O planejamento é coerente com o sistema socioeconômico de uma dada sociedade, uma concepção de Estado e visão social de mundo/sociedade daqueles que o constituem, sendo mediatizado pela correlação de forças que o orientam. No caso de uma sociedade capitalista, muito mais para uma linha de secundarização das demandas e necessidades da população em detrimento da manutenção dos privilégios particulares e interesses privados. E, no caso de uma sociedade em transição para o socialismo, para uma linha que favorece a garantia do atendimento às necessidades sociais de uma coletividade e a ampliação das conquistas sociais. Nessa perspectiva,
tem-se assistido na evolução do capitalismo ao predomínio da política econômica sobre a política social. A prioridade ficará toda com a política econômica e o restante, principalmente no Brasil, torna-se o resto do mesmo. Tal distinção parece não acontecer quando o planejamento central (dos países chamados socialistas) substitui o planejamento de mercado (dos países capitalistas). Se o planejamento é centralizado, se não é voltado para a economia de mercado, tenta-se projetar a distribuição dos bens a partir de critérios coletivistas. (VIEIRA, 2007, p. 144).
No caso do Brasil, uma sociedade regida pelo modo de produção capitalista, o planejamento no âmbito da gestão pública tem assumido o viés da primazia do econômico em detrimento do social, não congregando a integração entre os aspectos econômicos e sociais, privilegiando o atendimento de certas necessidades dos indivíduos e as necessidades do capital, com uma progressiva mercantilização dos direitos sociais, em detrimento do atendimento às necessidades sociais da coletividade. Em outras palavras, o planejamento das políticas sociais e econômicas não se constitui em uma unidade, mas de forma fragmentada. Convém assinalar que,
parece pouco, mas o fato é que, no Brasil, ao longo das duas últimas décadas, em um ambiente ideologicamente hostil à presença e à atuação mais amplas do Estado, a função planejamento foi adquirindo feições muito diferentes das quais poderia ser portadora. Ao longo de todo este período, a função foi sendo esvaziada de conteúdo político estratégico, robustecida de ingredientes técnico-operacionais e de controle e comando físico-financeiros, em torno de ações difusas, diluídas pelos diversos níveis e instâncias de governo, cujo sentido de conjunto e movimento, se estes o tem, mesmo setorialmente considerado, não é nem fácil nem rápido de identificar. (CARDOSO JUNIOR, 2011, p. 21).
Por outro lado, quando se fala em planejamento, no âmbito da gestão pública, se faz referência ao modo pelo qual o Estado organiza sua atuação e viabiliza a execução de políticas econômicas e políticas sociais em todo território nacional. Especialmente no que diz respeito ao Brasil, o planejamento adotado, desde a Constituição Federal de 1988, para a concretização dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil de “construir uma sociedade livre, justa e solidária”, de “garantir o desenvolvimento nacional”, de “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais” e de “promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação” (BRASIL, 1988, art. 3º) tem se traduzido em Planos Plurianuais (PPAs). Além, é claro, dos planos vinculados às diferentes políticas públicas que agregam um conjunto de programas, projetos, serviços e benefícios.
A respeito do PPA, está previsto, constitucionalmente, no artigo 165, que ele é de iniciativa do Poder Executivo e estabelece as diretrizes, os objetivos, as metas da gestão pública federal a serem perseguidas ao longo de um período de quatro anos. Sua vigência inicia no segundo ano de um mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato seguinte, de acordo como Inciso I, § 2º, art. 35, do Título X Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal/1988. Assim, o PPA representa a principal forma de sistematização das políticas econômicas e sociais no Brasil, sendo sua criação incumbida ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) e sua aprovação pelo Congresso Nacional. Enquanto órgão da administração federal direta, o MP tem entre suas competências a:
I - formulação do planejamento estratégico nacional e elaboração de subsídios para formulação de políticas públicas de longo prazo voltadas ao desenvolvimento nacional;
II - avaliação dos impactos socioeconômicos das políticas e programas do Governo federal e elaboração de estudos para a reformulação de políticas;
III - realização de estudos e de pesquisas para acompanhamento da conjuntura socioeconômica e da gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais [...]. (BRASIL, 2015h, art. 1o).
Para o desenvolvimento dessas competências, o Ministério do Planejamento conta com uma estrutura organizacional formada por Diretorias, Departamentos, Comissões e entidades vinculadas – Fundação Escola Nacionais de Administração Pública (ENAP), Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) – que subsidiam esse órgão no cumprimento de suas responsabilidades.
As atividades de elaboração, acompanhamento e avaliação de planos, programas e orçamentos, e de realização de estudos e pesquisas socioeconômicas formam o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal. Este é composto pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (como órgão central), pelos órgãos setoriais e órgãos específicos (BRASIL, 2001), os quais têm o encargo de elaborar suas políticas, seus planos, programas, projetos e de supervisionar serviços e benefícios. Seguem nessa mesma direção os Estados, Distrito Federal e os Municípios, que também devem elaborar planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, em acordo com a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Consideradas essas questões genéricas, surge a necessidade de apontar o caminho adotado pelo Estado brasileiro na gestão pública, a partir da adoção dos planos plurianuais, o que vai em direção ao planejamento estatal do tipo estratégico, porque é amplo e abrangente, sendo elaborado a partir de diagnósticos territoriais e socioeconômicos e organizado à luz dos cenários econômico, social, ambiental e regional. Além disso, baseia-se numa visão de longo prazo (com duração de quatro anos), congregando programas temáticos e multissetoriais (setor social e econômico). Frisa-se ainda que cada Ministério ou Secretaria equiparada a Ministério tem um único programa dessa natureza (BRASIL, 2014c), os quais integram o Plano Plurianual.
Outrossim, é fundamental considerar que, desde a Constituição Federal de 1988, o Estado brasileiro assumiu a descentralização político-administrativa como componente da gestão pública, na perspectiva da pactuação e do compartilhamento de responsabilidades entre as diferentes esferas de governo no que tange à formulação, ao financiamento, à execução e à fiscalização das ações no âmbito das políticas sociais. Embora se tenha experiências positivas, “[...] avançou-se quase que exclusivamente na descentralização do gasto, com transferência massiva das responsabilidades de implementação das ações a estados e municípios, os quais se viram em grande parte despreparados para tal assunção”. (CARDOSO JUNIOR, 2011, p.
32). Em que pesem as dificuldades de efetivação dessa diretriz, ela é essencial, por possibilitar maior democratização do Estado e das políticas sociais, em que “[...] a sociedade, via órgãos representativos, participe dos espaços de deliberações das diretrizes das políticas, do planejamento, da execução, do controle e da supervisão dos planos, programas, projetos” (TEIXEIRA, 2007, p. 155), de modo que sejam compatíveis com as necessidades da população identificadas nos territórios.
Já, no que se refere a Cuba, uma sociedade em transição para o socialismo, o planejamento adotado pelo país encontra-se definido no documento Lineamentos da Política Econômica e Social (2011) que refere: “o sistema de planificação socialista continuará sendo a via principal para a direção da economia nacional, e deve transformar-se em seus aspectos metodológicos, organizativos e de controle”. (CUBA, 2011b, p. 10). A particularidade desse sistema reside em uma característica central do modelo socioeconômico socialista, que é o planejamento centralizado, e busca-se projetar de forma integrada e conjugada a satisfação coletiva de necessidades sociais ao desenvolvimento econômico.
Ressalta-se que o Estado Cubano prima por esse tipo de planificação, contudo, sem deixar de levar “[...] em conta o mercado [em caráter subordinado], influindo sobre o mesmo e considerando suas características”. (CUBA, 2011b, p. 39). A despeito disso, vale mencionar que a presença de mecanismos de mercado na sociedade cubana, em transição para o socialismo, tem sido uma das estratégias encontradas pelo país para enfrentar as dificuldades de ordem econômica postas, desde o início do período especial, entre 1990 e 1992, fazendo parte de um conjunto de medidas visando à
[...] recuperação da produção e dos serviços. Acima de tudo, era essencial manter o poder e fazer tudo o que fosse útil à nação e à população, em uma situação em que a resistência era fundamental para salvar a independência do país, fazendo somente as concessões indispensáveis para alcançar esse objetivo vital. Nesse contexto, em meio à transição para o capitalismo neoliberal que estava ocorrendo nos países ex- socialistas na Europa e na antiga União Soviética, a persistência das relações monetário-comerciais no socialismo voltou ao centro de importantes debates, como havia ocorrido ao longo de muitos anos (Carranza et al., 1995; González, 1993; Alonso, 1992). A interpretação correta desses fenômenos, que se expressa na relação contraditória entre mercado e planificação no socialismo, teve uma importância estratégica para a sobrevivência do projeto revolucionário em Cuba, enquanto o mecanismo de mercado foi levado de forma correta como essencialmente contraditório à construção do socialismo, sem negar a necessidade de ampliar significativamente seu uso para sobreviver em uma situação de crise. (GARCÍA, 2011, p.30).
Diante do exposto, o que parece evidente é o ingresso de mecanismos de mercado na economia cubana para a sobrevivência da revolução e das conquistas sociais alcançadas pelo
país desde o trinfo da mesma. Assim, a descentralização, como uma diretriz, foi adotada na gestão econômica, que passou a exigir o fortalecimento da planificação centralizada, “[...] com outro caráter, ao concentrar-se nas decisões de maior importância econômica e social, ao mesmo tempo em que se passava a regular e controlar com novos mecanismos econômicos, a atividade empresarial e a administração cotidiana dos recursos”, (GARCÍA, 2000, p. 286). Além disso, uma das mudanças efetuadas no âmbito da direção estatal da economia foi a substituição da Junta Central de Planificação, constituída em 1960, pela criação do Ministério de Economia e Planificação (MEP), no ano de 1994, órgão estatal responsável por dirigir, executar e controlar a aplicação da política do Estado e do Governo em matéria de economia, planificação, estatística, normalização, metrologia e controle de qualidade, serviços comunitários, planificação física e desenho industrial (CUBA, 2016l). Em relação ao cumprimento das funções a ele correspondentes foi elaborado
[...] um plano que garante o sistema socialista, satisfazer cada vez melhor as necessidades materiais e culturais da sociedade e dos cidadãos, promover o desenvolvimento da pessoa humana e de sua dignidade, o avanço e a segurança do país. Na elaboração e execução dos programas de produção e desenvolvimento participam ativa e conscientemente os trabalhadores de todos os ramos da economia e das demais esferas da vida social. (CUBA, 1976, art. 16).
O órgão responsável pela discussão e aprovação dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social é a Assembleia Nacional do Poder Popular (CUBA, 1976). Os planos a que se refere o texto constitucional são o Plano Econômico e Social Anual e o Plano da Economia Nacional Quinquenal. Também são elaborados planos territoriais de âmbito local (Províncias e Municípios), a partir de diagnósticos socioeconômicos que permitem uma leitura da realidade local, buscando-se, assim, combinar a planificação nacional com a territorial (DELGADO, FEIJOO, 2004). Para a efetivação desse processo, é essencial a implantação do Sistema de Direção da Economia, a criação dos órgãos locais do Poder Popular, a nova divisão político-administrativa e a instituição da Direção Territorial e das Direções de Planificação nas Províncias (IZQUIERDO; PANDO, 2011).
Especialmente no que se refere à elaboração desses planos cumpre assinalar que o processo de elaboração é procedido de avaliações alusivas à dinâmica de seu funcionamento, aos resultados alcançados e aos limites impostos para seu desenvolvimento, diante dos efeitos e impactos da situação econômica internacional que incide sobre o país, e de outros elementos conjunturais (CUBA, 2014a). Para tanto, um dos espaços empregados tem sido os Congressos
do Partido Comunista Cubano, em que são realizados balanços, análises e projeções acerca da política econômica e social em Cuba, sendo concretizados a cada cinco anos83.
Vale, ainda, trazer à baila que são produzidos informes com o balanço dos anos precedentes, com um olhar crítico para cada momento e a projeção do desenvolvimento econômico e social para os anos seguintes (CIVEIRA, 2014). Também é aprovado um conjunto de documentos, denominado de Teses e Resoluções, entre as quais se destaca os Lineamentos da Política Econômica e Social do Partido e da Revolução, que contém definições, orientações, objetivos e metas que devem ser priorizados na implementação das políticas econômicas e sociais no país, em um período de cinco anos. Cumpre assinalar que os Lineamentos, quando em forma de projeto, são submetidos a um amplo debate pelos (as) cidadãos (ãs) em todo território nacional, que tecem problematizações e propostas de alterações para a versão final do documento, que, a posteriori, é aprovado na forma de uma resolução (CUBA, 2011b).
Partindo-se do exposto, é possível concluir que na sociedade cubana em transição para o socialismo, a economia é planificada, ou seja, estruturada e controlada pelo Estado com o objetivo de promover uma distribuição justa da riqueza entre todas as pessoas da sociedade. Ou seja, “[...] a política e o planejamento econômico devem estar subordinados ao
planejamento social ao contrário de um sistema de planejamento de uma sociedade
capitalista” (CÉSAR, 2005, p. 23, grifo nosso), em que há o predomínio da livre iniciativa sobre a planificação estatal, ou seja, a economia controla o Estado. Isto não significa que os países socialistas não sofram as pressões do capitalismo globalizado, nem se vejam diante de desafios para prover recursos suficientes para o atendimento das necessidades da população, como é o caso de Cuba.
A partir da identificação e caracterização do processo de planejamento no âmbito da gestão pública e, neste, os meios pelos quais o Estado organiza sua atuação e viabiliza a execução de políticas econômicas e sociais no território nacional, privilegiar-se-á uma abordagem sobre os processos de monitoramento e avaliação nas áreas da assistência social, educação e saúde em Cuba e no Brasil, identificando as concepções e os tipos empregados, tendo como pano de fundo a revisão de literatura efetuada pela autora deste estudo.
83 A título de informação, vale dizer que já foram realizados seis congressos: i) o primeiro em 1975; ii) o
segundo em 1980; iii) o terceiro em 1985 com uma sessão diferida em 1986 para aprovação do Programa Comunista; iv) o quarto em 1991; v) o quinto, em 1997; vi) o sexto em 2011 com uma Conferência Nacional em 2012. (CIVEIRA, 2014).
3.5 MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS SOCIAIS PÚBLICAS: BASE