prorrogação de prazo. Mas também amplia para 20% o limite de contratação para esta modalidade, do total de investimentos estabelecidos no Plano de Metas para o MCMV Entidades, para aquele exercício. A Resolução 193/2012 amplia este limite para 30%, que volta a ser de 20% com a Resolução 194/2012. Na Resolução 198/2013 esse limite será de até 1/3 do total de 60.000 (sessenta mil) unidades habitacionais previstas na meta do programa para o exercício 2011/2014 (fase 2)86. Além disso, restringe aos municípios com mais de 20 mil
habitantes ou integrantes de região metropolitana a possibilidade de contratar nessa modalidade (exceto quando autorizado pela SNH para municípios com população inferior ao limite estabelecido).
A Compra Antecipada, se, por um lado, destravou alguns processos que se prolongavam demais em função da necessidade da aprovação de projetos executivos complementares, por outro, implicou na criação de novas travas ligadas aos campos técnico-executivo e orçamentário de projeto e obra. Ainda que contratos já sejam considerados oficiais e que as unidades habitacionais previstas no projeto preliminar já se contabilizem como n’meros do programa , em alguns casos serão transformados em contratos cancelados e não se tornarão moradia de fato87.
Por outro lado, quando se efetivam, ou seja, quando viram obra , esta equivale a um novo contrato junto ao programa, lançado novamente nas planilhas oficiais, tendo,
85 A não imposição de um limite aparece em todos os documentos enviados pelos movimentos nacionais de
moradia ao Ministério das Cidades que tivemos acesso (enviados por email por Evaniza Rodrigues, em novembro de 2015). Para Cíntia Velloso, coordenadora de filial da CEF/GIHAB/GIDUR Paulista/SP (entrevista concedida em 20.06.2014), o Ministério das Cidades trabalha com este limite, pois para o governo o que interessa é a obra, é o aquecimento do mercado de construção civil – objetivo maior do MCMV. E a reivindicação perde força com os muitos contratos de Compra Antecipada, cuja contratação da segunda fase – o da obra – não se viabiliza dentro do prazo previsto.
86 Em entrevista com Cíntia Velloso, coordenadora de filial da CEF/GIHAB/GIDUR Paulista/SP, em 20.06.2014,
obtivemos a informação que o Ministério das Cidades teria notificado às Superindências Regionais da CEF, por meio de Ofício, que os contratos de Compra Antecipada teriam atingido o limite máximo previsto na Resolução 198/2013 e que somente mediante a liberação de cota, provocada pela contratação das obras (ou segunda etapa contratual), ou seja, somente com a efetivação de parte desses contratos em obra é que poderiam ocorrer novas contratações. Até lá, esta modalidade deveria permanecer paralisada. Mesmo assim, informou a representante da CEF/GIDUR de São Paulo, novas propostas foram apresentadas e encaminhadas ao Ministério, e, mediante critérios próprios e desconhecidos de seleção poderiam excepcionalizar novas contratações.
87 Nestes casos, o terreno tem sua propriedade transferida para a CEF, mas não conseguimos obter
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inclusive, duplicados os números de unidades habitacionais relativos àquele empreendimento. Por exemplo, no conjunto Condomínio Residencial São Francisco do Lajeado , a entidade organizadora Fórum de Cortiços e Sem Tetos de São Paulo contratou, primeiramente, a Compra Antecipada, em julho de 2010, no valor de R$ 1.766.531,00, onde já se contabilizavam as 252 unidades habitacionais correspondentes ao empreendimento. Em fevereiro de 2012, a entidade realizou o segundo contrato, o primeiro de obra propriamente dita no município de São Paulo, referente ao mesmo empreendimento, no valor de R$ 20.376.388,13, após ter apresentado o restante da documentação solicitada pela CEF, e novamente foram contabilizadas as 252 unidades habitacionais, o que comprometeu, num primeiro momento, a avaliação dos resultados obtidos do programa em termos de número de empreendimentos e de unidades habitacionais efetivamente contratados88.
Igualmente se distorce o andamento do programa, visto que o percentual realizado divulgado, na verdade, não reflete o estágio da obra em si, mas sim do contrato e, neste caso, quando o contrato é somente de Compra Antecipada, ou seja, aquisição de terreno, pagamento da assessoria técnica e legalização, a obra ainda nem teve início ou o projeto ainda nem foi integralmente aprovado. Neste caso, quando as planilhas indicam, por exemplo, que as 198 unidades habitacionais do empreendimento Florestan Fernandes , localizado no bairro Cidade Tiradentes, em São Paulo/SP, estão concluídas, é uma inverdade, pois, em se tratando de um contrato de Compra Antecipada, o percentual de 100% equivale a este tipo de contrato, ou seja, significa que estão concluídos o processo de compra do terreno e o desenvolvimento de projetos. O empreendimento em si, organizado pela entidade Movimentos de Trabalhadores Sem Terra - MTST Leste 1, vinculada à União de Movimentos de Moradia de São Paulo (UMM/SP), está com suas obras em andamento. Assim, comprometem-se também as análises acerca dos resultados obtidos pelo programa em termos de unidades habitacionais efetivamente produzidas e entregues, além de uma leitura mais aprofundada acerca da situação real dos empreendimentos (percentual realizado, que indicaria se está atrasado, em andamento normal, adiantado ou paralisado).
88 Já chamamos a atenção para o quanto esse fato é expressivo: o número de unidades habitacionais
efetivamente contratadas é, aproximadamente, 53% menos que o divulgado pelas planilhas de dados enviados pela CEF e pela SNH/MCidades, através do Portal da Transparência/e-SIC em vários momentos da pesquisa, dada essa sobreposição de números.
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Gráfico 15: Contratos de Compra Antecipada e de Obra do MCMV-E (março 2009/abril 2015) Fonte: Elaboração própria, a partir de dados disponibilizados pela CEF, pelo e-SIC (julho/2015)
Gráfico 16: Modalidade PJ/PJ no MCMV Entidades (março 2009/abril 2015) Fonte: Elaboração própria, a partir de dados disponibilizados pela CEF, pelo e-SIC (julho/2015)
Gráfico 17: Tipo de Recursos investidos no MCMV Entidades (março 2009/abril 2015) Fonte: Elaboração própria, a partir de dados disponibilizados pela CEF, pelo e-SIC (julho/2015)
30% 59% 11% Compra Antecipada Obras s/ CA Obras c/CA 49% 51% PJ/PJ PF/PJ 12% 88% Recursos em CA Recursos em Obra
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Gráfico 18: Distribuição de contratos de Compra Antecipada por estados (março 2009/abril 2015)
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados disponibilizados pela CEF, pelo e-SIC (julho/2015)
Gráfico 19: Contratos de Compra Antecipada que viraram e não viraram obra (março 2009/abril 2015)
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados disponibilizados pela CEF, através do e-SIC (julho/2015)
Um outro destaque precisa ser dado à Resolução 190, de 07 de agosto de 2012, que reorganizou as modalidades até então previstas em apenas duas, reconhecidas como Modalidade PJ/PJ e Modalidade PF/PJ, a partir das quais enquadram-se todas as possibilidades contratuais. Para os movimentos, a Modalidade PJ/PJ coloca as entidades ainda mais em evidência, reconhece seu protagonismo e fortalece a autogestão 89.