A seguir serão detalhados, com conceitos, justificativas e fontes, os indicadores e variáveis utilizados no cálculo do Índice de Gestão Municipal.
4.3.1.1 Seleção das variáveis e formação de indicadores
Considerando que vários aspectos são importantes para a realização da gestão dos governos municipais, foram formados sete indicadores a partir das variáveis vistas como mais relevantes no funcionamento da gestão de um município. O quadro 1 traz a organização das variáveis para a formação dos indicadores.
Quadro 1 – Indicadores e variáveis a serem utilizados para a construção do índice de gestão dos municípios cearenses.
Indicador Variáveis¹
Instrumentos de planejamento
- Existência de plano diretor - O plano está sendo revisto - O plano está sendo elaborado - Lei de parcelamento do solo - Lei de zoneamento ou equivalente - Agenda 21
- Lei específica do solo criado
- Lei específica de contribuição de melhoria - Lei específica de operação urbana consorciada - Lei específica de estudo de impacto de vizinhança
- Existência de planos setoriais (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
Instrumentos legais - Existência de legislação específica para cada área (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
Comunicação
- Existência de meios de atendimento ao público - Formas de atendimento ao público
- Situação do sítio eletrônico (ativo ou não) - Serviços disponibilizados na página - Página acessível a pessoas com deficiência
- A administração direta possui computadores em funcionamento - Estão ligados em rede
- Têm acesso à internet
- A prefeitura desenvolve política ou plano de inclusão digital; - Projetos e ações;
- Disponibiliza computadores com acesso à internet para o público em geral;
Indicador Variáveis¹
Articulação
- Consórcio público intermunicipal (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
- Consórcio público com o Estado (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
- Consórcio público com o Governo Federal (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
- Convênio de parceria com o setor privado (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
- Apoio do setor privado ou de comunidades (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
Caracterização do órgão gestor - Existência de secretaria exclusiva ou conjunta com outras políticas - Formação superior dos gestores
Ações e serviços do órgão gestor - Realização de ações (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
Controle da gestão
- Existência de conselhos - Caráter do conselho - Atividade do conselho
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Os indicadores foram selecionados de acordo com a disponibilidade no Perfil Básico Municipal (IBGE) nos anos de 2009 e 2012.
4.3.1.2 Justificativa das variáveis
a) Instrumentos de planejamento
Segundo Ultramari e Rezende (2008), a prática do planejamento nos municípios visa corrigir distorções administrativas, facilitar a gestão municipal, alterar condições indesejáveis, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de propostas estratégicas, objetivos a serem atingidos e ações a serem trabalhadas. Um instrumento de planejamento essencial a todo município e exigido por lei é o plano diretor, que segundo Cymbalista (2007), tem a capacidade de estabelecer os conteúdos para a definição dos direitos de propriedade no município.
Desta forma, este indicador é formado por variáveis que indicam a existência ou não deste instrumento no município e dos instrumentos de planejamento municipal e urbanos que podem estar contidos nele. Inclui também a variável Agenda 21 que, de acordo com o Ministério do Meio Ambiente, “a Agenda 21 Local é o processo de planejamento participativo de um determinado território que envolve a implantação, ali, de um Fórum de Agenda 21. Composto por governo e sociedade civil, o Fórum é responsável pela construção de um Plano Local de Desenvolvimento Sustentável, que estrutura as prioridades locais por meio de projetos e ações de curto, médio e longo prazos”. A existência de planos setoriais é de fundamental importância para o melhor uso dos recursos nos diversos setores da gestão municipal, por isso é uma das variáveis deste indicador.
- Existência de plano diretor - O plano está sendo revisto - O plano está sendo elaborado - Lei de parcelamento do solo - Lei de zoneamento ou equivalente - Lei específica do solo criado
- Lei específica de contribuição de melhoria - Lei específica de operação urbana consorciada - Lei específica de estudo de impacto de vizinhança - Agenda 21
- Existência de planos setoriais (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
b) Instrumentos legais
Através da legislação específica, o município tem a capacidade de controlar ações indesejáveis ou de favorecer as desejáveis, ficando mais claro para a população e poder público seus direitos e deveres.
- Existência de legislação específica para cada área (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
c) Comunicação
Leite e Rezende (2010) colocam que a administração pública municipal necessita aproveitar as novas possibilidades proporcionadas pelos avanços das tecnologias da informação e comunicação, pois é imprescindível que o gestor público municipal disponha de informações gerenciais e estratégicas adequadas, precisas e em tempo ágil, informações oportunas e personalizadas. As TICs (tecnologias da informação e comunicação) viabilizam também a gestão dos processos internos e externos da administração pública municipal orientando o gestor público no conhecimento de seus cidadãos.
- Existência de meios de atendimento ao público - Formas de atendimento ao público
- Situação do sítio eletrônico (ativo ou não) - Serviços disponibilizados na página
- Página acessível a pessoas com deficiência
- A administração direta possui computadores em funcionamento - Estão ligados em rede
- Têm acesso à internet
- A prefeitura desenvolve política ou plano de inclusão digital; - Projetos e ações;
- Disponibiliza computadores com acesso à internet para o público em geral; - Computadores na rede municipal de ensino com acesso à internet.
d) Articulação
A articulação diz respeito às relações que o município tem com outros municípios, com o governo estadual ou com o governo federal e também com o setor privado em forma de convênios ou simplesmente, apoio, em projetos e programas nas áreas de educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente. As variáveis que compuseram este indicador foram:
- Consórcio público intermunicipal, com o Estado e/ou com Governo Federal (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
- Convênio de parceria com o setor privado (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
- Apoio do setor privado ou de comunidades (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
e) Caracterização do órgão gestor
Este indicador se refere exclusivamente aos órgãos responsáveis pelos setores saúde e educação. As duas variáveis utilizadas exprimem a atenção dada pelo governo municipal a estes setores, através da constituição de seus órgãos gestores que, geralmente, são secretarias.
- Existência de secretaria exclusiva ou conjunta com outras políticas - Formação superior dos gestores
f) Ações e serviços do órgão gestor
Neste indicador observou-se a realização de ações e serviços de competência dos órgãos gestores, como: Programa Saúde da Família, equipes de saúde, hospitais, ônibus intra e intermunicipal, guarda municipal, delegacia, cadastro de habitação, equipamentos culturais, inclusão digital e ações de direitos humanos.
- Realização de ações (educação, habitação, saúde, segurança, direitos humanos, meio ambiente)
g) Controle da gestão
Este indicador se refere à existência e a atuação dos conselhos municipais. Como afirma Santos Junior (2002), os conselhos municipais são “canais institucionais com potencial de se tornarem arenas de interação entre o governo e a sociedade, por meio da expressão dos interesses coletivos, da mediação de conflitos e da construção de consensos”.
- Existência de conselhos - Caráter do conselho - Atividade do conselho
4.3.1.3 Cálculo do Índice de Gestão Municipal (IGM)
O cálculo do Índice de Gestão Municipal envolveu duas etapas: a formação dos indicadores e a formação do Índice de Gestão em si.
a) Formação dos indicadores
Para analisar as estruturas de gestão dos municípios cearenses nos anos de 2009 e 2012 foi construído um índice de gestão, por meio da formação de indicadores, utilizando-se variáveis consideradas fundamentais para a gestão dos municípios para o desenvolvimento sustentável, baseadas no Perfil Básico Municipal do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), dos anos de 2009 e 2012.
Devido os dados serem em sua grande maioria de natureza qualitativa, foram construídos indicadores a partir das variáveis do Perfil Básico Municipal e a partir dos indicadores, calculou-se o Índice de Gestão Municipal conforme a equação 1:
�� =� ∑1 (�� max ) � = 1 Em que: Is = Indicador s = 1, …, k, (indicadores)
Ei = escore da i-ésima variável obtida no j-ésimo município;
Emaxi = escore máximo da i-ésima variável;
i = 1, …, m, (variáveis)