Para Ana Cláudia Além (2012), no entanto, ao contrário de perder importância, os bancos públicos - a exemplo do BNDES - contribuem financeiramente para o desenvolvimento do Brasil. Tal contribuição foi explicitada na crise de 2008/2009, quando o BNDES atuou de maneira anticíclica para a retomada da economia nacional.
At the time of the private credit crunch as a result of the international financial crisis, counter-cyclical efforts made by public banks were key to maintaining growth: from September 2008 to the end of 2010, such efforts were responsible for close to 60% of the total credit expansion in the period. The BNDES alone contributed almost 30% to that growth. The total stock of credit in Brazil went from 35.2% of the GDP in 2007 to 45.2% of the GDP in 2010 (ALÉM, 2012, p.3)
Assim, para reverter a escassez de crédito privado resultante da crise financeira, os bancos públicos empregaram medidas anticíclicas que promoveram uma expansão do crédito que chegou a 60% do total concedido no Brasil, dos quais 30% pelo BNDES. Dessa forma, o estoque total de crédito
155
no país subiu de 35,2% em 2007 para 45,2% do PIB em 2010 e a 49,1% em 2011.
Nesse sentido, de acordo com Carvalho et. al. (2010), os bancos públicos tiveram papel de grande importância para atenuar os impactos da crise financeira global no Brasil, especialmente nos últimos meses de 2008 e ao longo de 2009.
Para essa capacidade de reação, contribuiu decisivamente o caráter de banco comercial dos bancos públicos federais, o que lhes permitiu direcionar recursos volumosos para sustentar a liquidez do mercado interbancário e para ampliar o crédito ao público. A capacidade de atuação dessas instituições reduziu sobremaneira a necessidade de atuação do Banco Central (BC) como emprestador de última instância. (CARVALHO et. al., 2010, p.67).
Dessa forma, analisam os autores, a característica de bancos comerciais dos bancos públicos lhes permitiu injetar dinheiro no mercado interbancário - sustentando a liquidez - e aumentar o crédito ao público. Essa atuação dos bancos públicos diminuiu a necessidade do Banco Central atuar como emprestador.
Os autores ressaltam que, em períodos de crise, crescem os depósitos nos bancos públicos comerciais, o que facilita a intervenção estatal para estabilizar os mercados por três motivos:
(i) o "porto seguro" dos bancos estatais contribui para manter a confiança do público no sistema bancário; (ii) o aumento de depósitos facilita o refinanciamento do sistema interbancário por esses bancos e reduz a exigência de intervenção do BC; e (iii) a capilaridade de suas redes facilita a oferta de crédito (Idem, 2010, p. 67)
Tal relevância dos bancos públicos para o sistema bancário foi manifestada na crise financeira de 2008, quando a oferta de crédito externo para o Brasil foi interrompida em decorrência da quebra do banco Lehman Brothers. Com essa interrupção, muitas empresas foram buscar empréstimos no mercado interno, embora a posição cautelosa dos bancos privados tenha provocado aumento dos spreads e redução da oferta em diferentes modalidades de crédito, ressaltam os autores.
“A reversão do estado geral de expectativas conduziu ao ‘empoçamento’ de liquidez no interbancário, com a retração dos grandes bancos privados, e a
156
uma forte redução da oferta de crédito para o público” (Idem, 2010, p. 68). Com efeito, o cenário de redução da liquidez e do crédito num momento de crise revelou “o problema da atuação dos bancos comerciais privados como desestabilizadores endógenos (...) e também a presença de instituições financeiras públicas, como a experiência brasileira evidenciou” (Idem, 2010, p.2010).
Isso porque, explicam os autores, a quase total interrupção de financiamento de veículos e de crédito consignado dos bancos privados foi contrabalançada pelo papel anticíclico do sistema financeiro público, o que evitou que os efeitos da crise sobre as operações de crédito no país fossem ainda maiores.
A forma diferente como bancos públicos e privados atuaram frente à crise internacional provocou uma alteração em relação às suas participações nas operações de crédito a partir de setembro de 2008. Entre setembro/2008 e fevereiro/2009, a participação dos bancos públicos passou de pouco mais de 34% para 37%, enquanto o sistema financeiro privado apresentou uma redução de quase 66% para pouco menos de 63% no total de operações de crédito no país.
Para verificar a evolução dos índices das operações de crédito e a relação empréstimos/ativo dos grandes bancos brasileiros diante da crise global, os autores analisaram dos dados de balanço de seis grandes bancos no Brasil: Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Bradesco, Itaú, HSBC e Unibanco.
A evolução do índice das operações de crédito dos bancos considerados mostrou que, à exceção do Bradesco, as instituições privadas reduziram ou expandiram apenas timidamente as operações de crédito. A CEF e o BB, por sua vez, aumentaram o volume dessas operações.
Em relação ao BNDES, que é nosso objeto de estudo, a pesquisa apontou que o banco teve papel decisivo para “impor um ritmo de aceleração dos empréstimos direcionados superior às operações de crédito com recursos livres” (Idem, 2010, p.69). Segundo a análise, considerando-se os dados de estoque de crédito, os empréstimos com recursos livres do BNDES aumentaram 3,9% entre setembro e dezembro de 2008, enquanto as operações com recursos direcionados registraram uma elevação de 9,9%
157
nesse mesmo período. Os empréstimos totais do BNDES somaram R$ 209,26 bilhões, em dezembro/2008, 13,03% superior ao registrado em setembro/2008.
Pode-se concluir, assim, que o aumento da participação do sistema financeiro público no estoque total de crédito do sistema financeiro nacional no contexto da crise global constituiu condição indispensável para atenuar os efeitos macroeconômicos adversos causados pelo comportamento tipicamente pró-cíclico assumido pelos bancos privados nos contextos de retração dos negócios e/ou alta incerteza. (Idem, 2010, p.69).
Para os autores, portanto, o crescimento da participação do sistema financeiro público no mercado de crédito foi essencial para contrapor a escassez do crédito privado durante a crise de 2008. A existência de instituições financeiras públicas sólidas, que exerçam um papel anticíclico, mostra-se indispensável para o bom funcionamento da economia, completam os autores.
Ao analisar o desempenho da economia brasileira nesse período, Ana Cláudia Além (2012) ressalta que, em 2009, o crescimento do PIB foi de 0%, mas em 2010 subiu a 7,5,% e deveria chegar a 3% em 2011103. Na análise da autora, o fortalecimento do mercado interno, com crescimento e distribuição da renda foi a chave para o país ter sido um dos últimos a entrar na crise e um dos primeiros a sair.
O mais importante foi a expansão dos investimentos que, à exceção de alguns trimestres, superou a média de crescimento do PIB. A tendência é de que esse movimento continue nos próximos anos:
Projections made by the Economic Research Division of the BNDES expect total investments to reach US$ 1 trillion between 2012 and 2015: US$ 491 billion in residential construction, US$ 332 billion in industry and US$ 227 billion in infrastructure. Should this take place, investments from 2012 to 2015 will grow 32% compared to those in the 2007/2010 period (ALÉM, 2012, p.3).
O Departamento de Pesquisa Econômica do BNDES projeta, portanto, investimentos de US$ 1 trilhão entre 2012 e 2015 nas áreas de construção, indústria e infraestrutura, o que significa uma expansão de 32% nesse período, quando comparado ao triênio 2007/2010.
158
A autora cita o Relatório Focus de Mercado, publicado pelo Banco Central, para relatar que o aumento de gastos elevou a dívida líquida do setor público de 38,5% do PIB, em 2008, para 42,1%, em 2009. No entanto, ao final de 2010 a dívida líquida havia caído para 39,1% do PIB e, em dezembro de 2011, para 36,5%.
Além disso, “It is important to point out that, despite the commitment to recovering the level of activity in the Brazilian economy, the monetary policy did not lose its focus on controlling inflation and upholding the inflationary targets” (Idem, 2012, p.4). Ou seja, apesar de ter aumentado os gastos para a retomada do nível de atividade no Brasil, o governo federal manteve-se comprometido com o sistema de metas de inflação104.
A recuperação do Brasil no pós-crise de 2008/2009 provocou o debate sobre a importância da atuação anticíclica dos bancos públicos quando os créditos privados tornam-se restritos em função das incertezas futuras.