Este capítulo propõe-se a organizar e a sintetizar as conclusões apresentadas durante todo o trabalho. Para isso, retomo as premissas teóricas apresentadas nos capítulo 2 e 3, e as correlaciono com os dados e os achados desta pesquisa. Em seguida, retomo as perguntas centrais e as respondo, de maneira objetiva, verificando, assim, se as hipóteses de pesquisa são confirmadas. Por último, apresento algumas reflexões quanto ao papel do STF no Estado democrático de Direito a partir dos dados da pesquisa, e ofereço críticas a sua atuação.
As premissas teóricas deste trabalho podem ser resumidas da seguinte maneira: (a) O veto é um instrumento, dentro da teoria da separação dos poderes, de check
and balances, em que, a partir dele é possível se observar a relação entre os poderes, de forma teórica e empírica.
(b) Em termos políticos, dentro do presidencialismo de coalizão, o veto pode representar um rompimento de alianças anteriores ou durante o processo legislativo, indicando um problema entre os poderes Legislativo e Executivo. Visto que os acordos de governo são feitos anteriormente ao processo formal de tomada de decisão. O que, em larga escala, indica ainda mais o funcionamento desse sistema de controle entre poderes.
(c) Dentro do processo político, os atores participantes da tomada de decisão são denominados de veto players ou atores políticos com poder de veto. Esse é um papel, em larga medida, reservado às instituições políticas do Estado democrático de Direito, que, em sua essência, são o Executivo e o Legislativo. Ao poder Judiciário ficaria a atribuição de tomada de decisão na seara jurídica, por conta das escolhas institucionais feitas pela regulação brasileira, não prevendo o controle preventivo de constitucionalidade, mas apenas o repressivo. Esse controle permite que o Judiciário participe da fase de formação da tomada de decisão política, e não apenas da fase de contenção. Assim, ficaria reservado ao Judiciário, por conta de escolhas adotadas, a repressão de decisões políticas.
(d) Contudo, análises empíricas indicam que a previsão teórica de não existência de controle preventivo de constitucionalidade existe, mas que, na prática, o
Judiciário atua, por meio de diversos instrumentos processuais legítimos, como moderador das decisões políticas e, inclusive, atuando como controlador preventivo de constitucionalidade dos atos dos demais poderes. As justificativas institucionais para isso são a larga previsão de acesso ao Judiciário, previsto na CF/88, e a autorização para que esse julgue diversos atos dos demais poderes. Dessa forma, a autorização para que o Judiciário julgue os atos dos demais poderes, cumulado às lógicas internas dos instrumentos de acesso ao Judiciário, permite com que esse poder atue dessa forma, de maneira legítima. Nesse sentido, a atuação ocorre não só devido à autorização constitucional, mas também pela própria prática do Judiciário em assumir o ônus de decidir esses casos, interferindo, algumas vezes, de maneira direta na decisão política tomada pelo outro poder.
(e) Esse movimento do Judiciário chama a atenção da Ciência Política, que passa a enxergar nele uma função antes não desenvolvida, que é de atuar como veto player, pois as suas decisões impedem, alteram e criam decisões políticas do Estado. Apesar desse papel, a área de atuação do STF é o próprio Direito, e, devido a isso, juristas vêm desenvolvendo argumentos de lógica jurídica que trariam características próprias a essa atuação como veto player. Portanto, não sendo uma atuação idêntica ao dos demais poderes, pois o próprio Direito e a sua formalidade colocam características intrínsecas que devem ser seguidas, para que essa atuação seja legítima.
(f) Essa atuação do Judiciário pode ser comprovada a partir dos conflitos existentes no veto. Dessa forma, para que essa instituição seja aprimorada e para que continue existindo equilíbrio político-institucional, no Estado, pesquisas que analisam essa prática devem ser corriqueiras. Contudo, essas pesquisas devem ter potencialidade de diálogo com as outras áreas do saber, para que se consiga compreender melhor os fenômenos sociais complexos. (g) As características desenvolvidas pelo STF colocam-no como um dos
personagens centrais da tomada de decisão política no Brasil. Esse papel vem se desenvolvendo, paulatinamente, e é reflexo de um sistema constitucional que permite e fornece meios de alta concentração de poderes decisivos. Após analisar cinquenta e cinco casos que tratavam sobre veto, algumas correlações são possíveis de se fazer, com referência à teoria.
A primeira, é que ao menos em termos jurídicos, para que uma inferência teórica de que o STF, ou o Judiciário, vem aumentando, paulatinamente, o seu nível de atuação como ator político, é necessário que se tenha definido o conceito do que está a ser identificado como aumento dessa atuação, na prática.
Isso porque, empiricamente (por meio de casos), para se confirmar ou refutar essa inferência teórica, é necessário definir qual variável será observada para se chegar a essa conclusão. Pode ser o número de casos julgados pelo STF sobre determinada matéria; ou o número de casos julgados (im)procedentes pelo STF sobre determinada matéria; ou ainda, apenas casos de determinados tipos processuais... enfim, podendo haver variedade de dados que serão considerados para conseguir confirmar ou refutar essa inferência, na prática.
Além disso, também será necessário que algumas premissas sejam definidas, para poder determinar que há ingerência do STF na tomada de decisões políticas, como: (a) quando pode ser afirmado que há controle pelo STF das atribuições dos demais poderes? Com o conhecimento da ação ou só após uma decisão de concessão de um pedido feito? Caso seja este último, só pode ser considerado se for decisão de mérito, ou pode ser considerada uma decisão liminar? Ou ainda, só decisões colegiadas ou as monocráticas também podem ser consideradas?; (b) a interferência será medida apenas por meio de decisões do STF ou será necessária a manifestação do outro poder, de alguma forma, após essa decisão?; Quais outros documentos me permitem analisar essa relação?.
Esses são apenas alguns dos pontos que precisam estar bem definidos para se conseguir analisar casos que busquem responder as teorias apresentadas.
Utilizando como critério o conhecimento da ação, esta pesquisa apresentou que em um total de 55 casos, em 34 o STF conheceu a ação e, portanto, nesse sentido, controlou e ingeriu as atividades dos demais poderes.
Porém, mesmo que em mais da metade dos casos o STF tenha conhecido a ação, na prática, a diferença entre quando o STF conhece a ação e quando não conhece, é muito tênue. Há casos em que o STF não afirma, de maneira literal, que está conhecendo ou não a ação, o que prejudica identificar se os critérios para o conhecimento da ação estavam presentes.
Além disso, o próprio STF faz previsões e sugere estar controlando o ato mesmo quando entende não estarem preenchidos os pressupostos da ação. Isso também seria uma espécie de controle do ato do outro poder. Contudo, também não acrescentei isso como um critério objetivo para computo de casos em que houve controle.
A teoria política do veto como instrumento de controle dos demais poderes, cumulada à teoria da Ciência Política de racionalidade política, pode ser verificada a partir da discussão desse instrumento, no STF.
Assim, essa teoria ganha poder de análise quando são feitas pesquisas deste tipo. Os casos demonstram que por traz do veto há uma racionalidade de querer impedir que determinada tomada de decisão política avance. E que há, durante a relação institucional, disputa entre os poderes, para assunção de espaços antes não pertencentes àquele poder.
Os casos, de maneira geral, comprovam isso, não só pelos relatos nos próprios autos, mas pelos documentos que muitas vezes estavam disponíveis, como a tramitação do projeto de lei e a justificativa do veto. Além disso, a observação da evolução paulatina da utilização de instrumentos processuais no STF; e a própria forma de decidir do STF, nesses instrumentos, ora ampliando entendimentos ora diminuindo e ora se estabilizando, permite analisar essa relação institucional de disputa entre poderes e assunção de espaços.
Como exemplo disso, podem-se observar os casos que foram questionados via MS. Em um primeiro momento (período da CF/46 à CF/69), o STF expandiu a sua atuação para casos de veto, por meio do instrumento processual MS (considerou-se competente para analisar tais demandas, via MS). Com a CF/88, teve-se um momento de contenção, evitando grande interferência em veto, via esse instrumento. Contudo, ao final dos anos 2000, inicia-se a tentativa de expansão da atuação do STF, por esse instrumento, que chega ao seu ápice com o caso dos royalties do pré-sal; seguido por um momento de estabilidade, que é o vivido agora, como se viu no caso MS-MC 33353, em que o STF se recusou a controlar a constitucionalidade de atos do Legislativo relacionados a veto.
Sem o condão de confirmar a percepção a seguir, mas apenas com fim de hipóteses a serem confirmadas e que auxiliam na análise da correlação dessa teoria, podem-se observar movimentos similares, a partir dos documentos analisados por esta pesquisa, tanto do poder Executivo quanto do poder Legislativo.
Nesse sentido, no poder Executivo, vê-se momentos de expansão por meio do veto, buscando utilizá-lo como instrumento discricionário, para ingerir no Legislativo (como se não tivesse de seguir regras mínimas em sua utilização). Os casos antes da CF/88 apontam esse perfil, visto que os temas levados ao STF eram de questionamentos de procedimentos adotados pelo Executivo, para a oposição de veto. Nesses casos, questionam-se supostos excessos por parte do chefe do poder Executivo ao utilizar o veto. O STF, nesse primeiro momento, conheceu a ação e controlou o mérito da maioria desses casos, por vezes alterando o status quo desse ato político, impedindo com que o Executivo assumisse um papel que o
STF entendia não estar atribuído ao Executivo. Após essa tentativa de expansão, contida pelo STF, veio o período de estabilidade. Em seguida, nos casos a partir da CF/88, vê-se um período de tentativa de expansão, por meio da medida provisória, sendo utilizada como instrumento assessório ao veto. Como se verificou nesta pesquisa, esse espaço foi assumido pelo poder Executivo e confirmado como legítimo pelo STF. Após conseguir ocupar esse espaço há um período de estabilidade.
Pelo Legislativo, a situação não é diferente. Vê-se tentativas de ampliação do domínio sobre o veto, buscando alternativas, com justificação jurídica, para não ter de seguir o trâmite de votação adequado. Tentativa essa, que foi barrada pelo STF (até antes da CF/88). Após, vê-se um período de contenção. Em seguida, observa-se a tentativa de expansão, novamente, estipulando termos e procedimentos à apreciação do veto, que, praticamente, impediam que esse instrumento suspendesse a agenda do poder Legislativo (a partir de 2000). Esse espaço foi conquistado e confirmado pelo STF, e houve um período de estabilidade. Em seguida, vê-se parte do Legislativo questionando este procedimento adotado, e pede que haja uma retração desse espaço conquistado (a partir de 2007). O STF, novamente, interfere na questão e incentiva a retração desse espaço ocupado e passa por um novo período de estabilidade.
Contudo, a análise do Judiciário não se pode resumir a critérios externos de observação, pois a lógica interna da própria racionalidade desse setor pode indicar ou representar pontos diferentes da análise externa. Nesse sentido, como destacado no capítulo 3, deve o Judiciário, ao ser analisado como veto player, ter uma análise interna completar, a fim de descrever e analisar os motivos e justificativas das suas decisões, além da sua validade em termos jurídicos.
Quanto à inferência teórica de ser o STF um ator político, a partir da definição da teoria, de que atores políticos são instituições capazes de criar, alterar ou impedir a tomada de decisão política, é comprovada por meio de todos os casos. Os efeitos da decisão do STF, para todos os casos analisados, criou um cenário político novo, alterando a decisão dos demais poderes ou mesmo impedindo que essa decisão tivesse eficácia. Portanto, a partir dessa perspectiva, o STF é um ator político.
E a percepção de que esse é um papel que vem, paulatinamente, assumindo maior relevância, pôde ser constatado, mas a partir de inferência genérica, e não de maneira empírica. Isso porque, de maneira empírica, seria necessária uma pesquisa com um grande banco de dados, que analisasse a quantidade de vezes em que o STF vem assumindo esse papel de centralidade para a implementação de uma decisão política.
No entanto, a partir dos casos analisados, nota-se a ampliação de ações que chegam ao STF questionando o veto e, ainda, a diversidade de pontos do veto que o STF foi assumindo a responsabilidade para decidir.
Nesse sentido, o STF, nesta pesquisa, julgou casos de: (a) início do termo para oposição do veto – desde que o projeto chega às mãos do Executivo, quando se inicia a contagem do prazo; (b) forma contagem desse prazo – como o prazo para oposição do veto deve ser contado; (c) existência e validade material e formal do veto – quando o veto pode ser considerado oposto e quando passa a produzir efeitos; (d) início do termo para votação do veto no Legislativo – quando começa o prazo para que o Legislativo aprecie o veto; (e) procedimento de votação do veto – quais são as regras que deve seguir, o Legislativo, para que a decisão de rejeição ou aprovação seja válida; (f) eventual publicação do projeto que teve o veto rejeitado – quem, como e quando deve ser publicada essa parte do projeto de lei; (g) produção dos efeitos da parte da lei publicada, posteriormente, por rejeição de veto – quando a parte do projeto de lei que estava vetado passará a produzir efeitos no ordenamento jurídico; (h) controle de constitucionalidade do veto – situações em que, após convertido em lei, poderá ser declarada a inconstitucionalidade do veto.
Ao menos quanto ao veto, o STF vem assumindo, gradualmente, o papel de legitimador da decisão tomada nesses casos, quando há litígio envolvido115. Sabe-se que poucos são os casos desse tipo no STF, mas justamente por isso, a análise e a importância deles são, potencialmente, ampliadas. Apesar de serem poucos os casos, há diversas regras e normas criadas por eles, além de representar um momento excepcional de relação entre os três poderes, podendo ser analisado via documentos.
Mesmo que, empiricamente, por critérios objetivos, não ser possível afirmar, estatisticamente, que na totalidade de casos o STF é controlador e interventor nos demais poderes, em casos específicos é possível confirmar isso, e, nesses casos, sendo possível ver a gravidade causada pela decisão.
O exemplo desta pesquisa é o caso dos royalties do pré-sal, em que apesar de ser o extremo dessa relação institucional, os reflexos nas atividades do Estado e da sociedade foram grandes. Casos como esse ampliam a sensibilidade que todos têm em relação ao papel do STF no Estado democrático de Direito.
115 Faço essa ressalva, porque como apresentado, o Brasil tem um sistema de presidencialismo de coalizão, o que significa que muitas das decisões políticas são tomadas anteriormente ao processo legislativo. As decisões políticas que tenham algum conflito envolvido, e que não são resolvíveis a nível político, chegam ao STF para que esse decida sobre a questão. Contudo, como a própria pesquisa fornece, havia indicações de diversos vetos não votados no Legislativo e que não foram questionados no STF; o que pode significar que não houve um dissenso político, mas, pelo contrário, por meio de consenso político decidiu-se deixar essas medidas suspensas.
Apesar de ser necessário cautela na análise de casos assim, o grau de importância e impacto que casos como esse têm, em larga medida, para o Estado democrático de Direito, é grande. Não só neste caso, mas em diversos outros que o STF vem julgando nos últimos anos, como o aborto de fetos anencefálicos; a constitucionalidade dos sistemas econômico e financeiro adotados; a marcha da maconha; a importação de pneus usados; a extradição de Batisti; o mensalão; a união homoafetiva; as cotas raciais e sociais; as cláusulas de barreiras partidárias; o financiamento de campanha eleitoral, entre diversos outros, causam, na sociedade, nas instituições do Estado e na economia do país, reflexos maiores do que casos de menor potencialidade (por exemplo, o caso da análise da constitucionalidade da votação de rejeição do veto, do Legislativo estadual, em projeto de lei de nomeação de espaço público).
Por conta disso, também de forma objetiva, variações e conjuntos de casos devem ser levados em consideração no momento de analisar essas situações complexas da vida moderna.
Também é possível verificar que o STF assume uma postura ativa no sistema de separação dos poderes, assegurando um campo amplo de atuação para si, contudo, na prática, mostra-se um órgão passivo, por pouco utilizar essas competências desenvolvidas.
Acredito que, de maneira geral e objetiva, essas são as correlações possíveis de se fazer entre os dados empíricos e a teoria. Como afirmado por Pires (2010), as pesquisas qualitativas de estrutura aberta permitem com que haja a operação “pinça”. De um lado, ganha-se com as análises empíricas, no sentido de observar e entender melhor o funcionamento das instituições e dos institutos, de outro lado, ganha-se na reflexão quanto a teoria, buscando apresentar novas questões à teoria, ou questionando as verdades que são apresentadas, ou ainda, confirmando a percepção da teoria sobre os fatos.
Esta pesquisa consegue confirmar a percepção da teoria sobre os fatos, além de apresentar questionamentos novos a ela.
Superado esse ponto, passo à síntese, de maneira objetiva, das perguntas e hipóteses deste trabalho. Apresento-as em forma de tópicos, expondo a pergunta e, ao lado, respondendo-a de maneira objetiva, pois acredito que elas tenham sido desenvolvidas de maneira extensiva durante a pesquisa.
Como o STF julga casos relativos a veto presidencial? – Como foi descrito durante toda a pesquisa, o STF, de maneira geral, entende que os casos têm questões jurídicas e que têm preenchido os pressupostos processuais e, portanto, analisa-os para decidir se há (in)validade no ato questionado (controla o caso). Dessa forma, o STF considera-se legítimo, para interferir nesses casos e decidir
quem está certo. Entretanto, quando na análise da questão, o STF poucas vezes concede a liminar ou dá provimento à ação.
Há tendência a julgar a favor do poder Executivo ou do Legislativo ou ainda do cidadão? – Conforme observado no Gráfico 8, o bloco Legislativo, com vinte e três casos, é o mais favorecido pela decisão. Seguido pelo Executivo, com dezoito casos e o Cidadão nunca foi favorecido. Contudo, no detalhe desses casos, percebe-se ser relativa a afirmação de favorecidos pela decisão.
Isso ocorre, porque o bloco do Legislativo tem uma composição complexa: há casos em que identifiquei que havia em um dos polos o Legislativo como um órgão único, buscando um interesse comum aos seus membros; há casos em que apesar de ser identificado como Legislativo, a atuação é da maioria deste poder, no sentido de que, por um lado, há questionamento da minoria do Legislativo contra uma decisão da mesa diretora do Legislativo, que representa a maioria; há casos em que o Legislativo identificado é municipal, estadual ou federal, ora um questionando o outro ora de forma independente.
Dessa forma, essa fragmentação da categoria Legislativo, reduz o poder de resposta a essa pergunta. Assim, essa é uma correlação que os dados respondem, mas que qualquer conclusão a partir deles necessitaria reflexão mais aprofundada, e esse desenvolvimento não foi realizado por esta pesquisa.
Apesar disso, é possível extrair uma inferência desses dados, que é concluir que a categoria Cidadão tem pouca voz na discussão do veto.
As questões são respondidas de imediato ou há um vácuo entre a propositura e a primeira decisão? – De maneira geral, dentro do critério adotado (de um dia a 730 dias), o índice de tempo para resposta ao caso é de 875 dias (Gráfico 9), portanto,