Tunus ve Mısır’ın Yakın Tarihi

As categorias de análise para esta etapa do estudo foram escolhidas com base no referencial teórico adotado, buscando ilustrar de que forma, na prática, a maneira como as transferências intergovernamentais são desenhadas impactam a formulação e na implementação das políticas públicas para educação.

Existem inúmeras de possibilidades para se especificar as transferências intergovernamentais, podendo estas ser classificados como: i) transferências constitucionais ou voluntárias, o que faz com que seu recebimento seja garantido ou dependa de acordos realizados entre os entes federativos; ii) livres ou condicionadas, o que faz com que o ente federativo que a receba tenha que garantir uma contrapartida de recursos próprios ou não; e iii) de uso vinculado ou não, ou seja, transferências com destinação exclusiva definida a priori, ao invés de garantir discricionariedade a quem a recebe para definir como usá-la.

Todas essas características, de uma forma ou de outra, buscam fazer com que as transferências intergovernamentais cumpram sua função de minimizar os impactos das brechas vertical e horizontal, que são inerentes a sistema federativos. Como colocado no capítulo II, do referencial teórico, é característica de toda federação o descasamento entre o que os governos de nível superior arrecadam e o que gastam diretamente (PRADO, 2000), fazendo-se necessário uma redistribuição destes recursos. Assim, tendo em conta a grande

43 _{Vide Anexo II – Tabelas, tabela 33 apresenta os valores reais, calculados a preço de mercado de 2011, da despesa orçamentária por função}

diversidade socioeconômica que caracteriza o Brasil é que foi feita a seleção dos critérios de análise.

Utilizando-se do conjunto de oito características definidas por Mendes, Miranda e Cosio (2008) – i) autonomia dos governos subnacionais para gerir seus recursos e fazer escolhas quanto à sua alocação; ii) accountability na relação entre eleitor e gestor do GSN que recebe a transferência; iii) redistribuição regional da capacidade fiscal, da qualidade e quantidade dos serviços públicos, da renda e de oportunidades; iv) redução do hiato entre a demanda economicamente viável por bens e serviços públicos e a capacidade fiscal de cada governo subnacional (hiato fiscal); v) flexibilidade para absorção de choques econômicos positivos e negativos; vi) independência em relação a negociações de ordem política na determinação de montante, critérios de partilha e periodicidade de entrega das transferências; vii) incentivo à internalização, pelos governos subnacionais, de externalidades geradas por bens e serviços públicos ofertados por esses governos; e viii) incentivo à responsabilidade fiscal e à gestão eficiente dos recursos transferidos – definiu-se três categorias de análise denominadas: a) Poder redistributivo das transferências intergovernamentais – redução de desigualdades; b) Autonomia para execução dos recursos e implementação da política educacional; e c) Responsabilização fiscal – controle social sobre o uso dos recursos.

Foi pedido aos entrevistados que considerasse em suas análises o caso do município do Rio de Janeiro, para os três categorias de análise definidas previamente, ou seja, como estes entendiam que estas características, uma vez observadas nas transferências intergovernamentais para a educação recebidas pelo município do Rio de Janeiro, impactavam a formulação e implementação da política educacional deste.

Os resultados que se apresentam a seguir refletem apenas a opinião dos entrevistados e são trazidos a seguir, ora em transcrições literais de algum dos entrevistados, ora num agrupado sobre o tema, uma vez que algumas opiniões se reforçam.

A. Poder redistributivo das transferências intergovernamentais:

O conjunto dos entrevistados considera que, tendo-se como referência o Fundeb, que é o volume de recursos transferidos para à Educação mais expressivo, este promove uma grande

redistribuição de recursos intra-estados, porém tem ação bastante limitada quando se trata de equiparar desigualdades inter-estados. O volume de recursos aportados pela União, que tem como objetivo garantir um dinheiro a mais para os estados que caem abaixo de certo nível, não é significativo o suficiente para considerá-lo relevante no quesito redistribuição. Desta forma, um município no norte do Espírito Santo que faça fronteira com um município no sul da Bahia, embora vizinhos, podem receber volumes de transferências via Fundeb significativamente distintos.

Neste sentido, na opinião de um dos entrevistados, com o intuito de equalizar os recursos inter-estados, o que o Governo Federal poderia fazer é

pegar todo o dinheiro do Fundeb, botar num bolo e dividir por aluno no Brasil inteiro. E aí, São Paulo ia subsidiar a Bahia. Mas ele não faz isso. Essa socialização ela é feita intra-estado. Em cada estado o município diz “eu tenho que gastar tantos % em educação. Tá aqui meu dinheiro”. Aí o outro município bota o dinheiro, bota o dinheiro, bota o dinheiro... só tem que o dinheiro vai para rede municipal ou para rede estadual proporcional ao número de alunos que você tem e não quanto dinheiro você botou. Então você socializa quase perfeitamente dentro do estado. A única maneira de um município gastar mais com educação é ele ir além daquele dinheiro do Fundeb, com outros recursos que ele queira gastar com educação, para além do recurso que ele recebe do Fundeb.

Em termos de transferências não constitucionais, tais como os convênios para programas específicos, segundo a opinião do conjunto dos entrevistados, embora estes também tenham o papel de manter uma unidade de política nacional, a rigidez imposta no uso destes recursos dificulta a adesão a certos programas, reduzindo seu potencial redistributivo. Ou seja, alguns GSN deixam de aderir a determinados programas por não haver aderência entre estes e a suas realidades locais. As propostas de programas do MEC, muitas vezes, são desenhadas sem levar em consideração questões urbanísticas ou ainda econômicas, por exemplo. A construção de uma unidade escolar no município do Rio de Janeiro envolve aspectos muito distintos daqueles que serão encontrados, por exemplo, no interior do norte ou do nordeste. Um dos entrevistados coloca a questão da seguinte maneira:

Eles dizem como tem que gastar. Isso, inclusive, às vezes dificulta um pouco a adesão ao programa, porque o Brasil é um país de uma diversidade muito grande. E o que seria um bom projeto de creche lá para o interior de um estado do nordeste, com as características climáticas do nordeste, não necessariamente é um projeto bom para cá, para o sudeste ou para o sul. Só que o MEC trabalha com um projeto único. Ele não tem diversidade no projeto dele.

O prefeito até nessa linha dele de trabalhar integrado com o governo do estado e o governo federal, ele até fez este esforço para poder a gente aderir a este programa de creche. Como eu falei, a gente está, hoje, com 30creches dentro deste programa. Agora, é uma situação para o município que é difícil, porque além dele ter que seguir todas aquelas regras engessadas, ele ainda tem que dar uma contrapartida.

Então ele pega o recurso dele para fazer um projeto que não é o projeto dele. O projeto do MEC não é igual ao projeto do EDI. É importante que tenha uma creche? É. É importante. Tem uma demanda reprimida muito grande. Mas o projeto do MEC, ele não é, vamos dizer assim, o projeto que o município gostaria de desenvolver. Eu diria para você que o município do Rio aderiu a este programa, mais numa coisa de política de integração mesmo de governos, do que propriamente do que seria melhor em termos de execução da política pública, no que diz respeito à construção de creche. Foi só para não ficar feio. A maioria aderiu e o município não aderiu. Não aderiu, porque o projeto do Rio é muito melhor do que o do Governo Federal. Como São Paulo não adere na maioria dos programas.

Outra questão identificada pelo grupo de entrevistados, que afeta a questão redistributiva das transferências, excluídas as constitucionais, é o caráter clientelista da política brasileira. Embora não seja correto, mas seja observado inclusive em países de nível educacional mais avançado, o alinhamento entre entes federados proporciona certo nível de favorecimento na negociação dos recursos e das políticas como um todo. Na opinião de um dos entrevistados,

a União tem um papel de política compensatória em relação as regiões mais frágeis. E também é importante dizer que o Sistema Político Brasileiro, sendo clientelista, ele é sobretudo... ele tem uma marca forte de clientelismo. Acaba acontecendo que as transferências, muitas vezes, privilegiam estados e municípios alinhados com o poder central. (...) Quer dizer, desde que nós temos democracia isso vem acontecendo. Por conta disso, várias discussões acontecem sobre alternativas. Eu acho que só tem um caminho para resolver a questão do clientelismo e não é fazer mais leis que amarrem essa possibilidade, e sim ter vigilância do cidadão sobre como se dão as transferências. Quer dizer, quanto mais acesso à educação, educação no sentido de compreensão do que acontece nos processos políticos nacionais, mais chances nós temos de se evitar essa transferência especificamente para os currais eleitorais dos estados que mais votam junto com o governo.

De um modo geral, as principais transferências intergovernamentais para a educação não estão diretamente relacionadas a questões regionais, ou seja, as transferências têm como objetivo que os recursos ajudem estados e municípios a cumprirem suas obrigações legais, buscando estabelecer um padrão mínimo para todos os entes. Por outro lado, se são comparados entes com capacidade econômica muito distinta, de alguma forma estes recursos não estão colaborando para uma redução da desigualdade em todo o país, pois o nivelamento se dá por baixo, permitindo que entes com maior capacidade financeira possam sempre ter gastos superiores. Para um dos entrevistados a questão deve ser vista da seguinte maneira:

Tem que se pontuar bem a diferença entre desigualdades regionais – e as oligarquias regionais gostam de usar isso como argumento em defesa dos seus estados – e a desigualdade social. O maior número de pobres no país, pobres em cidades, está na cidade de São Paulo, como era de se esperar, porque o número absoluto... é onde tem mais gente, é natural que tenha mais classe média, tenha mais pobre, tenha... estou falando aqui número absoluto. Então quando você adota uma política como o Bolsa Família, como melhoria do salário-mínimo, que são as duas medidas que mais ajudaram a diminuir desigualdade de renda, especialmente desigualdade de renda do

trabalho, você está ajudando, talvez não tanto o nordeste quanto... quer dizer, você está com um olhar não tão regional. Você está com um olhar sobre a população. Agora, se você criar mecanismos, não de transferência de renda para regiões, mas de desenvolvimento de regiões, aí você vai está combatendo desigualdades regionais também.

B. Autonomia para execução dos recursos e implementação da política educacional:

Foi consenso entre os entrevistados apontar que, ainda que haja um discurso forte no sentido de que os GSN têm maior capacidade de atender ao cidadão em suas demandas, uma vez que está mais próximo e conhece melhor sua realidade, por outro lado dois pontos relevantes devem ser considerados:

i. A necessidade de se ter uma política nacional, ou seja, um balizador do que são os anseios da sociedade como um todo.

ii. Há a possibilidade de grande aprendizado com a prática de políticas públicas diferenciadas e autônomas num sistema federativo, mas, para tanto, se faz necessário que haja registro e compartilhamento destas experiências.

Para o primeiro ponto, um dos entrevistados argumenta que:

Transferência é um mecanismo de garantia de uma política nacional. Quer dizer, durante muito tempo se falou demais em autonomia dos níveis subnacionais e de fato é no nível local que as coisas acontecem etc. Mas tem que se tomar um certo cuidado para não se perder o que é um projeto nacional. (...) E eu acho a descentralização a princípio importante, mas não se pode tirar do governo central a unidade de política, não é? Eu acho que, assim, como nós lutamos muito contra a ditadura, e o Brasil teve ditaduras muito centralizadoras, que feriam toda a ideia da Federação, também não se pode esterilizar o poder de formulação de políticas nacionais do governo central. Quer dizer, a gente elege o presidente para que ele possa governar e os presidentes têm um programa, um programa de governo em cima do qual ele é eleito, depois nós não podemos simplesmente tirar todos os instrumentos de coordenação de política, de política compensatória e de outras coisas.

Para o segundo ponto, a argumentação de outros dois entrevistados segue na seguinte direção:

As vezes as pessoas dizem, por exemplo, que fazer política social no Brasil é complicado, porque o Brasil é muito diverso. Enfim, eu fico pensando que se realmente fosse ruim era melhor dividir o país em vários países. Para que ter um país que é difícil você gerenciar? Mas acontece o seguinte: num país, aonde você só tem um sistema educacional, você descobrir que você está fazendo uma coisa errada, é muito complicado, porque você só aprende ao longo do tempo e você só tem uma observação. No Brasil, sei lá, que tem 3000 e poucos sistemas educacionais em paralelo, é uma tremenda experimentação. Então, você pode um aprender com o outro. Então você tem várias... quer dizer, se as pessoas acham que alguma coisa tá

errada, ela faz diferente. Se você tiver um sistema para avaliar isso, você aprende 4000 vezes mais rápido. (...) A grande ideia dos americanos com o federalismo sempre foi a experimentação. (...) Agora, isso é bom quando quem tá fazendo errado aprende com quem tá fazendo certo. Isso é bom desde que você documente o que cada um está fazendo. Desde que você avalie o que cada um está fazendo, de maneira com que o cara que está fazendo errado pode aprender com o cara que está fazendo certo. Agora, também te permite você ter um município com uma população que fica fazendo errado durante décadas e você não consegue influenciar o cara. Você não tem nenhum poder. Mas, dizer que isso não é bom é a mesma coisa que dizer que o mundo devia ser um grande império. Os países não deveriam ter autonomia. (...) toda autonomia vem com responsabilidade.

Se você descentraliza e não tem uma régua comum, fica complicado. Você faz uma política de segurança alimentar totalmente descentralizada. Você tem que ter uma medida de qual é a segurança alimentar em vários lugares. Para o cara que está fazendo mal a beça, ele perceber que o município do lado está indo bem. Daí a importância do INEP neste negócio. Padronizar as medidas.... Mas o MEC podia fazer muito mais, em termos de organizar as experiências. Ao invés de ficar lá vendendo o que eles acham, eles deviam estar muito mais documentando o que todos estes sistemas educacionais estão fazendo, pegando avaliações dos diversos sistemas, para um aprender com o outro.

Ainda no que tange à autonomia, opinião recorrente entre os entrevistados foi a visão em relação ao organismo central, definida na figura do MEC, de que o mesmo atua com uma postura de que entende o que é melhor para os GSN, sem confiar na capacidade de execução destes e tampouco auxiliando, quando necessário, na melhora desta. Ademais, indo ao encontro da ideia de que há inúmeras idiossincrasias na execução de uma política pública em país tão diversificado quanto o Brasil, o governo central tem grande dificuldade em perceber e flexibilizar políticas para respeitar as necessidades locais. Estes dois pontos, além de diminuir a autonomia dos GSN, como dito anteriormente, também impactam na adesão destes governos a determinados programas. Dois entrevistados, em particular, argumentam que:

Parece meio duro o que eu vou falar.... eu acho que existe um pouquinho de arrogância tecnocrática, sabe assim de “nós sabemos”, “nós definimos um programa bem desenhado”, “um programa desenhado de cima, porque senão não vão saber desenhar na ponta, vão fazer mau uso”.... quer dizer, aquela eterna suspeita de que os municípios não vão saber fazer. E é verdade que há municípios que não sabem fazer, mas aí se generaliza uma regra e aqueles que não vão saber fazer continuarão sem saber fazer, porque nunca se aposta na construção de uma capacidade por parte destes municípios de fazer o que é necessário ser feito.

Falta, principalmente, a vivência das pessoas de Brasília, uma vivência maior da ponta para que eles possam construir um programa, vamos dizer assim, mais aderente as necessidades reais. Brasília ela vive, vamos dizer assim, muito distante da realidade do país. As pessoas, óbvio que às vezes você tem, nas composições do governo, pessoas que tiveram experiência, em termos de administração pública, seja na esfera municipal, seja na federal. Mas a máquina pública, ela tende a ser, em qualquer uma das esferas, muito permanente. Você muda ali os cargos que são mais políticos, mas o miolo ele tende a se manter. (...) Então, por exemplo, uma equipe de um ministério como, por exemplo, o da Educação, que é na verdade que trabalha a política pública, quando ele vai sentar para discutir um programa lá com os técnicos da Secretaria de Orçamento, lá no governo federal, o pessoal da Secretaria de Orçamento não tem a sensibilidade necessária para poder discutir e ajudar o pessoal

do MEC a formatar um programa que realmente atenda as necessidades daqui. O nosso processo ainda é muito autoritário, em termos de definição. Então você chega lá com seu programa super bem desenhado, o MEC ele vai olhar e simplesmente falar assim: não, aqui você vai ter que cortar tanto. Ele não leva em consideração como esse corte pode ser feito, como isso vai ser feito, que tipo de impacto isso vai dar. Por sua vez, os ministérios, eles não querem perder a possibilidade de fazer alguma coisa e acabam concordando. E aí os programas, quando são aprovados, são, na verdade, assim, desfigurados em relação à ideia inicial. Depois que o programa está aprovado, os ministérios defendem, eles trabalham como se aquilo ali realmente fosse um grande programa.

Então, eu falava agora a pouco do programa de creches. É justo exigir que sejam creches, porque se quer diminuir o número de crianças sem vagas em creche, especialmente nas camadas mais vulneráveis. Por outro lado, empobrece se eu desenho a arquitetura da creche. Quer dizer, uma coisa é eu ter um desenho para quem não tem como pagar. O município que não tem um arquiteto, um desenho local etc. Outra coisa é amarrar esse recurso a esse desenho exato de creche, que desconsidera terreno, que desconsidera questões urbanas específicas daquele município. Tanto que no primeiro desenho do programa de creches eles foram rígidos demais e ninguém conseguiu fazer, né? Nem nós. E agora na segunda versão eles flexibilizaram um pouco. Acredito que eles precisavam flexibilizar um pouco mais ainda, inclusive na questão dos valores associados a cada região, né? Porque construir uma creche, por exemplo, no Rio de Janeiro é muito mais caro do que construir uma creche no Caruaru, né? Você tem aí desde os insumos que são mais caros, serviços são mais caros...

Ainda de acordo com a opinião de um grupo de entrevistados, cabe ressaltar que essa postura adotada pelo organismo central impacta a autonomia dos GSN no que tange às transferências intergovernamentais voluntárias. Dado que as transferências constitucionais, assim como o próprio nome já define, estão determinadas por lei elas não sofrem este impacto. As transferências constitucionais são vistas como de grande autonomia, ainda que para a mais expressiva delas, o Fundeb, 60% dos recursos tenham que ser gastos com o pagamento de pessoal. Na fala de um dos entrevistados,

a lei do MDE, ela estabelece algumas restrições, que eu acho que faz sentido também. Porque, na medida em que você amarra que um percentual da sua arrecadação tem que usar com educação, faz sentido que você também restrinja aí um pouco o papel do gestor, porque senão ele sai gastando com coisas que podem parecer que é educação, mas não é. (...) o Fundeb ele tem algumas limitações, você tem que seguir algumas regras, porém, naquilo que você pode utilizar, você tem uma flexibilidade bem maior, bem maior. Não se compara com as transferências voluntárias, que segue toda uma regra pré-definida por Brasília ou pelo estado e está