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Primeiramente um grande marco para os direitos fundamentais no mundo, a Comissão de Direitos Humanos da ONU perdeu fôlego, credibilidade e reconhecimento público em seus últimos anos de vida. Mudança era vista como necessária.
Criada em 1946 para ser a principal instância avaliadora das Nações Unidas sobre direitos básicos do ser humano, sob a ilustre batuta de Eleanor Roosevelt, 60 anos depois a Comissão deixaria de existir, criticada dentro e fora da ONU por sua seletividade "especialmente na escolha de países para escrutínio público”44. As críticas foram tão fortes e vieram de tantos lugares que em menos de dois anos após a primeira sugestão oficial de uma reformulação dentro do sistema das Nações Unidas, a Comissão cessou suas atividades, em um claro reconhecimento de insustentabilidade.
O passado da Comissão não foi esquecido, mas tampouco foi suficiente para sua continuação. Estabelecida a partir das diretrizes do artigo 6845 da Carta das Nações Unidas, de 1945, sob a tutela da ECOSOC, a missão inicial da entidade foi produzir um texto internacional sobre direitos humanos para subsequente aprovação plenária pela Assembleia Geral da ONU, resultando na já mencionada Declaração Universal dos Direitos Humanos. Como notado por Short, a importância da Comissão foi além de seu mandato:
A criação da Comissão assinalou o triunfo de todos aqueles peticionando para que padrões universais de direitos humanos fossem reconhecidos e aplicados por organismos no mundo todo. A Comissão foi concebida numa era marcada por altas expectativas, e inicialmente cumpriu sua incumbência de garantir a consolidação de novos padrões. Ainda que tenha caído em descrédito, a formação do órgão foi uma conquista enorme, fortalecendo a noção de que Estados são externamente
44
TERLINGEN, Yvonne. The Human Rights Council: A New Era in UN Human Rights Work?. Em Ethics & International Affairs, Vol 21.2 (Summer 2007). Tradução do Autor.
45 "O Conselho Econômico e Social deve estabelecer comissões nos campos sociais e
econômicos e para a promoção dos direitos humanos, dentre outras comissões como finalidade do cumprimento de suas funções". Em SCOTT, Shirley V. (Ed). Internacional Law and Politics: Key Documentos. Boulder London, 2006, p.19. Tradução do autor.
imputáveis pelo tratamento interno dado aos seus cidadãos.46
Em tempos recentes, especialmente a partir do começo da primeira década do novo milênio, houve muitas indicações – apontadas por ONGs mundiais de proteção aos direitos, representantes da sociedade civil, veículos de imprensa e governos – de que a Comissão virara uma arena de interesses políticos ao invés de um organismo cuja única parcialidade deveria ser a defesa dos direitos humanos. Críticos afirmavam que a instituição não mais possuía capacidade efetiva de tomar decisões e posicionamentos fortes a fim de avançar com a proteção dos direitos humanos no mundo.
Em 2006, o então embaixador dos EUA na ONU, Jonh Bolton, foi duro ao descrever que a Comissão representava um "mecanismo quebrado para
deliberação de decisões intergovernamentais sobre direitos humanos” 47. Lauren
(2007) apontou que, inclusive, o coro contra a situação da Comissão alcançou até
apoiadores do sistema ONU em muitas ocasiões, como a Stanley Foundation48 e
a Anistia Internacional.
Avaliações desfavoráveis sobre a Comissão, contudo, afluíam de forma contundente de dentro da própria ONU. Em seu relatório "In Larger Freedom:
towards development, security and human rights for all” 49, de março de 2005, o então secretário-geral das Nações Unidas à época, Kofi Annan, foi enfático em
46
SHORT, Katherine. Da Comissão ao Conselho: a Organização das Nações Unidas conseguiu ou não criar um organismo de direitos humanos confiável? 2008. Em Sur - Revista Internacional de Direitos Humanos, p. 148. Tradução do Autor.
47 Apud LAUREN, Paul Gordon. To Preserve and Build on its Achievements and to Redress is
Shortcomings: The Journey from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council. 2007. Em Human Rights Quarterly, publicado pela The John Hopkins University Press, p. 308. Tradução do Autor.
48 Segundo Lauren, a fundação afirmou que "o sucesso de governos que abusam de direitos
humanos em utilizar assentos na comissão para repelir pressões por melhoras em suas próprias práticas é certamente um dos jogos mais cínicos na política internacional". LAUREN, Paul Gordon. To Preserve and Build on its Achievements and to Redress is Shortcomings: The Journey from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council. Em Human Rights Quarterly, publicado pela The John Hopkins University Press, 2007, p. 308.
49
Uma grande compilação e revisão dos principais desafios globais atuais elaborada pelo secretariado da ONU para sugerir mudanças na agenda da entidade, apresentada para a Assembleia Geral da ONU em 2005. O texto aborda desde segurança e desenvolvimento até direitos humanos, estratégias nacionais, sustentabilidade e as Metas de Desenvolvimento do Milênio. ONU Doc. A/59/2005.
apontar a situação de descrédito da entidade, apesar de seu passado conhecidamente importante para o desenvolvimento, defesa e até mesmo atualização do tema dos direitos humanos.
Mesmo assim (com os avanços50), a capacidade da Comissão de
realizar suas tarefas tem sido cada vez mais minada por cada vez menores credibilidade e profissionalismo. Em particular, Estados têm buscado ser membros da Comissão não para fortalecer os direitos humanos, mas para se protegerem de críticas ou de ter de criticar outros. Como resultado, o déficit de credibilidade se desenvolveu, o que lança uma sombra sobre a reputação do sistema das Nações Unidas
como um todo.51
Annan ressaltou a iminência de um renovado organismo de direitos humanos, que representaria um "novo começo”52 para a avaliação do tema e com uma estatura de "mais autoridade”53 para tomar decisões e recomendações, no qual "aqueles eleitos pelo conselho devem se submeter aos mais altos padrões de direitos humanos” 54.
Assim, a criação do Conselho de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas teve sua semente plantada no fim de 2004, quando o Painel de
Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudanças (PANADM)55, elaborou seu
relatório para o secretário-geral56. Um rearranjo para a Comissão foi então sugerido. "A reforma desta entidade é, então, necessária para fazer com que o sistema de direitos humanos tenha desempenho eficaz e garanta que melhor cumpra com seu mandato e suas funções".57
50
Nota entre parênteses do autor.
51
In: Larger Freedom, p. 45. ONU Doc. A/59/2005. Tradução do Autor, p. 61.
52 Discurso do secretário-geral Kofi Annan em 7 de abril de 2005. Apud GHANEA, Nila (2006)
53 In: Larger Freedom, p. 45. ONU Doc. A/59/2005. Tradução do Autor, p. 61.
54
In: Larger Freedom, p. 45. ONU Doc. A/59/2005. Tradução do Autor, p. 46.
55
O painel foi criado por Annan para fazer avaliações com a finalidade de avaliar mecanismos de fortalecimento da ONU em diversas áreas, inclusive direitos humanos, e como preparação para seu relatório "In Larger Freedom", e fez recomendações bastante específicas em uma série de tópicos, incluindo sobre a reformulação da Comissão.
56
GHANEA, Nila. From UN Commission on Human Rights to UN Human Rights Council: One step forwards or two steps sideways? International and Comparative Law Quarterly. British Institute od International and Comparative Law, 2006.
57 "A more secure world: Our shared responsibility", Relatório do Painel de Alto Nível sobre
O Painel advogava a manutenção da Comissão e eventual formação do Conselho, e sua recomendação, ao contrário do que aconteceu, era de que o Conselho pudesse ser uma atualização da Comissão no longo prazo, não subsidiário do ECOSOC, tornando-se, no lugar disso, um organismo autônomo, com atuação mais próxima ao Conselho de Segurança da ONU, e com uma Carta própria58.
A decisão de alçar um novo órgão, contudo, à condição de status de organismo principal não foi bem recebida por muitos países em desenvolvimento, como apontou Terlinger (2007)59, já que, como o Conselho de Segurança, tal entidade poderia ter decisões vinculativas. O próprio Annan, então, a partir daí recomendou que os estados-membros deveriam decidir sobre essa questão: de o Conselho de Direitos Humanos ser um órgão principal da ONU ou uma entidade subordinada à Assembleia Geral.
Negociações entre países-membros aconteceram intensamente antes da reunião de líderes na Cúpula Global, realizada em 2005, em busca de um acordo entre as partes. Discordâncias não faltaram. Diz Lauren (2007):
A maioria concordou que a Comissão de Direitos Humanos deveria ser substituída, mas amplamente discordaram sobre seu status sob a organização das Nações Unidas, seu tamanho e composição, sob se os registros de direitos humanos de um país devesse representar elegibilidade para filiação, se critérios regionais e geográficos deveria ser usados em determinar filiação, se as cinco potências permanentes deveriam automaticamente ter assento no Conselho, os procedimentos para eleger membros, o tempo de filiação, o escopo do mandato do novo órgão, os poderes que deveria possuir, e se e como seriam retidos procedimentos especiais e mecanismos para envolvimento ativo de
ONGs em quaisquer deliberações.60
58 "A more secure world: Our shared responsibility", Relatório do Painel de Alto Nível sobre
Ameaças, Desafios e Mudanças, p.89, item 284.
59
TERLINGEN, Yvonne. The Human Rights Council: A New Era in UN Human Rights Work?. Em Ethics & International Affairs, Vol 21.2 (Summer 2007).
60 LAUREN, Paul Gordon. "'To Preserve and Build on its Achievements and to Redress is
Shortcomings': The Journey from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council". 2007. Em Human Rights Quarterly, publicado pela The John Hopkins University Press, p. 333. Tradução do Autor.
O árduo trabalho de muitos governos, indivíduos e ONGs, contudo, levou a um célere acordo final sobre o molde do novo organismo, e em 15 de março de 2006 a Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou em votação a resolução A/RES/60/251, criando o Conselho de Direitos Humanos. Lauren (2007) ressalta
que a aprovação do documento deu-se mediante votação61, e não, como muitas
vezes acontece, consenso62. Nascia uma nova entidade, ainda baseada em
Genebra, Suíça, que buscava se dirigir aos problemas da antiga Comissão e ao mesmo tempo lidar com novas questões enfrentadas pelos direitos humanos no mundo.
Um dos pontos principais para retomar a credibilidade foi elevar o Conselho ao patamar de subordinação direta à Assembleia Geral, um dos principais pilares do sistema ONU. Mas críticas emergiram sobre o que "poderia" ter sido o CDH. Duran (2006) critica essa relação do CDH com a Assembleia, a qual "se leva a lamentar a exclusão de toda relação direta entre o novo Conselho de Direitos
humanos e o Conselho de Segurança” 63.
As observações de Duran não levam em conta, todavia, a alavancagem do CDH a um patamar acima do que era a Comissão em termos de direcionamento de recomendações, avaliações e influência dentro do sistema da ONU. Embora o ECOSOC tenha seus poderes decisivos, a Assembleia Geral possui detém maior poder de atuação normativa na comunidade internacional.
Outro ponto que acompanhou os debates desde a criação do CDH, bastante discutido e polemizado, foi a seleção de países para assentos no Conselho. Uma das grandes críticas sobre a Comissão foi a indicação de países patentemente violadores de direitos humanos como membros.
61 Foram 170 votos a favor, quatro contra (Israel, Ilhas Marshall, Palau e Estados Unidos) e três
abstenções (Bielorrússia, Irã e Venezuela). Ausentaram-se República Centro-Africana, Coreia do Norte, Guiné Equatorial, Geórgia, Kiribati, Libéria e Nauru. Informação em Press-release "General Assembly Establishes New Human Rights Council by Vote", de 15 de março de 2006. Ref. Online 6.
62 LAUREN, Paul Gordon. "'To Preserve and Build on its Achievements and to Redress is
Shortcomings': The Journey from the Commission on Human Rights to the Human Rights Council". Tradução do Autor 2007. Em Human Rights Quarterly, publicado pela The John Hopkins University Press, p. 334.
63 DURAN, Carlos Villan. Luzes e Sombras do Novo Conselho de Direitos Humanos das Nações
Unidas. 2006. Em Sur - Revista Internacional de Direitos Humanos, n. 5, Ano 3, p. 8. Tradução do Autor.
Em muitas formas, a questão mais difícil e sensível relacionada à Comissão de Direitos Humanos é a de filiação. Em anos recentes, a questão de quais Estados são eleitos para a Comissão tornou-se fonte de tensão internacional, que não trouxe impacto positivo para os direitos
humanos e sim impacto negativo sobre o trabalho da Comissão.64
Muitos, principalmente instituições não governamentais de promoção de direitos humanos, queriam que isso mudasse, através do estabelecimento de critérios básicos de cumprimento de direitos. Como explica Ghanea (2006):
O pedido por critérios de filiação para o CDH foi enfatizado, mais fortemente, por ONGs que viam o questionável status de direitos humanos dos Estados-membros da Comissão (particularmente em seu bureau) como desvantagem central. A notoriedade desta questão veio particularmente à luz após a saída dos EUA da, e a indicação do Sudão à, Comissão em 2002, e as críticas oriundas da chegada da Líbia à
presidência do órgão em 2003.65
Como era a ideia desde a primeira concepção da nova instituição, foi permitido que todos os Estados-membros da ONU se candidatassem para assentos na nova instituição, incluindo aqueles países conhecidamente violadores de direitos.
Mas foi decidido também que os 47 membros seriam elegíveis pela maioria absoluta da Assembleia Geral para mandatos de três anos renováveis por mais três, sem a possibilidade de um terceiro mandato consecutivo66, aliviando preocupações de mandatos abusivos e quase infindáveis, como foi, por exemplo,
o caso dos Estados Unidos na Comissão de Direitos Humanos67. Além disso, as
64 "A more secure world: Our shared responsibility", Relatório do Painel de Alto Nível sobre
Ameaças, Desafios e Mudanças, p. 89, item 285. Tradução do autor.
65
GHANEA, Nila. From UN Commission on Human Rights to UN Human Rights Council: One step forwards or two steps sideways? International and Comparative Law Quarterly. British Institute od International and Comparative Law, 2006. Tradução do autor.
66 Resolução de criação do CDH, ONU Doc A/RES/60/251.
67 Os EUA foram membros da Comissão desde sua criação até 2002, quando saíram para dar
eleições dos membros passaram a ser diretas, individuais, e, a fim de evitar possíveis retaliações políticas, por voto secreto.
Para evitar seletividade na escolha de países, foi elaborado também um critério de distribuição geográfica para os assentos68, e apesar de grupos regionais poderem indicar Estados, o sistema não permite que influenciem diretamente na escolha de membros de sua região, e cada candidato individual deve ainda conquistar uma maioria absoluta de toda a ONU. Mas a candidatura continuou, afinal, aberta a todos os Estados-membros, inclusive àqueles conhecidamente violadores de direitos fundamentais.
Há dois pontos que explicam o caminho para a universalização da escolha dos assentos no CDH. Primeiramente, há a noção política baseada em quesitos geográficos e de isonomia dentro do sistema da ONU. Sendo assim, cada região do globo e seus países podem reivindicar direitos como membros das Nações Unidos de estar presentes no órgão de instituição, assim como podem, em comparação, se candidatar às vagas rotativas no Conselho de Segurança, evitando assim possíveis críticas de politização e polarização sobre a nova entidade.
Em segundo lugar, e talvez este seja o ponto central do quesito de universalização de candidaturas, eleger tais países para o CDH exige com que eles assumam compromissos direcionados a novas práticas internas de direitos humanos, a fim de gozarem de mais respeito e sofrerem menos críticas de outros Estados, avançando assim na defesa de direitos básicos do ser humano.
Em sua proposta de 2004, o Alto Painel rejeitou a ideia de critérios para
filiação à Comissão69. Isso foi porque acreditava haver o risco de politizar
a Comissão ainda mais. Na verdade, o painel recomendou que a filiação à Comissão fosse expandida para uma de filiação universal, que acreditavam que se livraria da questão da politização da indicação para a Comissão, ressaltaria o comprometimento universal para à Carta (da
68
A composição do Conselho baseia-se na distribuição geográfica "equitativa". As cadeiras são distribuídas da seguinte forma: 13 lugares Estados africanos; 13 Estados asiáticos; 8 Estados da América Latina e do Caribe; 7 Estados da Europa Ocidental e outros Estados; e 6 Estados da Europa Oriental. Resolução de criação do CDH, ONU Doc A/RES/60/251.
69 O CDH ainda não fora criado, e o Painel também avaliou mudanças na própria Comissão de
ONU) e 'pudesse ajudar a focar a atenção em questões substanciais de
quem está debatendo e votando.70
A entrada destas nações, ao menos em teoria, visaria permitir a adoção de medidas para mitigar violações aos direitos humanos, conforme resolução da própria Assembleia Geral da ONU sobre a criação do CDH. Como estabelecido nos itens 8 e 9 da resolução:
A filiação ao Conselho será aberta a todos os Estados-membros das Nações Unidas; ao eleger membros do Conselho, Estados-membros devem levar em consideração (1) a contribuição dos candidatos para a promoção e proteção dos direitos humanos e (2) suas garantias voluntárias e comprometimento para alcançá-los; a Assembleia Geral, por uma maior de dois terços de membros presentes e votantes, pode suspender os direitos de filiação no Conselho de um membro do Conselho que cometer violações grosseiras e sistemáticas de direitos humanos. Membros eleitos para o Conselho deverão (3) manter os mais altos padrões na promoção e proteção dos direitos humanos, (4) cooperar integralmente com o Conselho e (5) passar por avaliação do
mecanismo de revisão universal periódica durante seu mandato.71
O texto pode parecer um tanto generalizado, principalmente nos primeiros itens, mas após uma observação mais atenta, vê-se que ela se dirige bem à proposta do CDH. Sob uma interpretação livre, bastaria um país dar sua garantia de que irá promover os direitos humanos para ser elegível para o Conselho. Mas o texto também reforça a ideia da busca por melhorias, já que os países "deverão" cumprir com seus compromissos, sob a pena de serem desacreditados perante outros membros e até mesmo expulsos do Conselho. Ainda, o último item (5), reforça a hipótese de que eleger tais países para o CDH pode promover melhorias na maneira com a qual estes mesmos países se relacionam com questões de direitos humanos.
70 GHANEA, Nila. From UN Commission on Human Rights to UN Human Rights Council: One step
forwards or two steps sideways? International and Comparative Law Quarterly. British Institute od International and Comparative Law, 2006. Tradução do autor.
71
Entretanto, o novo sistema adotado não ficou imune a distorções. O caso da Líbia é um bom exemplo disso.
Em 20 de abril de 2011, o fotojornalista britânico Tim Hetherington morreu em Misrata, Líbia72, enquanto cobria o conflito iniciado no país em fevereiro daquele mesmo ano. A morte de Hetherington pôde ser encarada como um revés para a comunidade de direitos humanos. Autor de fotos e videodocumentários relatando abusos em vários países do mundo, como na Libéria, Chade, Sudão e Afeganistão, Hetherington imprimiu em seu trabalho um legado de que imagens e sons fortes que serviriam, ou almejavam servir, para despertar as pessoas para questões de direitos humanos em todo o mundo. Vítima de um disparo de morteiro, ele cobria os mais recentes conflitos na Líbia, onde grande parte da
população pedia a saída do ditador Muammar el-Qaddafi73, no poder há mais de
40 anos.
Desde que os conflitos eclodiram, foram graves as denúncias de violações aos direitos humanos neste país africano, rico em petróleo, com a renda per capita maior do que a do Brasil74 e com sistema jurídico e constitucional baseado na figura de um só homem. Entre os casos apresentados nos relatórios mundiais – referentes a 2011 – pelas organizações internacionais de direitos humanos Amnesty International (AI) e Human Rights Watch (HRW) estão prisões arbitrárias (inclusive de mulheres que transgridem os códigos morais do país), sistema judiciário disfuncional, repressão às liberdades civis de expressão e associação e abusos no tratamento a imigrantes e refugiados. No fervor dos conflitos, na ata da 15a Reunião Especial do Conselho, realizada justamente por conta da crise na Líbia, a relatora norueguesa Bente Angell-Hansen acrescentou que o CDH:
Expressa profunda preocupação com a situação na Líbia,
veementemente condena as recentes violações aos direitos humanos cometidas na Líbia, incluindo ataques indiscriminados contra alvos civis, assassinatos extrajudiciais, prisões arbitrárias, detenção e tortura de