Os instrumentos incitativos ou econômicos, de acordo com Larrue (2000), têm como finalidade encorajar o setor produtivo e setores usuários dos recursos ambientais a adotarem comportamento benéfico para o meio ambiente. Ou seja, induzir ou modificar o comportamento de agentes econômicos, de modo a adotarem práticas produtivas menos danosas para o meio ambiente – que sejam poupadoras de recursos ambientais; que reduzam a geração de resíduos; e que tratem os resíduos sólidos, semi-sólidos, líquidos ou gasosos, gerados durante o processo produtivo.
Dos instrumentos da política ambiental brasileira, apenas um pode ser enquadrado no grupo de instrumentos incitativos ou econômicos – incentivos à produção e instalação de
equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para melhoria da qualidade ambiental (art. 9º, da Lei 6.938/81, com alterações posteriores).
5.1.1 Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para melhoria da qualidade ambiental
Esse instrumento tem como finalidade incentivar a adoção de novos métodos de produção, que contribuam para reduzir os impactos negativos provocados pela atividade produtiva no meio ambiente, melhorando, por sua vez, a qualidade ambiental.
No grupo de Instrumentos Incitativos (ou econômicos) existem aqueles que imputa custos adicionais às atividades que provocam danos ao meio ambiente, como: tributos, taxas e tarifas, licenças negociáveis ou direitos de propriedades. E, ainda, aqueles que atuam em forma de prêmios, como: subsídios, isenções de impostos, concessão de incentivos e redução de carga tributária. Mas, instrumentos incitativos que funcionam na forma de prêmios são rechaçados pelos economistas europeus, como é o caso do instrumento constante na Lei 6.938/81, da política ambiental brasileira – incentivos à produção e instalação de
equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para melhoria da qualidade ambiental (ASSUNÇÃO, 2000).
Contrapondo-se a essa visão Antunes (2005:148) afirma que este instrumento é um dos pontos da política
[...] com mais aptidão para, de fato, estimular a adoção de medidas adequadas para a proteção ambiental, pois sem os necessários incentivos econômicos não é possível que se consiga fazer com que as empresas modifiquem os procedimentos que adotam em relação ao meio ambiente. Na visão de Russel & Powel (1997), o instrumento de política ambiental que prevê a concessão de incentivos financeiros ou créditos a juros subsidiados ou, ainda, isenção de taxas para importação de equipamentos, funciona como uma espécie de recompensa. Tal recompensa é dada para aqueles que desejam produzir ou instalar novas tecnologias de produção ou de tratamento de resíduos gerados no processo produtivo, como é o caso do instrumento da política ambiental brasileira.
Na reinterpretação do discurso ambiental, dada pelos Decretos 99.274/1990 e 3.942/2001, o legislador procurou garantir que as propostas de projetos e/ou atividades, a serem beneficiadas com a concessão de incentivos fiscais pelos bancos oficiais, estivessem de acordo com as normas ambientais, como medidas mitigadoras de danos ambientais e a utilização de tecnologias menos poluentes e de tratamento de seus resíduos. Pois, mesmo depois da concessão dos benefícios, se ficar comprovado que o proponente de projeto e/ou atividade deixou de cumprir com as condicionantes estabelecidas na licença ambiental, o Ibama poderá sugerir ao Conama a suspensão ou a perda de incentivos fiscais ou linhas de financiamentos concedidas por estabelecimentos oficiais de crédito.
A operacionalização desse instrumento pode ser observada em diversas políticas governamentais, em que estão previstas concessões de benefícios àqueles que optarem por mudanças no processo produtivo, ou pela compra de novos equipamentos a serem utilizados
no tratamento de resíduos sólidos, semi-sólidos, líquidos ou gasosos (filtros que diminuem de forma significativa a poluição do ar pelas indústrias).
Na Política Agrícola, aprovada pela Lei 8.171, de 1991, o discurso ambiental, referente ao instrumento supracitado, recebeu tratamento especial dedicando-lhe um capítulo específico, o Capítulo VI, relativo à “Proteção ao Meio Ambiente e da Conservação dos Recursos Naturais”. Ao formular essa política, o legislador inseriu noções de desenvolvimento sustentável e de proteção ambiental, premiando, com a concessão de crédito subsidiado, produtores rurais que adotam técnicas produtivas que provocam o menor dano ambiental possível.
No panorama governamental, encontram-se outras políticas e ações que convergem para esse instrumento da política ambiental. Pode-se ilustrar com alguns projetos desenvolvidos pela Agência Nacional de Águas (ANA), Banco de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e Ministério do Meio Ambiente. A ANA está concedendo benefícios a agricultores cujas propriedades estão localizadas nas bacias de cabeceiras, e que queiram contribuir com a produção de águas90, utilizando técnicas direcionadas para obter esse resultado. O BNDES destinou uma linha de crédito para expansão da atividade de suinocultura e tratamento de seus dejetos, para os suinocultores das regiões Sul e Sudeste do País. Já o Ministério do Meio Ambiente, por meio do Programa Nacional do Meio Ambiente (PNMA II), concedeu incentivos financeiros para suinocultores adotarem tecnologias para tratamento dos resíduos gerados por essa atividade e aproveitamento desses dejetos como adubo, após sua descontaminação, e dos gases gerados no processo de tratamento como energia.
Diversas outras iniciativas foram e continuam sendo implementadas no País, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e de outros órgãos governamentais, cujos recursos são oriundos de agências externas como Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco Mundial – BIRD), Agência Japonesa de Cooperação Internacional (JICA), Agência Brasileira de Cooperação (ABC), e também dos governos federal e estaduais.
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A produção de água, segundo Valente & Dias (2001:9) ocorre pelo manejo da bacia hidrográfica, que é feito por meio de técnicas que diminua de forma significativa à enxurrada, o que significa que haverá aumento na quantidade de água infiltrada no solo. O manejo adequado da bacia, segundo os autores visa “propiciar a infiltração e a percolação de água e a garantir o correto uso do solo, minimizando sua perda e degradação” (VALENTE, Osvaldo Ferreira & DIAS, Herly Carlos Teixeira. A Bacia Hidrográfica como Unidade Básica de Produção de Água. Revista Ação Ambiental – Produção de Água: fatores de produção e conservação de bacias.
O fato é que, na implementação desse instrumento, não apenas os órgãos ambientais desempenham papel importante, mas todos os bancos estatais e privados e até mesmo financiadores externos, que podem inserir nas cláusulas de concessão de créditos e financiamentos a comprovação do cumprimento de normas ambientais.
É o que na prática tem acontecido, outras instituições públicas setoriais e financeiras no Brasil participam da implementação desse instrumento. Isso evidencia que todos os órgãos governamentais têm papel decisivo no incentivo e no cumprimento de normas ambientais (Caixa 5.1).
Caixa 5.1
Deve-se salientar que existem diversos instrumentos econômicos (IEs) que estão sendo usados na política ambiental, com finalidade de: (i) internalizar na economia as externalidades negativas que as atividades produtivas provocam no meio ambiente e na saúde humana; (ii) melhorar o desempenho da gestão ambiental, utilizando os IEs em complementaridade aos instrumentos de Comando & Controle (C&C); (iii) obter recursos financeiros para investir no desenvolvimento e na adoção de tecnologias menos danosas para o meio ambiente; e (iv) obter recursos financeiros para executar as ações de gestão ambiental.
Os IEs mais conhecidos são: licenças negociáveis, direitos de propriedade, subsídios, isenções de impostos e redução de carga tributária; cobrança de tributos, taxas e tarifas; e consignação.
As licenças negociáveis funcionam como uma espécie de cotas, permissões, ou tetos contendo os níveis máximos de poluição a serem lançados em uma determinada área, de acordo com os níveis estabelecidos pelo órgão ambiental. O quantitativo/qualitativo referente ao nível de poluição poderá ser distribuído gratuitamente entre os poluidores localizados na área, ou lançados no mercado para serem negociados.
Já os direitos de propriedade referem-se aos Créditos de Redução de Emissão (CRE), que o poluidor recebe ao reduzir o seu teto de poluição. Os CREs podem ser negociados no mercado de três formas: (i) políticas de compensação [off-set policy] – permite ao poluidor, que reduziu seu nível de emissão, vender seu direito de poluir para outras empresas que queiram se instalar na área, desde que seja mantido o mesmo nível de poluição negociado para o local., (ii) políticas da bolha [bubble policy] – permite a negociação no mercado de um tipo específico de poluente, e (iii) políticas da rede ou da emissão líquida [netting policy] – permite ao poluidor que reduz seu nível de poluição, a empregar o saldo de crédito, ou CRE, na ampliação ou reestruturação da atividade produtiva, desde que mantenha a cota inicialmente adquirida.
Os subsídios, isenções de impostos e redução de carga tributária são considerados pelos economistas como prêmios aos poluidores. A concessão de qualquer um desses instrumentos, segundo Larrue (2000), é criticada pelos economistas da União Européia, por não respeitarem o princípio poluidor-pagador.
A cobrança de tributos, taxas e tarifas – a adoção de qualquer um desses instrumentos é defendida pelos economistas da União Européia, por estarem em consonância com o princípio poluidor-pagador.
Sistema de consignação, segundo Larrue (2000), consiste na aplicação de uma sobretaxa aos produtos potencialmente poluentes, que pode ser reembolsada com o retorno de embalagens (como por exemplo, pilha, embalagem pet de refrigerante) ou seu tratamento dentro de condições requeridas, como no caso de resíduos ou lixo.
Os órgãos gestores do meio ambiente, em geral, dão preferência para adoção de instrumentos econômicos que geram receitas financeiras como tributos, taxas e tarifas, por ser de fácil implementação, e por não acarretar ônus para o órgão. Enquanto aqueles instrumentos econômicos, como por exemplo, concessão de incentivos e isenção de impostos, contribuem para aumentar o desembolso financeiro dos órgãos governamentais já carentes de recursos.
FONTE: Libanori (1991), Young (dez/1997), Assunção (2000) e Larrue (2000).
No Brasil, outro instrumento econômico vem sendo criado pelos governos dos estados, o Imposto sobre Circulação de Mercadoria Ecológico (ICMs ecológico). O ICMs ecológico foi idealizado, segundo Pires (2006) “como alternativa para estimular ações ambientais no âmbito das municipalidades, ao mesmo tempo em que possibilita o incremento de suas receitas tributárias, com base em critérios de preservação ambiental e de melhoria da qualidade de vida”.
O ICMs ecológico corresponde, portanto, a um percentual a mais do imposto sobre circulação de mercadoria, que é concedido aos municípios contemplados com unidades de conservação (Federais, Estaduais, Municipais ou Particulares – RPPNs), Áreas Indígenas ou Faxinais, constantes no Cadastro Estadual de Unidades de conservação, assim como mananciais de abastecimento de água para outros municípios.
Os estados do Paraná, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, São Paulo, Rio Grande do Sul, Rondônia, Tocantins e Minas Gerais já adotaram o ICMs ecológico. Outros, como Santa Catarina, já elaboraram suas propostas, mas ainda estão em fase de debate com a sociedade ou em tramitação em suas respectivas Câmaras Legislativas.
Também na Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei 9.433, de 1997, está previsto um instrumento econômico que é o da Cobrança pelo Uso da Água. O primeiro estado a incluir esse instrumento na sua política de água foi o Ceará, por meio da Lei Estadual 11.966, de 1992.
Em nível federal, a Agência Nacional de Águas (ANA), desde sua criação em 2000, vem estabelecendo parcerias com os estados, objetivando a implementação desse instrumento nas bacias federais do País, que apresentam problemas de escassez e comprometimento da qualidade dos recursos hídricos. A primeira bacia hidrográfica federal a implementar o instrumento de cobrança pelo uso da água foi a do rio Paraíba do Sul, que passou a cobrar dos usuários daquela bacia após consolidar um grande pacto entre a ANA, os órgãos gestores dos recursos hídricos dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, setores usuários e organizações civis representadas no âmbito do Comitê da Bacia do Rio Paraíba do Sul (CEIVAP). Em janeiro de 2006, o Comitê das Bacias Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí – Comitê PCJ, começou a cobrar pelo uso das águas dos rios de domínio da União das Bacias PCJ – rios Atibaia, Camanducaia, Jaguari, Piracicaba e outros.
Percebe-se que, apesar do instrumento de Cobrança pelo Uso da Água constar da política desde 1997, o governo federal tem encontrado dificuldade de implementá-lo. Essa dificuldade deve-se a própria localização dos rios, que geralmente abrange diversos municípios e mais de um estado, o que por sua vez, demanda do governo federal um longo processo de negociação com os governos dos estados.