A teoria do ato de governo ou ato político se desenvolveu no direito francês, durante o século XIX, justificando que determinados atos não seriam suscetíveis de recurso diante do Conselho de Estado, assim como não poderia gerar reclamação eficaz aos particulares, por prejuízos sofridos. Sendo assim, as discussões desse tema sempre tiveram sua razão de ser na ausência (ou pelo menos diminuta) responsabilidade do Estado pela prática de tais ato. Além disso, importante ressaltar que já houve quem defendesse a inexistência de atos políticos, constituindo a chamada corrente negativista193.
Com relação ao direito brasileiro atual, é possível entender que a categoria dos atos políticos constituem espécie do gênero ato administrativo, sendo difícil apontar diferenças substanciais entre ambos. Na realidade, tanto o ato administrativo quanto o ato político visam à atuação da vontade do Estado, mediante a concretização do direito e da lei vigentes. No entanto, caracterizando os atos políticos como atos discricionários, as teorias que pretendem explicá-los verificam que sua razão de distinção estaria na menor esfera de controle jurisdicional dos atos políticos. Isto é, pretende-se apontar uma relação de atos que não poderiam ser objeto de revisão por parte do Poder Judiciário. Por se tratar de decorrência do Poder Político do Estado, não caberia ao Judiciário se imiscuir no mérito de tais determinações estatais.
Neste sentido, seriam exemplos típicos de atos de governo: a decretação do estado de sítio; a convocação extraordinária do Congresso Nacional; a permissão a forças estrangeiras para que transitem pelo território nacional ou para que nele permaneçam, temporariamente, nos casos previstos em lei pelo Presidente da República, desde que autorizado pelo Congresso Nacional; a criação de comissões de inquérito pela Câmara dos
193 Ver José Cretella Junior, Teoria do ato político. Neste artigo, o autor realiza breve estudo histórico da
teoria do ato político. Além da corrente negativista, aponta a existência de ao menos outras duas: a) teleológica (o caráter governamental do ato depende do fim visado) e b) teoria da natureza do ato (o ato de governo é definido não pelo fim perseguido, mas pelo esclarecimento das noções governar e administrar, Governo e Administração). Em razão desta última, diz-se que “ato político é aquele que promana do Governo, no exercício do poder político”.
Deputados ou pelo Senado Federal; a decretação de intervenção federal pelo Presidente da República; a concessão de indulto e a comutação de penas pelo Presidente da República; a nomeação e a exoneração de ministros de Estado, do governador do Distrito Federal e dos governadores dos Territórios; dentre outros.
Porém, como bem observado por José Cretella Junior,
a afirmação de que ‘os atos exclusivamente políticos são imunes à apreciação jurisdicional’ precisa ser entendida em seu sentido exato, que é: ‘os atos exclusivamente políticos são imunes à apreciação jurisdicional apenas no, que encerram de político’, porque, integrando a ordem jurídica, à qual se submetem e adaptam, como atos jurídicos que são, devem concretizar-se de harmonia com o princípio da legalidade e conforme competência constitucional194.
A jurisdição, por sua vez, caracterizada por ser poder, função e atividade ao mesmo tempo195, relaciona-se com a capacidade de decidir e impor as respectivas decisões, pelos órgãos estatais destinados a promover a pacificação. Suas características elementares são: substitutividade; escopo jurídico de atuação do direito; existência de lide; inércia e definitividade. E, comparando a Administração com a Jurisdição,
a diferença entre as duas atividades está em que: a) embora cumpra a lei, tendo-a como limite de sua atividade, o administrador não tem o escopo de atuá-la (o escopo é, diretamente, a realização do bem comum); b) quando a Administração Pública pratica ato que lhe compete, é o próprio Estado que realiza uma atividade relativa a um relação jurídica de que é parte, faltando portanto o caráter substitutivo; c) os atos administrativos não são definitivos, podendo ser revistos jurisdicionalmente em muitos casos196.
Diante deste panorama, entende Arruda Alvim que o instituto da repercussão geral “se coloca como elemento prévio de avaliação política para a admissão propriamente dita do recurso extraordinário”197. Contudo, conclui que apesar do poder político conferido ao STF, o juízo quanto à repercussão geral não poderá ser discricionário, esclarecendo que
esse poder político não deverá ter, pela sua regulamentação em lei ordinária, a margem de flexibilidade, de que se pode dizer inerente ao ajuizamento de questões políticas, vale dizer, a conveniência ao julgamento destas inerente, para utilizarmos a expressão clássica e constante do direito administrativo.
Todavia, não parece ser este o entendimento mais correto.
194 Op. Cit.
195 Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Dinamarco, Teoria geral do processo, p. 149. 196 Op. Cit., p. 155.
É verdade que o Poder Judiciário também pratica atos administrativos e até mesmo atos políticos, sendo exemplo destes últimos a promoção de magistrados pelo critério de merecimento198. Mas, realmente, não parece ser esta a natureza das decisões proferidas no procedimento da repercussão geral.
Com efeito, apesar de possuir efeitos sui generis, uma vez que decisões versando unicamente sobre um pressuposto de admissibilidade do recurso extraordinário (dentre vários outros) repercutirão sobre todos os demais recursos extraordinários a respeito da mesma controvérsia (artigo 543-B do CPC), parece inegável que o STF apenas decidirá após provocado, com flagrante escopo de atuação do direito (e não a realização do bem comum), e substituindo a vontade das partes (isto é, não atua o STF como parte de uma relação jurídica). Ademais, inequívoca a definitividade dessa decisão.
Claro que, conforme mencionam Rodolfo de Camargo Mancuso e Bruno Dantas, há algum caráter político nas decisões do Supremo Tribunal Federal acerca do exame da repercussão geral, na medida em que se deve verificar a repercussão do tema sobre um grupo social relevante. Como corretamente anotado por este último autor, permite-se ao STF
definir uma linha de política judiciária a ser adotada (...), todavia esse gesto do legislador não é suficiente para, automaticamente, conferir natureza política ao processo cognoscitivo tendente a aferir a existência de repercussão geral199.