As aplicações do Pronaf estão irregularmente distribuídas pelo Brasil, refletindo a desigualdade regional que marcou historicamente a economia brasileira, de modo que as regiões mais ricas e desenvolvidas são aquelas que recebem o maior volume de recursos, com os maiores valores médios por contrato, enquanto as regiões mais pobres recebem menor volume de recursos distribuídos num maior volume de contratos, com reduzido valor médio por empréstimo. O Gráfico 7 mostra o número total de contratos do Pronaf realizados no Brasil, por região geográfica, no período de 1999 a 2012.
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0 1999-2012 N º de C ont ra tos (e m m ilhõe s)
Gráfico 7 – Pronaf: Número Total de Contratos Realizados (em milhões) por Região Geográfica, no período 1999 a 2012
CENTRO- OESTE NORDESTE NORTE SUDESTE SUL
Fonte: Anuário Estatístico do Crédito Rural do Banco Central do Brasil. Elaboração: a autora.
O Gráfico 8, a seguir, apresenta a distribuição dos valores aplicados por região no mesmo período, evidenciando que, a despeito do Nordeste deter o maior número de contratos, apresenta aplicação de recursos inferior ao Sul e ao Sudeste. Quanto ao Centro-Oeste e ao Norte, há relativa proporção entre o número de contratos realizados e os recursos aplicados, cenário sem modificações ao longo dos anos, vez que essas Regiões sempre contratam menos que as demais, ficando o Centro-Oeste com apenas 3,18% do número de contratos e 6,84% do valor financiado; e o Norte com 4,34% do número de contratos e 6,40% do valor financiado no Brasil durante o período. Os Gráficos 7 e 8 também refletem a menor relevância dessas duas Regiões para a agricultura familiar nacional, vez que, segundo França (2012, p. 22), o
Norte responde por apenas 9% dos estabelecimentos familiares do Brasil e 7% do Valor Bruto da Produção (VBP); e o Centro-Oeste representa somente 5% do número de estabelecimentos e 6% do VBP. As maiores discrepâncias são apuradas, portanto, na análise entre o Nordeste e as Regiões Sul e Sudeste, considerando que há profunda desigualdade na distribuição dos recursos entre essas Regiões, como será apresentado a seguir com base nos números do Anuário e do Censo Agropecuário do IBGE de 2006.
0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 50,0 1999-2012 V a lor Fi na nc ia do (e m bi lhõe s R $ )
Gráfico 8 – Pronaf: Valor Total Financiado (em bilhões de reais) por Região Geográfica, no período 1999 a 2012
CENTRO- OESTE NORDESTE NORTE SUDESTE SUL
Fonte: Anuário Estatístico do Crédito Rural do Banco Central do Brasil. Elaboração: a autora.
A Região Nordeste responde por 50% do número de estabelecimentos rurais familiares do Brasil, tendo recebido do Pronaf, no período de 1999-2012, aproximadamente R$ 15 bilhões, distribuídos em 8.730.105 contratos, com valor médio de 1.722 reais. O Nordeste responde ainda por 33% da área da agricultura familiar do Brasil, com 16 hectares de área média por imóvel, alcançando 16% do VBP. Desde 2004, conforme pode ser constatado no Gráfico 9 adiante, a Região é responsável pelo maior número de contratos realizados no programa, superando com vantagem as demais Regiões no período 2005-2007 e no ano de 2012, o que pode representar aumento da democratização do crédito, com maior número de agricultores familiares sendo atendidos pelo Pronaf. A Região Sul, por sua vez, abriga 20% do número de estabelecimentos de agricultura familiar do país, ocupando 17% da área total, mas produzindo 47% do VBP, em imóveis com 20 hectares de área média. Embora com menor número de estabelecimentos e ocupando menor área que o Nordeste, a Região Sul financiou no Pronaf, durante o período acima, R$ 48 bilhões, o que equivalente a 49,76% do volume total de recursos do país, em 7.365.093 contratos, cujo valor médio é 380% maior que o do Nordeste, ou 6.548 reais. O Sudeste, por sua vez, recebeu no período cerca de R$ 20,8
bilhões, em 2.814.212 financiamentos do Pronaf, apresentando o maior valor médio nos contratos das três Regiões sob análise (7.400 reais). O Sudeste ocupa 15% da área da agricultura familiar brasileira, representando 16% do número de estabelecimentos, cuja área média é de 22 hectares. 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 N º de C on tr a tos (e m m il hõ e s)
Gráfico 9 – Pronaf: Evolução do Número de Contratos Realizados (em milhões) por Região Geográfica, entre os anos 1999 e 2012
CENTRO-OESTE
NORDESTE
NORTE
SUDESTE
SUL
Fonte: Anuário Estatístico do Crédito Rural do Banco Central do Brasil. Elaboração: a autora.
A Região Nordeste de um lado, e as Regiões Sudeste e Sul de outro, portanto, ocupam os extremos na análise da distribuição dos recursos do Pronaf financiados no Brasil, conforme Gráfico 10, que revela a concentração dos valores aplicados no Sul, demonstrando que as desigualdades regionais do país também estão refletidas na agricultura familiar. O valor médio das propriedades rurais e a participação no VBP que a Região Sul apresenta demonstram que a agricultura familiar sulista é a mais produtiva, possivelmente em razão do fato, conforme Sá (2009, p. 7) já mencionado acima, que no Sul é admissível realizar até três safras anuais em condições normais de clima, o que não é possível no Nordeste, onde há déficit hídrico e irregularidade das chuvas, características do semiárido. No Sul, há também
um maior poder de organização dos produtores, o que facilita o acesso à informação e o fortalecimento das cadeias produtivas.
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 V al or Fi na nc ia do (e m bi lhõe s R $ )
Gráfico 10 – Pronaf: Evolução do Valor Financiado (em bilhões de reais) por Região Geográfica, entre os anos 1999 e 2012
CENTRO-OESTE
NORDESTE
NORTE
SUDESTE
SUL
Fonte: Anuário Estatístico do Crédito Rural do Banco Central do Brasil. Elaboração: a autora.
Conforme Campos & Cardoso (2004, passim) as Regiões Sul e Sudeste, pelas próprias características de sua colonização, caracterizaram-se por propriedades cujas explorações acabaram realizando parcerias com o agronegócio brasileiro, especialmente no que se refere às culturas de arroz, feijão, mandioca (culturas alimentares) e soja, milho, café (culturas integradas à rede agroindustrial), enquanto que no Nordeste, predominantemente, o grau de financiamento das culturas alimentares é superior ao verificado para o grupo de culturas integrado à agroindústria (o que pode explicar a menor participação no VBP). Trata- se de um reflexo da história da formação econômica da área rural nordestina, onde a agricultura de menor porte foi instalada em razão da necessidade de subsistência das populações rurais, com predomínio das culturas alimentares frente aos latifúndios patronais monocultores estabelecidos na Região.
A concentração de financiamentos nas Regiões Sul e Sudeste não sofreu alteração ao longo dos anos, nem mesmo após a elaboração dos vários estudos que apontavam para esse problema, compilados pelo MDA em 2006. Ou seja, a constatação de que as demais Regiões recebiam um volume de recursos bem inferior ao Sul e Sudeste não provocou qualquer mudança no fluxo de financiamentos de Pronaf, permanecendo após 2006 o mesmo cenário diagnosticado quando o programa completou dez anos de existência. Segundo levantamento realizado por Corrêa & Silva (2007, p. 61), eram nas Regiões Sul e Sudeste onde se encontravam o maior percentual de participação dos Grupos “D” e “E” (unificados posteriormente no Grupo Variável), com baixa participação dos Grupos “A” e A/C” e quase nenhum financiamento do Grupo “B”. Conclui-se, pois, que a concentração de recursos no Sul e Sudeste do Brasil tem um motivo básico, qual seja, o perfil do agricultor familiar daquelas Regiões, de maior renda e patrimônio suficiente para apresentação de garantias aos bancos, exigências dos Grupos “D” e “E” e, presentemente, do Grupo Variável. O perfil do agricultor familiar do Sudeste e do Sul explica também o fato do valor médio dos contratos dessas Regiões serem tão maiores que os do Nordeste, vez que o limite de financiamento do Grupo Variável pode chegar atualmente a R$ 80 mil para custeio e R$ 130 mil para investimento. A Região Nordeste, por sua vez, abarcava o maior volume de recursos para o Grupo “B”, como também uma participação significativa nos Grupos “A” e “A/C”24, ou seja,
no Nordeste se encontrava uma grande parte dos agricultores familiares de menor renda no campo, assim como uma parcela expressiva de assentados de reforma agrária, cujos financiamentos possuem menor limite, explicando o reduzido valor médio dos contratos no Nordeste, inferior inclusive as demais quatro Regiões25.
Em suma, a análise da distribuição dos recursos do Pronaf por região geográfica revela que os agricultores familiares que conseguem dar ao banco garantias mais consistentes e que já estão integrados a uma rede de comercialização com agroindústrias são os que captam o maior volume de recursos. Conclui-se, pois, que a concentração dos recursos do Pronaf no financiamento das culturas de milho, soja, café e trigo, integradas ao eixo das commodities e às agroindústrias, tem perfeita relação com a também concentração dos recursos nas Regiões Sudeste e Sul. As aplicações no Nordeste, embora tenham sofrido queda no volume de recursos contratados no período 2006-2008, vem apresentando crescimento constante, alcançando volume recorde em 2012, de R$ 2,35 bilhões contratados, aumento que também é verificado no valor médio dos empréstimos: 2009 – 2.150 reais; 2010 – 2.382 reais;
24 As Regiões com maior participação dos Grupos “A” e “A/C” foram Norte e Centro-Oeste.
2011 – 2.587 reais; 2012 – 2.882 reais, talvez representando uma tendência de mudança nas características dos financiamentos realizados na Região. Todavia, ainda é cedo para verificar se o aumento no valor médio dos contratos também significa a expansão dos empreendimentos rurais familiares nordestinos e consequente migração dos agricultores de menor renda para o Grupo Variável. Igualmente é cedo para constatar se esse crescimento do valor médio dos contratos em 2012 no Nordeste corresponde à aplicação da metodologia do Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado nas operações do Grupo Variável, ação promovida pelo Banco do Nordeste, maior financiador do Pronaf na Região, e que será analisada adiante, no item 3.3.
Segundo Schröder (2012, p. 260-265), há outras razões para a elevada contratação de financiamentos do Pronaf no Sul do Brasil, vez que naquela Região o acesso ao crédito sempre integrou as reivindicações dos atores políticos da agricultura familiar, com expressa vindicação para a formação de fundos rotativos de financiamento e pressões para criação de uma política de crédito direcionada especificamente para o segmento. A reivindicação para instituir cooperativas de crédito que atendessem aos agricultores familiares, iniciada em 1992, se deu em paralelo com as ações dos movimentos sociais para criação do Pronaf. Nos Estados do Paraná e de Santa Catarina, dirigentes das entidades representativas dos agricultores examinavam a viabilidade do cooperativismo de crédito para atendimento de suas demandas, pois queriam o controle formal da aplicação dos recursos; a ampliação da oferta de financiamentos para agricultores ligados aos sindicatos de trabalhadores rurais e Organizações Não-Governamentais (ONG´s); e a criação de fundos de crédito rotativo. Com essas finalidades, foi criado o Sistema Cresol, um sistema de cooperativas de crédito rural com interação solidária, todas com sede no Estado do Paraná. Em 2004, o Cresol era formado por 80 cooperativas e aproximadamente 50 mil associados distribuídos nos três Estados da Região Sul, sendo mais recentemente expandido para os Estados de Minas Gerais, Espírito Santo, Goiás e São Paulo, compreendendo cooperativas singulares, bases regionais de serviços e a cooperativa central.
No fim dos anos 1990, o Sistema Cresol já havia adquirido visibilidade na concessão de crédito para agricultores familiares, mesmo com atuação restrita no Sul do país, realizando em 2003 cerca de 50.000 operações de crédito com valor médio de 3.460 reais, utilizando recursos próprios e do Pronaf. Em 2009, somente no Pronaf foram concedidos por meio do Cresol R$ 296,5 milhões nas modalidades custeio e investimento. O Sistema tem ampliado e universalizado o acesso a serviços financeiros diversificados para agricultores familiares, o
que inclui a oferta de seguros, poupança e crédito para habitação rural; tem alargado o alcance da política pública com maior capilaridade para concessão de financiamentos no Pronaf; e reduzido os custos de transação dos financiamentos, assegurando sua sustentabilidade institucional e financeira. O Cresol confunde-se com a história dos movimentos populares da Região Sul, marcada pela organização social dos agricultores familiares, alimentando a proximidade com os produtores e com as comunidades rurais, por meio dos agentes comunitários de desenvolvimento e crédito. O tomador do crédito no Cresol faz parte de uma rede de vínculos comunitários, reforçando o compromisso do Sistema com o desenvolvimento das comunidades rurais. Eis outra explicação para a elevada concentração de contratações do Pronaf na Região Sul do Brasil.